審核進(jìn)度與效率制度規(guī)定

審核進(jìn)度與效率制度一、行政審批制度改革的由來大家知道改革開放以來，我國進(jìn)行了七輪的政府行政體制改革，每一輪改革的重點(diǎn)有所不同，一輪接一輪的改革，使得我們國家政府的管理體制不斷地從過去適應(yīng)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制轉(zhuǎn)向適應(yīng)于市場經(jīng)濟(jì)的體制。(一）行政體制改革歷程開始的時(shí)候，我們簡要地回顧一下，改革開放以來，我們幾次的改革，1982年，我們的行政體制改革主要團(tuán)繞的是經(jīng)濟(jì)、財(cái)政管理權(quán)限進(jìn)行了擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的改革，啟動(dòng)了簡政放權(quán)的第一步改革。1988年開始提出了轉(zhuǎn)變政府職能，從裁減專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)、管理部門，推進(jìn)政企分開，進(jìn)而推動(dòng)了、啟動(dòng)了政府的職能轉(zhuǎn)變。1993年，團(tuán)繞著改革計(jì)劃體制、投資體制、財(cái)政體制、金融管理體制，合并了一些政府的機(jī)構(gòu)，同時(shí)把一些專業(yè)經(jīng)濟(jì)的部門轉(zhuǎn)為企業(yè)。2003年國務(wù)院強(qiáng)調(diào)提出要全面履行政府的職能,解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作一條腿長一條腿短的問題。2008年進(jìn)一步強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。2013年啟動(dòng)了以進(jìn)一步深化職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男乱惠喐母?。從時(shí)間上看，基本上是5年一個(gè)周期，和政府的換屆同時(shí)進(jìn)行一次集中的改革?；仡欉@幾次的改革，使得我們國家的行政體制逐步地適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面的發(fā)展要求，成績是很大的，效果是明顯的，但仍然存在著很多問題。黨的十八大指出，要深化行政體制改革，要深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。特別是去年黨的十八屆二中全會(huì)對(duì)全面的行政體制改革和轉(zhuǎn)變職能作出了新的部署,對(duì)于轉(zhuǎn)變職能這項(xiàng)關(guān)乎全國各級(jí)政府的重大事項(xiàng)提出了10個(gè)方面的改革任務(wù)﹐去年下半年召開的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步從全面深化改革的高度對(duì)政府自身的改革，轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)和以審批制度改革作為一個(gè)突破口和重中之重來全面推進(jìn)中國特色的行政體制改革,通過這項(xiàng)改革實(shí)現(xiàn)或推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。也就是說轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)和深化行政審批制度改革是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。(二）深化行政審批制度改革我們的改革取得了成效，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)逐步地減少，社會(huì)管理、公共服務(wù)職能得到了加強(qiáng)，政府的組織結(jié)構(gòu)比較接近優(yōu)化，結(jié)構(gòu)設(shè)置和職能配置也趨于合理，運(yùn)行機(jī)構(gòu)日益地逐漸地完善，行政管理的方式，包括行政執(zhí)法的方式也得到了很大的改善。法治政府建設(shè)全面推進(jìn)，依法行政得到了全面的進(jìn)展，但是我們現(xiàn)在仍然存在著很多問題，最突出的是行政體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)的需要，還有相當(dāng)大的距離。