海上交通運輸安全

海上運輸安全與執(zhí)法水上交通安全（常被簡稱為“水上安全”），是指被水上交通工具運載的及水上交通所涉及的人命、財產(chǎn)不發(fā)生傷亡和損失，或少發(fā)生傷亡和損失。水上交通的載體主要是船舶，水上交通安全又主要是船舶及船舶上的人命和貨物財產(chǎn)的安全，因而又常被說成是船舶安全。水上交通安全通常用水上事故多少和事故的大小來衡量和評判。全國水上交通安全的整體狀態(tài)被稱為水上交通安全形勢。根據(jù)致因，水上交通事故分為兩大類：一類是由自然災(zāi)害造成的事故；一類是由人為因素造成的事故稱為責任事故。自然災(zāi)害，包括惡劣天氣和海況、山洪爆發(fā)、地震、戰(zhàn)爭等。在目前人類經(jīng)濟科技水平條件下，有不可抗性。人為因素，包括個人因素、組織因素和社會因素。根據(jù)國內(nèi)外多年事故統(tǒng)計，水上交通事故，特別是海上交通事故，80%以上是人為因素造成的或與人為因素有關(guān)。自然災(zāi)害造成的事故只占20%以內(nèi)。就是說，水上交通事故絕大多數(shù)是人為因素造成的或是人為因素參與造成的。由于水上交通安全涉及公眾人命和財產(chǎn)的安全，屬于公共安全，因而各國政府都設(shè)有專門機關(guān)對水上交通安全進行行政管理。如美國的海岸警衛(wèi)隊和日本的海上保安廳。聯(lián)合國也設(shè)有國際海事組織，對全世界水上交通安全進行統(tǒng)一規(guī)則和推動實施規(guī)則。我國的海事機構(gòu)（包括國家直屬和地方所屬的各級海事機構(gòu)）就是國家設(shè)立的專門管理水上交通安全的行政執(zhí)法機構(gòu)。海事執(zhí)法是指海事機構(gòu)依法進行的海事立法、海事許可、海事執(zhí)行、海事檢查、海事處罰、海事調(diào)處、海難搜救、海事強制措施等海事行政執(zhí)法行為。海事執(zhí)法對水上交通安全的作用：就是提高水上交通抗自然災(zāi)害的能力，避免和減少人為水上交通事故的發(fā)生，保障水上交通安全形勢的穩(wěn)定和趨好。海事執(zhí)法對水上安全的作用：是海事機構(gòu)的主要社會功能，是海事機構(gòu)在國家和社會中賴以存在的價值。由于海事機構(gòu)有此重要社會作用，因此各國政府和國際社會才十分重視海事機構(gòu)，給予很大投入，配有高素質(zhì)的人員和精良裝備，來確保海事機構(gòu)充分發(fā)揮好職能作用，從而保障水上交通安全，滿足公眾和選民對社會安全的需求。由于人們對社會安全的需求，隨著溫飽問題的解決，低層次需求的逐步得到滿足，是會越來越強烈的，特別是對生命的安全需求，越來越被重視，這也是人類文明和發(fā)展的標致。因此，海事機構(gòu)的社會作用和社會地位將會越來越重要和受到社會的重視。海事機構(gòu)通過海事執(zhí)法提高了水上交通的抗自然災(zāi)害的能力，避免和減少了水上人為事故，從而保障了水上安全，這是歷史和現(xiàn)實客觀存在的。海事執(zhí)法對水上安全的作用是主要通過海事立法、海事執(zhí)行、海事處罰、海事許可、海事檢查、海事調(diào)處、海難搜救、海事強制措施等海事執(zhí)法手段發(fā)揮出來的。海事立法，是海事機構(gòu)向國家提出立法草案或依照國家授權(quán)，按照一定的立法程序，進行立法的海事行政行為。通過海事立法將水上交通的安全規(guī)律、安全經(jīng)驗和事故教訓(xùn)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范和技術(shù)標準，通過法的強制性和廣泛性來規(guī)范水上交通行為，從而提高水上交通抗災(zāi)害能力和避免、減少水上人為事故的發(fā)生。