農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地保護制度中國城市化面臨的重大選擇第一頁，共四十八頁。地點：酒店時間：1998.12人物：（1）政府（2）鐵路公司第二頁，共四十八頁。地點：鐵路公司時間：2000.1

人物：（1）鐵路公司（2）農(nóng)民代表-------王岳東第三頁，共四十八頁。地點：政府大樓時間：2000.1人物：（1）政府（2）農(nóng)民代表----王岳東第四頁，共四十八頁。地點：信訪局時間：2003人物：（1）信訪部（2）其他農(nóng)民第五頁，共四十八頁。地點：訪談室時間：2003人物：（1）主持人（2）專家第六頁，共四十八頁。目錄CONTENTS法律安排FundamentalsofLaw02有益探索HelpfulExploration04經(jīng)濟分析EconomicAnalysis05對策建議Suggestion06問題所在existingproblems01攫取、沖突twitchandcnflict03第七頁，共四十八頁。PARTONE問題所在第八頁，共四十八頁。產(chǎn)權(quán)9010203使用權(quán)收益權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)清楚界定的轉(zhuǎn)讓權(quán)意味著資源的自由轉(zhuǎn)讓，一定包含著清楚界定的使用權(quán)和收益權(quán)，反之卻不一定成立。制度（關(guān)于產(chǎn)權(quán)的法律）經(jīng)濟績效資源稀缺性第九頁，共四十八頁。轉(zhuǎn)讓權(quán)與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系10經(jīng)濟增長（大規(guī)模）資源轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)讓權(quán)清楚界定（+）（+）（+）（+）（+）第十頁，共四十八頁?，F(xiàn)實中的轉(zhuǎn)讓權(quán)與經(jīng)濟增長11經(jīng)濟增長（大規(guī)模）資源轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)讓權(quán)界定模糊（-）（-）（-）（-）（-）違法行為經(jīng)濟秩序紊亂（+）（+）（-）限制轉(zhuǎn)讓“惡性循環(huán)”第十一頁，共四十八頁。思考120301現(xiàn)存法律關(guān)于土地資源轉(zhuǎn)讓權(quán)的法律安排下，人們實際上會采取何種行為如何理解這些行為的經(jīng)濟含義？background：城市化加速現(xiàn)存法律關(guān)于土地資源轉(zhuǎn)讓的重新界定嚴重滯后。城市化加速伴隨著利益沖突加劇，兩難性問題：不惜以土地轉(zhuǎn)讓中的利益沖突為代價來繼續(xù)加速城市化？

還是不得不抑制城市化來緩解土地轉(zhuǎn)讓中的利益沖突？第十二頁，共四十八頁。PARTTWO法律安排第十三頁，共四十八頁。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的法律界定《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十三條土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應當遵循以下原則：（一）平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；（二）不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；（三）流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限；（四）受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力；（五）在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

《憲法》第十條城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地?！吨腥A人民共和國土地管理法》第五章建設(shè)用地第四十三條任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第四十七條征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。第五十四條建設(shè)單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得。第十四頁，共四十八頁。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓法律現(xiàn)存問題：征地悖論15。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。非公共利益的性質(zhì)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用怎么辦？