中國當(dāng)前怎樣使上訪參與制度化

中國當(dāng)前怎樣使上訪參與制度化上訪作為公民政治參與的一種形式，是指社會成員或社會組織通過來信來訪的形式向社會管理組織及其負(fù)責(zé)人反映個人或集體意愿的社會政治交往活動。然而，由于參與制度的不完善、參與渠道的阻塞、組織資源的貧乏以及政治文化的不成熟，中國當(dāng)前出現(xiàn)了大量上訪洪峰和越級上訪、集體上訪等非制度化上訪。只有合理定位上訪功能、完善參與制度、疏通參與渠道、賦權(quán)社會組織、培育政治文化才能從根本上解決上訪問題。上訪參與的兩張面孔上訪參與到底是好事還是壞事？中國處在全方位的社會轉(zhuǎn)型時期，改革使中國從一個同質(zhì)性非常高的總體性社會，變成了一個利益分化非常嚴(yán)重的社會。而上訪正是政府性民意表達體制的重要組成部分,是公民政治參與的具體形式之一。在民主的社會制度下，政治參與本身就是一種利益的宣泄機制，它可以在政府和社會大眾之間力求保持一種動態(tài)的平衡，能夠起到緩沖、協(xié)調(diào)或矯正政府行為同公民大眾意愿之間的矛盾。從政治體制來看，為了維護現(xiàn)存政治體制的正常運轉(zhuǎn)，政府系統(tǒng)也必須持續(xù)不斷地從社會中獲取大量的政治信息，尤其是民眾反映強烈，怨聲較多的反面信息，從而對其治理方略和統(tǒng)治方式進行矯正和糾錯。而公民通過政治參與，大膽表達自己對利益和價值分配的意愿和目標(biāo)取向，也恰好符合了政府系統(tǒng)的這一需求。而且從政治參與機制和政治運行機制的關(guān)系來看，政治參與機制是政治運行機制的一個重要組成部分；政治參與機制的健全程度，直接關(guān)系到政治運行機制功能的發(fā)揮程度。然而另一方面，由于公民利益表達渠道不暢通以及參與制度的不完善，經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡以及社會公平問題持續(xù)累積，新時期非制度化利益表達或政治參與事件持續(xù)凸顯。以中國根本政治制度人民代表大會制度為例，其運行的基本順序是：人民—代表—政府—人民。主動態(tài)的公民是這一政治流程良性運作的前提,公民首先將信息傳輸給代表,政府才能通過代表獲得最直接的社會信息。但是在我國，公民缺乏主動尋求代表表達意見的行為習(xí)慣。從代表來看，人民代表存在脫離群眾的現(xiàn)象。大量代表是地方實力人物,只能是少數(shù)人群的利益代表，這樣問題便會產(chǎn)生，偏離民意的政策會使一大批人的利益受損。當(dāng)公民利益受損時，首先想到的不是通過代表來推動政策的改變,，而是進行直接的利益訴求，信訪渠道恰恰滿足了公民的需求。這就造成當(dāng)前中國公民實現(xiàn)權(quán)利的過程中出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象：一方面一些政治參與渠道處于閑置狀態(tài)；另一方面上訪渠道卻承載了太多的壓力，導(dǎo)致上訪的非制度化攀升。上訪參與的非制度化現(xiàn)狀首先要明確，非制度化參與并不代表著非法，而是無序。就如上文提到，上訪是正當(dāng)?shù)恼伪磉_。所謂制度化政治參與，是指依據(jù)國家法律、法規(guī)、政策等所規(guī)定的制度和程序，有序參與公共事務(wù)和國家事務(wù)的行為；相對而言，非制度化政治參與是指不符合法律規(guī)范以及法律、制度規(guī)定的有關(guān)程序和步驟的政治參與形式，也包括違反法律的非法參與行為。非制度化上訪典型地表現(xiàn)為集體上訪、越級上訪和激烈手段的使用。集體上訪又稱群體上訪。在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，以集體的形式反映問題，仍屬于公民的合法行為。但是大多數(shù)的集體上訪都超越了法律規(guī)定的5人限制。僅2003年七、八月中央上訪部門接待的群體上訪就有533批,平均200人一批。