深化行政審批制度改革是為了縮短這個(gè)距離,是為了把我們體制當(dāng)中影響行政效率的老百姓不滿意的問題進(jìn)一步來改掉，以便于我們更好地建設(shè)一個(gè)人民滿意的服務(wù)型政府，審批制度改革的核心是還權(quán)于民、還權(quán)于市場主體，還權(quán)于社會(huì)主體，并且把權(quán)力放在陽光下運(yùn)行，使得政府的行政權(quán)力只能用來做有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好事，而不成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力釋放的一個(gè)因素。所以，審批制度改革是改革的一個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)。為什么要改革審批制度?由于我們的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動(dòng),推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)不斷地發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制不斷地改革深入，那么，以經(jīng)濟(jì)體制牽引的其他各項(xiàng)改革必須順勢而為，及時(shí)地得到推進(jìn)，然而，行政體制雖然經(jīng)過七輪的改革有了很大的進(jìn)步，但體制具有一種慣性作用，已經(jīng)形成的體制性的思維方式、體制性的制度安排以及體制性的這種運(yùn)行的方式，都還不能和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要相適應(yīng)，而且突出地表現(xiàn)在我們政府管理的方式上，過度地依賴審批這樣一種比較僵化的，比較屬于人治性的這樣一權(quán)力的運(yùn)用，使得審批成為我們工作中的養(yǎng)成了什么事情都要經(jīng)過他點(diǎn)頭，都要經(jīng)過他畫圈，都要經(jīng)過他審批的習(xí)慣，離開了審批方式好像都沒有什么事可干了，所以，行政審批這樣一種本來是我們工作的方式之一，或者是一種不是主要的工作方式，它不恰當(dāng)?shù)爻蔀榱宋覀児ぷ鞯闹饕绞剑^度依賴于這樣一種方式。我們看改革開放以來，我們是怎么樣從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)當(dāng)中走出來，走向市場經(jīng)濟(jì)的，在開始的時(shí)候，我們年歲稍大點(diǎn)的同志都知道，政府配置經(jīng)濟(jì)資源的方式并不是靠行政審批或主要的不是靠行政審批，而是靠計(jì)劃，特別是靠指令性計(jì)劃，任何一項(xiàng)項(xiàng)目的立項(xiàng)，任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開展，甚至企業(yè)里面任命中層干部，企業(yè)產(chǎn)品的定價(jià)，企業(yè)銷售的方式，都要經(jīng)過上級(jí)（這個(gè)企業(yè)的主管部門）進(jìn)行計(jì)劃的安排，那時(shí)候也有“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象，但“跑部錢進(jìn)”的內(nèi)容和后來不一樣，它主要是在計(jì)劃制定的時(shí)候給予一定的安排。所以，那時(shí)候我們是按照傳統(tǒng)的社會(huì)主義理論來照搬蘇聯(lián)的管理經(jīng)驗(yàn),實(shí)施我國的國民經(jīng)濟(jì)的管理以及社會(huì)生活的各個(gè)方面的管理，這當(dāng)中，計(jì)劃的管理方式，國民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面，重工業(yè)、輕工業(yè)、東部、西部、沿海、內(nèi)陸各個(gè)方面的行政的經(jīng)濟(jì)的資源都是靠計(jì)劃、比例、命令、指令這樣一些工具來進(jìn)行管理的。只有少數(shù)的領(lǐng)域、部門及管理的事務(wù)是靠我們現(xiàn)在講的行政審批，一事一批的方式，計(jì)劃的方式不是一時(shí)一批，是一攬子整體安排。所以，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的條件下，或改革開放的初期〈80年代)，我們行政審批并不是一種基木的管理制度，也不是一種主要的管理方式。隨著改革的深入，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步地解休，直接的行政計(jì)劃、行政命令的手段開始弱化，開始減少，同時(shí)，政府、法律和行政管理的這塊真空以什么方式來進(jìn)行填補(bǔ)?就以行政性一事一批這樣一種方式，作為政府間接管理經(jīng)濟(jì)替代品出現(xiàn)。一開始是少量的，后來越來越多，計(jì)劃的管理方式往后退一步，審批的方式就往前進(jìn)一步，它是作為一種替代方式的。