違反了憲法關(guān)于“全部城市土地為國有土地”的準則。不征地？違反了為了“公共利益才可征地”的憲法準則。征地？第十五頁，共四十八頁。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓法律現(xiàn)存問題：政府牟利沖動16農(nóng)村土地用于非農(nóng)建設(shè)的唯一合法途徑——國家壟斷，即政府憑對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政壟斷權(quán)獲取城市建設(shè)用地，然后將部分國有土地批租給城市二級土地市場、部分留在政府手中劃撥。行政配置與市場配置的特別混合，激勵各行政主體成為牟利組織。國有土地有償使用農(nóng)村土地征收按原用途給予補償，且征地補償費設(shè)上限。政府經(jīng)營土地租金=批租土地收益-征用農(nóng)地成本二級城市土地的市值-“無償劃撥”=“劃撥權(quán)租值“結(jié)果為牟利，政府大量征收土地，造成土地浪費，同時損害被征地農(nóng)民利益。暴利第十六頁，共四十八頁。三處例外與兩處不明17農(nóng)民自用于興辦企業(yè)、住宅、公共設(shè)施和公益事業(yè)用地。這里用于解釋這個概念與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)。這里用于解釋這個概念符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移。例外不明隨著城市化進程加快，當初農(nóng)民自辦企業(yè)或與人聯(lián)辦企業(yè)的農(nóng)村，日后可能成為城市的一部分，一旦發(fā)生這種情況，原先的“例外”是否一定要再經(jīng)征用轉(zhuǎn)為國有土地。在農(nóng)地已經(jīng)承包給農(nóng)戶經(jīng)營的情況下，“集體”為了獲得法定例外轉(zhuǎn)用農(nóng)地的好處，是否可以、甚或一定要收回農(nóng)戶的土地承包權(quán)，然后再以集體的名義自辦、聯(lián)辦企業(yè)或者其他設(shè)施。第十七頁，共四十八頁。法律基礎(chǔ)概述18除去個別例外，法律要求農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地必須以土地國有化為前提，國家征用農(nóng)地就成了城市化利用農(nóng)地資源的唯一合法途徑。這也造成了征地悖論和政府牟利現(xiàn)象的出現(xiàn)，也導致了大量農(nóng)地征而不用的浪費現(xiàn)象，損害了國家及被征地農(nóng)民的利益。顯然，現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與轉(zhuǎn)讓制度不能適當?shù)胤从侈r(nóng)村土地資源的稀缺性和經(jīng)濟機會，進而導致了農(nóng)地轉(zhuǎn)讓市場的行為扭曲。第十八頁，共四十八頁。PARTTHREE攫取沖突第十九頁，共四十八頁。河南登封鐵路征地案20政府與鐵路公司簽訂《鐵路包干協(xié)議》，補償費：8500元每畝。19982000.12000.102003政府公布補償標準：耕地：4300元每畝無收益土地：1000元每畝。王等四人得到20萬元。并答應一系列條件。但其他村民并未停止上訪。調(diào)查結(jié)果表明：登封市政府將截留資金入股了鐵路公司。另有百萬元無下落。2003年，在媒體干預下，新一屆領(lǐng)導班子將全部截留征地補償款足額退還給沿線農(nóng)民。公益性第二十頁，共四十八頁。21當“為公共利益”的征地權(quán)與被征土地的所有權(quán)及其承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生沖突的時候，現(xiàn)存法律怎樣要求前者補償后者，以及這種補償機制實際上怎樣執(zhí)行。案例思考第二十一頁，共四十八頁。有關(guān)補償法律221986《土地管理法》，征地補償=土地補償+附著物和青苗補償+安置補助(最高不超過被征用前三年平均年產(chǎn)量的10倍)。征用耕地補償費，為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的3至6倍。尚不能滿足需求的，可增加安置補償費，但土地補償和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均產(chǎn)值的20倍。政府有獨家征地權(quán)但并未清楚規(guī)定政府行權(quán)時的代價。被征地農(nóng)民無法律許可的“還價權(quán)”，訴諸“生存權(quán)”等征地需支付非生產(chǎn)性的、非市場交易性的成本。第二十二頁，共四十八頁。福州閩侯東南汽車城征地案23福建省汽車工業(yè)集團與臺灣裕隆集團達成合作協(xié)議。19957.8月1996征地宣傳：10000元征地補償；50+年齡老人，60元養(yǎng)老金；就業(yè)機會。村民只拿到800元補償。承諾未實現(xiàn)。“聚眾鬧事”。記者拿到副本，土地出讓價3.3萬元/畝，農(nóng)民補償1萬元/畝。