弱勢群體的地位決定了他們話語成效不足,在維權(quán)的談判中處于不利地位。尤其是在優(yōu)勢力量日益成為政治參與的顯著力量時,他們在政治上的聲音更顯得弱小，當(dāng)他們以個體的身份要求政治系統(tǒng)維護其利益時，他們明顯處于參與功效不足的地位。要么保持沉默，要么是采取特殊的方式讓人們聽到他們的呼聲。最后擺在他們面前的只有兩條出路，要么忍氣吞聲,要么借助集體的力量來維護自己的權(quán)利,這就使他們以群體的形式呈現(xiàn)在上訪中。中國目前的上訪制度承擔(dān)過多的“額外重負(fù)”還來自于越級上訪。2003年《收容遣送辦法》的廢除直接使告御狀的上訪數(shù)上升。外地群體直接到天安門、中南海等地區(qū)“告御狀”的集體上訪達76批,，1357人次,比2002年同期分別上升245%和208%?！缎旁L條例》第四條規(guī)定，信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，堅持屬地管理、分級負(fù)責(zé)、誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則。然而在中國當(dāng)前社會狀況下，“官官相護”的現(xiàn)狀讓上訪者別無選擇。屢見不鮮的“劫訪”更是對“屬地管理、就地解決”的反諷。如何讓上訪參與制度化中國上訪的非制度現(xiàn)狀有其社會和制度根源，解決這些無序并使其制度化必須采取不同思路：在制度和法律視域下，通過對上訪制度本身的完善和創(chuàng)新，同時借力于政府—公民以外的第三方社區(qū)和社團。在政府—公民雙主體語境下，兼顧政府管理和公民參與。從政府主體來看，執(zhí)政黨和政府要革新執(zhí)政理念與治理方式，加強監(jiān)督和意見疏導(dǎo)。從公民主體來看，要保證公民參與的有效性。在政治文化的宏觀角度，通過培育政治素養(yǎng)，推動上訪者“臣民文化”向“公民文化”轉(zhuǎn)變。制度與法律視域下（1）合理定位上訪功能上訪制度的改革要突出民意表達、公民參與的功能，不宜過分強化糾紛解決的功能。一方面，依照法治的觀點，糾紛解決機制體現(xiàn)出程序性和專業(yè)性特征，而這些特征是上訪不具備或難以具備的；另一方面，從治理的邏輯出發(fā)，上訪實際上是通過利益訴求發(fā)現(xiàn)社會問題、緩解社會矛盾的手段，糾紛解決應(yīng)當(dāng)是上訪功能的延伸。救濟職能是上訪職能的一大特色。上訪設(shè)計的最初職能是政治參與和民主監(jiān)督，而現(xiàn)實中上訪卻承載了太多本該由司法部門承當(dāng)?shù)木葷δ堋Ｉ显L制度出現(xiàn)于法律中，是新中國法律制度合法化中的一個環(huán)節(jié)，但其存在又以抑制法律為代價。一方面,通過上訪法律正義目標(biāo)可以部分地被實現(xiàn)。但另一方面，上訪機構(gòu)置換了本該屬于司法部門的部分救濟職能。這一過程以犧牲法律的程序性為代價,嚴(yán)重削弱了司法部門的權(quán)威性。要想真正化解目前“上訪洪流”的沖擊，必須盡快解決上訪的治理模式，由過去那種兩級化的“高層—地方治理模式”，轉(zhuǎn)變?yōu)槠矫娴亩嘀行牡恼w治理模式。兩級化的治理模式將無法避免矛盾總是在中央—地方之間上下?lián)u擺，而多中心的治理則是將司法訴訟、行政問責(zé)、輿論監(jiān)督的要素綜合考慮，多管齊下，從而為民情、民怨的疏通找到多個宣泄口，進而化解矛盾的郁結(jié)。（2）改進上訪制度本身根據(jù)實際情況，建立如上訪終結(jié)機制、社會穩(wěn)定預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制、案件跟蹤落實制度、上訪風(fēng)險評估制度、初信初訪一次性辦結(jié)制度等。此外，充分發(fā)揮社會效應(yīng)讓更多的公民參與到案件中，如實行重大復(fù)雜的上訪案件聽證制度。努力為雙方當(dāng)事人提供了一