所以我們應(yīng)該歷史的辯證的合理地來評(píng)價(jià)行政審批，不能一竿子打死。行政審批在80年代是一個(gè)非常進(jìn)步的、積極的推動(dòng)改革的因素，它的出現(xiàn)使得我們找到了一種不用計(jì)劃的方式、命令的方式，也能夠把經(jīng)濟(jì)在放活的同時(shí)有所治、有所調(diào)控，有所秩序的安排，是作為這樣的一種制度推出的。我國政府全面地實(shí)施行政審批制度這樣一種管理，或?qū)⑺仙秊檎芾斫?jīng)濟(jì)社會(huì)的主要手段，這是在90年代的中后期，在這個(gè)時(shí)候，上世紀(jì)90年代的中后期發(fā)現(xiàn)，用這樣一種替代品來管理，它同樣對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)內(nèi)生活力有阻礙作用，所以，在它上升為主要的管理手段的同時(shí)，中央又提出了深化簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能的改革，要以減少行政審批作為一個(gè)突破口。我們可以做一個(gè)形象的比喻，過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，所有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的要素都是放在一個(gè)籃子里面，政府通過計(jì)劃這個(gè)手段，用這個(gè)籃子就可以把整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活攏起來，然后提起來。后來計(jì)劃這個(gè)籃子慢慢沒有了，我們改用了一張類似捕魚的網(wǎng)，這個(gè)網(wǎng)是行政審批，用這個(gè)網(wǎng)來使得我們籃子里面的魚能夠在網(wǎng)子里面游，活蹦亂跳的魚一旦放在籃子里很快就要死了，所以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是扼殺經(jīng)濟(jì)活力的，放到一個(gè)大的漁網(wǎng)里，網(wǎng)箱也可以養(yǎng)魚，但養(yǎng)出來的魚不好吃，要活水里面養(yǎng)的魚好吃，活水里面的魚有運(yùn)動(dòng)，它有活力，怎么樣讓這個(gè)魚游到大海里去?我們就從1998年提出以審批制度改革作為行政改革的簡政放權(quán)的突破口開始，通過五年左右的時(shí)間，到了2003年，就把行政審批的事項(xiàng)減少了一半，數(shù)量上減了一半，這個(gè)減了一半的意義很重大，相當(dāng)于比我們這個(gè)行政審批所形成的這一個(gè)網(wǎng)差不多攔腰截?cái)嗔?，魚就可以游出去了。魚游出去就不是屬于我們的了。我再作個(gè)比喻，我們這個(gè)時(shí)候就相當(dāng)于把這些魚變成風(fēng)箏，然后我們手里拿著線，讓風(fēng)箏飛，飛得越高越好，但我們有線，我們需要用這個(gè)風(fēng)箏，要回家了，我們就可以把這個(gè)線收回來，這樣一種改革，它完全突破了原來的用網(wǎng)箱養(yǎng)魚的方式養(yǎng)魚,而我們相當(dāng)于在魚肚子里面安上了一個(gè)我們可以遙控的東西，或形象地說，相當(dāng)于放風(fēng)箏，我們可以讓風(fēng)箏飛出去，但我們還有一根線牽著。但是隨著這根線的長度決定了風(fēng)箏的高度，風(fēng)箏不斷地希望把這個(gè)線放得更長，讓它有更高飛翔的余地。所以在2003年的時(shí)候我國出臺(tái)了一部重要的法律，這是行政審批制度的改革的標(biāo)志性的法律，叫行政許可法。規(guī)定所有的行政審批都應(yīng)該納入法治管理。法治管理是依照行政許可法，行政許可法對(duì)設(shè)定行政許可，行政審批的設(shè)定制定了嚴(yán)格的規(guī)則，哪些企業(yè)、市場、社會(huì)組織、事業(yè)單位能夠自己決定的，就不需要政府的許可，只有是必須的，就是事關(guān)國際民生，如果是不經(jīng)過行政許可就容易出亂子的這樣一些事情，仍然由政府的行政許可法來調(diào)節(jié)，要經(jīng)過政府點(diǎn)頭才能干，要發(fā)許可證，要有資質(zhì)認(rèn)證等，或投資項(xiàng)目，多大的，它這個(gè)責(zé)任主體可能不能掌控，那需要政府的主管部門來進(jìn)行審批。所以，行政許可法的頒布使我們的行政審批進(jìn)入一個(gè)新的階段，或進(jìn)入了一個(gè)全面改革行政審批制度的這樣一個(gè)新的歷史時(shí)期。