其他低價收入返還投資區(qū)，用于配套設(shè)施建設(shè)。閩侯縣財政決定每年撥款青口鎮(zhèn)100萬元補償被征地農(nóng)民。村民至今要求補發(fā)1997年至2000年期間的補償，并要求分享縣政府在東南汽車城的股權(quán)。項目非常成功，出讓金提高到每畝6.7萬元......商業(yè)性調(diào)查結(jié)果：閩侯縣和青口鎮(zhèn)政府截留土地補償費，用作投資。第二十三頁，共四十八頁。案例分析241986背景：各地激烈競爭商業(yè)投資項目。政府征地權(quán)的凈租金=土地出讓金-實際給付農(nóng)民的征地補償款。法律激勵：商業(yè)項目追逐高利潤驅(qū)動政府行使征地權(quán)，政府行使征地權(quán)追逐更多權(quán)力租金。土地出讓金的上限：地方之間爭取投資項目的競爭決定。農(nóng)民征地補償下限：農(nóng)民的上訪、上訴和采取其他集體行動的壓力。政府“抗壓性”是謀取更大權(quán)力租金的必要條件沖突攫取第二十四頁，共四十八頁。徐聞縣邁陳鎮(zhèn)征地案25鎮(zhèn)政府向縣政府申請征用土地，興建果菜市場。19971997.72000.112002國土局批準征用土地423畝。邁陳鎮(zhèn)實際征地90畝。11.1發(fā)布拆遷通告，要求11.5前拆遷完畢。11.6開始強拆。調(diào)查顯示，大部分閑置，只有少部分在建新樓。新領(lǐng)導換屆，果菜市場不見蹤影。2003年，在媒體干預下，新一屆領(lǐng)導班子將全部截留征地補償款足額退還給沿線農(nóng)民。征而不用第二十五頁，共四十八頁。征而不用原因分析26申報時：鎮(zhèn)黨機關(guān)財力無力建設(shè)菜果市場。開發(fā)辦法：鎮(zhèn)政府招商引資，等地皮賣出和市場盈利后，政府與開發(fā)商三七分成。征地補償四萬元/畝（1畝=666.6667平方米）出讓金一類地2.2萬元/米二類地1.8萬元/米三類地1.6萬元/米平均售價88萬元/畝總補償額：90×4=360萬元賣地4畝:88×4=392萬元賣地8畝：88×8=704萬元（倍利）閑置90%土地，90×0.1×88=792萬元鎮(zhèn)政府和開發(fā)商凈賺：792-360=432萬元政府強制“拿地”給付的補償可大大低于農(nóng)地轉(zhuǎn)用的機會成本。是否“低成本”支持我國的工業(yè)化和城市化?刺激了土地的大量浪費，刺激了巨量資本錯誤配置。第二十六頁，共四十八頁。PARTFOUR有益探索第二十七頁，共四十八頁。南海模式281992年以后，南海地方政府認可集體經(jīng)濟組織在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，統(tǒng)一規(guī)劃集體土地，以土地或廠房向企業(yè)出租的方式首次嘗試具體做法產(chǎn)生影響南海市政府也將這種村莊級的土地創(chuàng)新制度進行了規(guī)范化到了2002年，南海全市工業(yè)用沒有經(jīng)過征地改變集體所有制幾乎占到了一半將全村的集體財產(chǎn)和土地折成股份，配股給行政村或村民小組的全體農(nóng)戶；配股時以社區(qū)戶口為準則；村股份公司出租土地的收益，按股份向全體股東分紅第二十八頁，共四十八頁。南海模式評價3以集體土地啟動工業(yè)化，降低了工業(yè)化的門檻13既保留了家庭承包制本質(zhì)，又將農(nóng)民的土地收益權(quán)延伸到了土地非農(nóng)化過程打破了征地按照非市場價格確定補償?shù)闹贫?4南海模式游離在現(xiàn)行土地法律的邊緣第二十九頁，共四十八頁。南海土地股份制對工業(yè)化的積極作用3001手續(xù)比通過征地方式取得土地更為簡單02土地費用下降征地可能會因手續(xù)繁瑣影響進度。農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地費用耕地占用稅4000征地管理費1500-1800墾復基金1萬農(nóng)業(yè)保險基金6000元農(nóng)田水利建設(shè)費1333元土地出讓金工業(yè)用地1-2.5萬......工業(yè)用地15-40萬土地股份制500元/月第三十頁，共四十八頁。昆山模式31010203非農(nóng)土地的來源開發(fā)（融資）形式的選擇經(jīng)營形式村周爛泥塘和溝渠改造。農(nóng)民私人投資建廠房出租；農(nóng)民自發(fā)組成“投資協(xié)會”和“投資合作社”。其經(jīng)營形式：（1）合作農(nóng)民按資入股，形成合作組織；（2）競租農(nóng)村的土地；（3）投資廠房建設(shè)并出租外企以獲利；第三十一頁，共四十八頁。昆山模式面臨的問題及經(jīng)驗借鑒32風險來源（1）出租土地的村莊；（2）承租廠房的外資公司法律不健全（1）合作組織的法律地位（2）法律保障經(jīng)驗借鑒（1）通過競租農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地，投資建設(shè)廠房和其他設(shè)施向外出租，從而分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用的土地租值；（2）沒有重新集中農(nóng)戶的土地承包權(quán)，而是利用“復墾土地”。