開展全域土地綜合整治的實踐與思考

開展全域土地綜合整治的實踐與思考摘要：全域土地綜合整治是國家層面的戰(zhàn)略部署，更加強(qiáng)調(diào)“山水林田湖草是一個生命共同體”的整治理念：基于土地利用調(diào)查、統(tǒng)計年鑒等傳統(tǒng)數(shù)據(jù)的整治評估已經(jīng)難以實現(xiàn)對全域土地綜合整治的系統(tǒng)評估：大數(shù)據(jù)時代的到來，為全域土地綜合整治評估與決策提供了新的思路。全域土地綜合整治工作在具體開展中，利用農(nóng)村本身擁有非常強(qiáng)的改革內(nèi)在動力優(yōu)勢特點，發(fā)揮政府主導(dǎo)、農(nóng)民積極參與的主觀能動性，可以有效推動該項工作的實施。基于此，本文詳細(xì)分析了開展全域土地綜合整治的實踐與思考。關(guān)鍵詞：全域土地；綜合整治；實踐；思考引言全域土地綜合整治是國家層面的戰(zhàn)略部署，是實施生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，如何有效開展全域土地綜合整治的科學(xué)評估，是持續(xù)推進(jìn)整治試點實踐的關(guān)鍵。在當(dāng)前開展的國土空間規(guī)劃背景下，針對農(nóng)村地區(qū)展開的村莊規(guī)劃，要結(jié)合村莊發(fā)展要求，科學(xué)合理地進(jìn)行全域土地綜合整治。這樣不僅能夠盤活利用土地，提高耕地質(zhì)量，改善人居環(huán)境，進(jìn)而推動整個農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)有政策作為基礎(chǔ)，對全域土地綜合整治工作的目標(biāo)進(jìn)行確定，將農(nóng)村地區(qū)的全域土地綜合整治原則放在首要位置上，這樣才能從根本上保證農(nóng)村全域土地綜合性整治工作的全面有序開展。1農(nóng)村全域土地綜合整治農(nóng)村全域土地綜合整治，是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村為基本單元，針對農(nóng)村耕地碎片化、建設(shè)空間布局無序化、自然資源利用低效化、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量低質(zhì)化等綜合性問題，通過全域規(guī)劃、整體設(shè)計、綜合治理、多措并舉，用“內(nèi)涵綜合、目標(biāo)綜合、手段綜合、效益綜合”的綜合性整治手段，整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)等，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局、促進(jìn)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用、改善生態(tài)環(huán)境的國土綜合整治活動。從全域規(guī)劃、全域設(shè)計和全域整治等各角度實現(xiàn)綜合整治，這樣不僅能夠從根本上實現(xiàn)農(nóng)村耕地的集中化建設(shè)，而且能夠推動建設(shè)空間形態(tài)的集約化發(fā)展。與土地整治傳統(tǒng)模式相比，全域土地綜合整治在推廣和實踐中，具有非常重要的優(yōu)勢特點，能夠滿足農(nóng)村地區(qū)對于現(xiàn)階段土地管理提出的個性化需求，同時可以為農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展打下良好基礎(chǔ)［1］。2當(dāng)前全域土地綜合整治面臨的主要問題2.1頂層設(shè)計和政策引導(dǎo)不夠全域土地綜合整治是在山水林田湖草生命共同體理念下，對村鎮(zhèn)田水路林村進(jìn)行整體推進(jìn)、系統(tǒng)整治。相對于傳統(tǒng)的對某一單項工程進(jìn)行整治的活動，更加注重規(guī)劃管控和空間治理。作為新時期一項新的工作部署，部分省份還不能全面把握全域土地綜合整治“內(nèi)涵、目標(biāo)、手段、效益”的系統(tǒng)性、整體性和綜合性，目前的一些做法仍處于探索層面，還沒有健全的制度或?qū)嵤┺k法來指導(dǎo)和規(guī)范工作開展。2.2社會資本參與程度低目前，自然資源部還沒有專項資金支持和引領(lǐng)全域土地綜合整治試點工作。在國家無專項資金支持的情況下，社會資本無疑是開展全域土地綜合整治所需資金的有益補(bǔ)充。由于社會資本參與全域土地綜合整治的政策和機(jī)制不健全，回報實現(xiàn)也存在不確定性，社會資本參與全域土地綜合整治的積極性不高⑵。2.3缺乏有效的監(jiān)管措施全域土地綜合整治在試點階段賦予了試點省份調(diào)整永久基本農(nóng)田和結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)兩大政策杠桿。在耕地保護(hù)和城市化用地矛盾突出、地方盲目追求建設(shè)用地指標(biāo)的大背景下，如何杜絕地方以地生財，如何引導(dǎo)和管控地方在保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上用足用好支持政策，目前還缺乏一系列的監(jiān)管抓手和監(jiān)管措施⑶。