這也是世界各國和國際社會的歷史和現(xiàn)實中的通常和首要做法。1912年發(fā)生的“TITANIC”冰海沉船造成1500多人死亡事故發(fā)生后，歐美的海事界對事故進行詳細調(diào)查分析后發(fā)現(xiàn)，此次事故中獲救人數(shù)不到三分之一的很大原因是救生艇數(shù)量總定員數(shù)嚴重不足，使大多數(shù)乘客和船員、服務(wù)員因無救生艇可乘而隨船沉人海底，葬身魚腹。因而，1913年13個主要海運國家，在英國倫敦召開了世界首次“海上人命安全國際會議”進行海事立法：所有客船必需配備有足夠的供船上乘客和船員使用的救生艇及救生伐。通過立法程序，這一規(guī)定成為了海事法規(guī)，并且很快變成了國際社會普遍接受的海事法規(guī)，從此，客輪上的救生設(shè)備總定員數(shù)都大于或等于了全船額定總?cè)藬?shù)，使以后的許多客船在發(fā)生事故棄船中，乘客和船員、服務(wù)員都有了充足的救生艇可乘，免遭“冰海沉船”這樣的厄運。這一海事立法實施90年來使船上人員在棄船中沒有配足救生艇可乘，而導(dǎo)致大量人命損失的事故再也沒有發(fā)生過?？陀^上挽救了成千上萬水上人命，盡管沒有準確統(tǒng)計數(shù)據(jù)證明，但這是確信無疑的。八十年代國際海事界發(fā)現(xiàn)海上事故80%以上是人為因素造成的或與人為因素有關(guān)的，其中80%以上又是與管理有關(guān)，其中又有80%以上又是與船公司岸上管理活動有關(guān)。因此，IMO進行海事立法，通過了《國際船舶安全營運和防止污染管理規(guī)則》（1SM規(guī)則），并很快在締約國強制性推行。我國是締約國，全國海事機構(gòu)采取了積極履約和嚴格執(zhí)行的海事措施，大大減少了實施ISM規(guī)則船公司的船舶發(fā)生海上事故。據(jù)初步統(tǒng)計，我國第一批國際航運公司實施ISM規(guī)則后的平均單船事故率比實施前下降3/4,平均單船死亡人數(shù)比實施前下降了5/6。海事立法可以提高水上交通抗災(zāi)害能力，避免和減少水上交通事故，海事執(zhí)行同樣在發(fā)揮這樣的作用。因為最好的海事法律、法規(guī)、規(guī)章，除水上交通有關(guān)人員的嚴格自覺遵守外，還需要海事機構(gòu)強制推行和監(jiān)督執(zhí)行，就是水上人員自覺遵守也相當程度依賴于全國海事機構(gòu)的推行和執(zhí)行。如：ISM規(guī)則從1998年7月1日對第一批船舶強制實施。而我國海事機構(gòu)于1995年月就開始了推行實施工作，做了大量研討、宣傳工作，制定和頒布了一系列實施規(guī)定和辦法，培訓(xùn)了大批公司人員和審核人員，多次召開了全國高層次推進會議，并且實施了3個月檢查會戰(zhàn)，使第一批船舶公司全面實施了ISM規(guī)則，使這一國際海事法規(guī)規(guī)定得到了落實，實現(xiàn)了實施效果。如果沒有海事機構(gòu)的強制推行，單靠船公司去自覺實施和自由遵守，ISM規(guī)則的實施肯定就達不到如此好的結(jié)果。海事立法、海事執(zhí)行，對水上安全發(fā)揮著重要作用。整理提供海事處罰也同樣發(fā)揮著對水上交通提高抗災(zāi)害能力，避免和減少水上交通事故發(fā)生的作用?！笆畟€事故，七個違章”說明水上交通事故大多是違反水上交通法規(guī)規(guī)定造成的，可見扼制水上交通違法，減少水上交通違法，就能有效控制水上交通事故的發(fā)生，而對水上違法行為的依法查處，是有效扼制水上交通違法的主要海事執(zhí)法手段。海事機構(gòu)對水上交通違法行為的依法查處是一項日常工作，水上巡航、碼頭巡查、VTS監(jiān)控、VHF-DF和AIS監(jiān)視、登輪檢查，主要目的就是警戒和及時發(fā)現(xiàn)水上交通違法、糾正和追究水上交通違法，從而杜絕和減少水上交通違法。