用法治的方式，法無禁止皆可為，對(duì)政府來說，法律沒有授權(quán)你進(jìn)行審批的，你不能審批，對(duì)于市場主體、公民、社會(huì)組織、事業(yè)單位，法律沒有規(guī)定你不準(zhǔn)做的，都可以做，將行政審批納入到許可法的調(diào)整范圍內(nèi)，一個(gè)是實(shí)現(xiàn)了法治管理，不是人治管理了，自由裁量權(quán)就大大地壓縮了，另一方面，它是提高了審批的效率，原來的審批時(shí)間相對(duì)比較長，而且有些審批的時(shí)間并沒有作出嚴(yán)格規(guī)定，在行政許可法里，對(duì)審批許可的時(shí)限作了明確的規(guī)定，一旦超出時(shí)限，就屬于違法行為。市場主體，行政相對(duì)人，就可以訴諸法律，這樣一部法律的出臺(tái)，使得行政審批有法可依了。可以看到，行政審批在政府的轉(zhuǎn)變職能當(dāng)中，它本身是轉(zhuǎn)變職能的重要?jiǎng)恿Γ瑫r(shí)，又在成為轉(zhuǎn)變職能的對(duì)象的時(shí)候，又開始進(jìn)入到一個(gè)依法減少行政審批的階段。當(dāng)然，行政許可、行政審批在世界各國都是一種管理的手段，廣泛地應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，但每個(gè)國家的行政審批，在它的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，行政管理的體制機(jī)制結(jié)構(gòu)當(dāng)中，它充當(dāng)?shù)慕巧?，發(fā)揮的作用是不盡相同的。每一個(gè)國家在不同的歷史階段也會(huì)在不斷地進(jìn)行改革，比如在國家逐步法治化的進(jìn)程當(dāng)中，還沒有建成法治國家的進(jìn)程當(dāng)中，行政審批許可的事項(xiàng)是一個(gè)量的增加的趨勢,而在比較成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家,在基本建成法治的國家，它配置資源主要靠市場，靠社會(huì)，行政審批是一個(gè)逐步減少的趨勢，它逐步成為一種輔助性的管理手段，而且隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)、計(jì)算機(jī)、通信技術(shù)的快速發(fā)展，政府的組織結(jié)構(gòu)的扁平化的發(fā)展，行政審批，它越來越減少。在很多國家，從上世紀(jì)的80、90年代，開展了一輪新的行政改革，叫做放松規(guī)制，所謂規(guī)制是行政許可和行政審批，放松規(guī)制的推動(dòng)力量在英美主要的是通過民營化的手段，在日本它也是通過法治的手段來打破政府過多的管制，推動(dòng)市場主體發(fā)揮作用。當(dāng)然，它們在民營化的過程當(dāng)中，在放松規(guī)制的改革當(dāng)中，個(gè)別國家也出現(xiàn)過過度市場化的傾向，那么，在這些國家當(dāng)中，它們又開始了新的一種恢復(fù)性的建設(shè)，在新世紀(jì)以后，又有這樣一種苗頭，有些國家過度地刪繁就簡之后發(fā)現(xiàn)政府管制空檔真空太多，尤其是美國發(fā)生了“9·11”恐怖襲擊事件，它發(fā)現(xiàn)不光是在反恐領(lǐng)域，恐怖主義鉆了空子，而且在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理領(lǐng)域都存在著過度市場化的傾向，比如上世紀(jì)90年代，美國把監(jiān)獄的管理權(quán)大部分都進(jìn)行了民營化的改革，把監(jiān)獄由政府委托，政府實(shí)行購買的方式，由民營企業(yè)來進(jìn)行管理，比如美國把機(jī)場的安檢、機(jī)場的管理，美國早就是市場化的，包括機(jī)場的安檢都交給民營企業(yè)來進(jìn)行管理，這樣的一種過度的民營化，雖然刺激了市場的活力，它的積極性大大地提高。據(jù)說監(jiān)獄交給企業(yè)管理之后，監(jiān)獄的管理人員，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)大大地減少了，管理的效果相當(dāng)明顯，美國有專門對(duì)監(jiān)獄的管理的評(píng)估指標(biāo)，民營化之后，監(jiān)獄的管理的有序性和管理效率提高了15%到20%，犯人的滿意度，為什么要測犯人的滿意度﹖因?yàn)榉溉艘灿幸恍┗镜谋仨氁獫M足他們的需求的利益。比如犯人的醫(yī)療條件得到改善，犯人的伙食得到改善，犯人放風(fēng)的時(shí)間得到了延長，這些管理都是人性化的管理，有助于犯人的改造，這個(gè)過去在政府壟斷管理的監(jiān)獄的時(shí)候，這一點(diǎn)很難做到，民營化之后，這些確實(shí)效率有所提高，人性化的管理水準(zhǔn)得到提高。但我們分析問題要更加全面地來看，不能僅僅從一個(gè)時(shí)期的財(cái)政負(fù)擔(dān)的減少或是從簡單地看效率指標(biāo)的高低，而是要看綜合的整體效益。