3.1加大資金的整合投入力度全域土地綜合整治涉及農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的修復(fù)治理等方面，需要不斷加大資金的投入力度，對資金保障制度進(jìn)行科學(xué)合理的構(gòu)建，這樣有利于針對過去存在的重復(fù)投資以及投資困難等各類問題進(jìn)行妥善處理。與目前農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行的村莊規(guī)劃相結(jié)合，對現(xiàn)有的土地資源進(jìn)行合理規(guī)劃和設(shè)計，對土地復(fù)墾和盤活利用要進(jìn)行確定，同時要保證農(nóng)村地區(qū)道路交通設(shè)施以及水利等各種不同類型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作能夠有序開展，實現(xiàn)對耕地質(zhì)量的提升以及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。結(jié)合目前農(nóng)村地區(qū)整體用地情況以及資金的投入力度，對相關(guān)管理制度進(jìn)行科學(xué)合理的編制，這樣不僅能夠保證全域土地綜合整治工作的全面有序開展，而且能夠保證該項工作在實踐過程中提升質(zhì)量和效率。將預(yù)算不能少、用途不能改的資金使用基本原則落實到實處，保證資金在整合以及利用時的可靠性和有效性。以此為基礎(chǔ)，保證全域土地綜合整治工作的順利開展，政府部門應(yīng)當(dāng)積極引入社會資本，這樣做的根本目的是保證該項工作具體開展中，實現(xiàn)對其自身資金的融資渠道的不斷擴(kuò)大。政府部門應(yīng)起到主導(dǎo)作用，在引入社會資本的過程中，需要對資金現(xiàn)存的一系列風(fēng)險問題展開科學(xué)合理地監(jiān)管和評價，不僅能夠保證全域土地綜合整治工作保質(zhì)保量地實施，而且能夠?qū)崿F(xiàn)對各類風(fēng)險的有效規(guī)避[4]3.2加強(qiáng)頂層設(shè)計，明確政策指引國家層面應(yīng)開展基礎(chǔ)研究和頂層設(shè)計，形成長效制度體系，這既有利于統(tǒng)一規(guī)范管理，也為地方開展工作提供技術(shù)支撐。一是加快研究編制全域土地綜合整治導(dǎo)向性文件（如導(dǎo)則或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)），從國土空間優(yōu)化、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、耕地保護(hù)、產(chǎn)業(yè)支撐、群眾權(quán)益保障等方面，提出生態(tài)文明理念和生物多樣性發(fā)展要求下的全域土地綜合整治的內(nèi)涵、整治范圍、整治條件和整治方法，明確土地綜合整治的負(fù)面清單，引導(dǎo)地方科學(xué)制訂村莊規(guī)劃，有效開展全域土地綜合整治。二是加快研究制定全域土地綜合整治驗收和綜合評估等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確驗收和綜合評估的依據(jù)、內(nèi)容、方法、條件、組織、程序以及技術(shù)要求等，規(guī)范全域土地綜合整治驗收及綜合評估工作。首先，要做好項目的謀劃和論證。全域土地綜合整治，是一項比較綜合的工作，對實施的地區(qū)要求較高。必須選擇那些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、村民支持度高、政府高度重視、資金有保障的農(nóng)村地區(qū)，才能保證該項工作的實施基礎(chǔ)。其次，要根據(jù)村莊實際發(fā)展情況，明確建設(shè)目標(biāo)。全域土地綜合整治，可以保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田、優(yōu)化村莊發(fā)展的空間布局、保護(hù)村莊歷史文化、提升人居環(huán)境和風(fēng)貌。最后，要明確組織保障措施和項目的監(jiān)管措施。組織保障是指由政府組織領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，制定管理辦法，成立專門的工作機(jī)構(gòu)。監(jiān)管措施是指監(jiān)督工程進(jìn)度和質(zhì)量、資金的使用以及后期維護(hù)措施的建立[5]結(jié)束語綜上所述，農(nóng)村全域土地綜合整治工作，是浙江省在總結(jié)“千村示范、萬村整治”的實踐成果基礎(chǔ)上，率先在全國提出的。開展全域土地綜合整治，是實現(xiàn)土地整治向規(guī)劃管控和空間治理轉(zhuǎn)變的一項農(nóng)村土地管理制度供給和自上而下的頂層設(shè)計，是自然資源部履行統(tǒng)一國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的平臺抓手。參考文獻(xiàn)楊磊,鄖文聚，李晨.高度城鎮(zhèn)化地區(qū)全域土地綜合整治的實踐與思考[J].中國土地,2019(11):32-33.農(nóng)發(fā)行浙江省分行課題組，樊榮.探索支持全域土地綜合整治新路徑[J].農(nóng)業(yè)發(fā)展與金融,2018(12):30-33.董祚繼.探索一條符合中國實際的鄉(xiāng)村振興之路一一浙江省