在市場經(jīng)濟初始和完善時期，水上交通違法普遍存在并有上升趨勢，因而海事行政處罰正在不斷加強。扼制住水上交通違法，特別是在內(nèi)河水域查處超載、缺員和違反航行規(guī)則的行為，是當前海事系統(tǒng)一項艱巨任務(wù)，解決'嚴不起來”的問題也應(yīng)從這里入手，這也是海事機構(gòu)發(fā)揮好作用的關(guān)鍵之處。從某種角度講，當前扼制住水上交通違法，也就能控制住水上交通事故的上升和穩(wěn)定住水上交通安全形勢。海事處罰通過對違法者的依法嚴肅教育和懲戒，使違法者付出很高的違法代價，增加法規(guī)知識來提高守法意識，引導(dǎo)和迫使水上交通者明白只有在不違法時成本最小，利益最大，從而自覺遵守水上交通法規(guī)規(guī)定，實現(xiàn)提高抗災(zāi)害能力和避免、減少水上交通事故發(fā)生的目的。江蘇海事局從去年實行定線制后，為了確保定線制得到很好的遵守和執(zhí)行，安排幾十艘海巡艇晝夜24小時在400公里的水道上進行"無縫”巡航和治超。查處水上交通違法行為今年上半年達到5272件，有效的遏制了違法行為，使碰撞事故比去年上半年下降了26%。海難搜救行動就更直接避免和減少水上事故發(fā)生和減少事故損失了。全國海事機構(gòu)有幾百個局、處、所晝夜24小時嚴格值班，守聽、觀察水上報警，利用世界最先進的DSC海上報警現(xiàn)代化系統(tǒng)和各種報警設(shè)備，收集茫茫大海和江河湖庫上任一遇難船舶發(fā)出的報警信號。一旦收到報警，立即對報警信息進行科學(xué)分析和評估，確定遇報警位置、海況、水文、險情等等有關(guān)情況，啟動應(yīng)急搜救預(yù)案，組織調(diào)動飛機、船舶、人員前往搜尋救援遇險船舶和人員，獲救人員立即安排醫(yī)務(wù)救護。2003年水上遇險人員6928人，經(jīng)救助6465人獲救，救助成功率高達93.3%。海事機構(gòu)的各項執(zhí)法行為是一個有機的系統(tǒng)，都參與發(fā)揮對提高水上交通抗災(zāi)害能力，避免和減少水上事故發(fā)生的作用。海事執(zhí)法對水上安全發(fā)揮了很大作用是客觀存在的，不能因發(fā)生一、二次惡性水上事故而否認和抹殺海事執(zhí)法對水上交通安全的作用。當然水上安全由于受到客觀因素的影響較大，受經(jīng)濟發(fā)展水平制約明顯，海事執(zhí)法行為又要依據(jù)法的規(guī)定，而海事立法又不主要取決于海事機構(gòu)自身，海事體制改革和行政措施的實施到顯效又有一個較長的過程，再加上其他種種原因海事執(zhí)法對水上交通安全的作用，遠還沒有充分和最大程度地發(fā)揮，目前水上交通安全形勢仍不容樂觀，特大事故還時有發(fā)生。海事執(zhí)法對水上安全的作用是否得到充分和最大程度的發(fā)揮，對水上安全有著關(guān)鍵影響，在其他條件不變，或變化不太大的情況下，海事執(zhí)法作用的發(fā)揮程度直接影響著水上安全形勢，也就是說海事執(zhí)法作用有了較好的發(fā)揮，水上安全形勢（全國水上安全整體狀態(tài)）就能穩(wěn)定；海事執(zhí)法作用得到很好的發(fā)揮，水上安全形勢就會好轉(zhuǎn)和向越來越好的方向發(fā)展。當然海事執(zhí)法作用的發(fā)揮程度不完全取決于海事機構(gòu)本身，還與上級主管部門和地方各級政府及全社會的重視和支持密切相關(guān)。海事執(zhí)法作用是否充分發(fā)揮，直接影響和決定著水上安全形勢是否穩(wěn)定和是否向好的方向發(fā)展。因此，水上安全形勢又可作為衡量和評價海事執(zhí)法作用是否發(fā)揮和發(fā)揮程度的檢驗標準。