第三十二頁，共四十八頁。PARTFIVE經(jīng)濟分析第三十三頁，共四十八頁。經(jīng)濟分析34這筆交易值嗎？同一出價，“值”還是“不值”個人判斷不同一筆生意成交，交易雙方都認為“值”按照雙方覺得“值”的原則成交，資源配置才有效第三十四頁，共四十八頁。經(jīng)濟分析35城鎮(zhèn)用地農(nóng)地增值亨利·喬治增值由社會因素導致，與地主無關(guān)，地主不能從中獲益?zhèn)鹘y(tǒng)經(jīng)濟學增值由土地“位置”導致，與地主無關(guān)，地主不能從中獲益本文農(nóng)主放棄土地的使用權(quán)，才能使其增值。要使地主放棄，必須放棄農(nóng)地的代價＞機會成本“值得”的出價是多少？第三十五頁，共四十八頁。經(jīng)濟分析36為什么“不值”的交易可以達成？農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在法律上沒有資格作為土地交易的一方，無權(quán)討價還價，即農(nóng)民在征地補償問題上沒有“還價權(quán)”；政府決定了土地的需求判斷和供給。產(chǎn)權(quán)殘缺排除市場機能權(quán)力租金刺激農(nóng)地轉(zhuǎn)向工業(yè)城市用地，而不是土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利租金。決定城市化土地資源配置的不是市場價格機能。第三十六頁，共四十八頁。經(jīng)濟分析37低價征地緣何易行？要害在集體集體有權(quán)決定承包期限和承包條件，也有權(quán)中止和收回承包權(quán)。第三十七頁，共四十八頁。PARTSIX政策建議第三十八頁，共四十八頁。關(guān)注“最嚴格的耕地保護制度”3901農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營中共十六屆三中全會《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》02承認和保護不受農(nóng)業(yè)/非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地限制的農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，為在法律上打破農(nóng)地轉(zhuǎn)用的單一征地制度提供了十分重要的證據(jù)。03實行最嚴格的耕地保護制度，保證國家糧食安全；如何做到“以較小的耕地減少為代價，得到包括糧食安全、城市化、農(nóng)民收入等目標在內(nèi)的較大收益”邊界條件04“區(qū)分公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地”，“大幅度提高法定征地補償水平”，“以社保方式實現(xiàn)征地補償”限制性條件第三十九頁，共四十八頁。關(guān)于公益性和經(jīng)營性區(qū)分40公益性和經(jīng)營性的含義代價及標準供應角度資源配置1234

各地政府把按公益性低價征得的土地高價向經(jīng)營性項目出讓的嚴重問題，《決定》提出“嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地”的原則。第四十頁，共四十八頁。關(guān)于“提高征地補償?shù)姆ǘㄋ健?1現(xiàn)行征地基準是“原來用途產(chǎn)生的收益”，此基準導致征地需求脫離征地成本的制約基準期限政府給予農(nóng)民的補償以最高30年為限，而政府征得的土地可以分期批租，永久收益補償原則法定征地補償先天不夠靈敏，參照發(fā)達國家經(jīng)驗采用“市價補償原則”→國家對一級土地市場的壟斷必須被打破→否則社會無從知道土地的市價信號第四十一頁，共四十八頁。關(guān)于“被征地農(nóng)民納入社?！?2征地社?；饋碜哉鞯匮a償?shù)膹娭苾π睿偷难a償金額，意味著偏低的征地社保；如果不改變征地補償?shù)臄?shù)量形成機制，僅僅將一次性補償改為分期補償，被征地農(nóng)民的利益沒有、也不可能增加。征地補償?shù)纳绫Ｐ问绞且环N價格安排道德風險從本質(zhì)上來說，征地社保是一種承諾，如果征地社保是政府同意、強制建立的制度，那么就是一種國家信用。但負責征地社保的是按期換屆政府，存在道德風險。局部實驗，制度化、法制化為時過早第四十二頁，共四十八頁。關(guān)于“準許集體土地進入市場”4301如何明確界定集體與承包農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)權(quán)利不明確：集體連同村莊權(quán)力人物攝取租金或?qū)嶋H控制、支配租金收入明確：農(nóng)戶利益得到保障，也可避免征地制度改革動搖農(nóng)村家庭承包經(jīng)營體制的根本02集體和農(nóng)戶進入非農(nóng)市場的合約形式的選擇南海、昆山等：都是年度性出租合約，但需要研究其潛在風險合約締結(jié)：不宜政策或法律干預過多，可以批租、出租、入股以及其他形式，重要的是自愿和自由協(xié)商