當然，水上安全形勢與海事執(zhí)法作用的發(fā)揮也并非是剛性關(guān)系，水上安全形勢還受其他因素影響，如：多年不遇的災(zāi)害性天氣、社會經(jīng)濟較大波動、水運政策和航運市場較大變化等，這些都對水上安全形勢有明顯影響，導(dǎo)致水上安全形勢不穩(wěn)定。但在正常年份它們的影響可視為常數(shù)。這樣就帶來一個問題：如何對水上安全形勢進行科學(xué)的準確的描述、衡量和評價，而對水上安全形勢的衡量和評價，可轉(zhuǎn)化為對海事執(zhí)法作用的發(fā)揮程度進行衡量和評價。水上安全形勢是指水上安全的整體狀態(tài)，是對全國或大的區(qū)域而言的。目前多采用“穩(wěn)定”、“惡化”、“嚴峻”、“好轉(zhuǎn)”、“趨好”等詞來定性描述。而之所以有上述結(jié)論，是根據(jù)水上事故的四項統(tǒng)計指標的升降或持平或連續(xù)發(fā)生幾期重特大惡性事故而得出的。水上事故的四項指標，即事故件數(shù)、死亡人數(shù)、沉船艘數(shù)和事故直接經(jīng)濟損失。這四項指標都是絕對指標，沒有將水上交通活動量、船舶噸位大小、水上經(jīng)濟收益、水上人命多少的變化反映其中。而水上交通活動量、船舶噸位、水上人命、水上收益的變化對水上事故是直接影響的，是正比例關(guān)系，即同樣情況下，水上交通活動量越多，船舶噸位越大，水上收益越多、水上人命越多，水上事故就越多，事故損失也越大。反之，就越少。因此，用四項絕對事故指標衡量和評價水上安全形勢是不準確和不科學(xué)的。如，前一年發(fā)生了100起事故（發(fā)生事故的船舶也是100艘），今年發(fā)生了110起事故（發(fā)生事故的船舶也是110艘），從事故數(shù)來看是上升的，會得出水上安全形勢有所惡化的結(jié)論。但前一年船舶總艘數(shù)是100萬艘，而今年船舶總艘數(shù)已經(jīng)是120萬艘了，前一年船舶事故率是0.1%。，而今年船舶事故率才有0.092%0，應(yīng)該說不僅沒有惡化，而是穩(wěn)定和有所好轉(zhuǎn)的。又如，四項事故指標若是兩升兩降，或一升三降，或三升一降又如何來描述和評價水上安全形勢？通常是兩升兩降也描述為穩(wěn)定，這應(yīng)該說是缺乏準確性的。再如，沉沒一艘超級油輪和沉沒一艘掛漿機船的差別是非常大的，但在指標統(tǒng)計中是相同的。水上安全形勢僅用“穩(wěn)定”、“嚴峻”和“好轉(zhuǎn)”來描述，是不能做到“心中有數(shù)”的，依據(jù)現(xiàn)行的四項事故統(tǒng)計指標來評判也是不準確和不科學(xué)的，應(yīng)該設(shè)計和建構(gòu)新的指標體系來描述、衡量和評價。筆者根據(jù)多年工作中的思索，又考慮目前可行性，提出如下幾項指標來衡量和評價水上安全形勢:船舶事故率=事故船舶艘次：船舶總艘次船舶總艘次：對全國為登記船舶總艘數(shù)對區(qū)域為進出區(qū)域船舶艘次+區(qū)域內(nèi)船舶艘數(shù)該指標可換算成“千船事故數(shù)”對評價全國水上安全形勢直接明了。水上人命死亡率=水上人命死亡（含失蹤）人數(shù)：水上總?cè)藬?shù)水上總?cè)藬?shù)：E進出港船員（船上所有工作人員）人次數(shù)+E乘客人次數(shù)該指標可換算成“百萬人死亡數(shù)”，對評價全國水上安全形勢很鮮明，與道路交通安全狀況相比會增加社會對水上安全滿意度的。船舶滅失率=E全損船舶數(shù)：E船舶總數(shù)船舶總數(shù)：全國為登記船舶總艘數(shù)；區(qū)域為進出區(qū)域船舶總艘次數(shù)+區(qū)域內(nèi)船舶總艘該指標可換算成“萬船滅失數(shù)”，對評價船舶全損程度很明確。船舶事故損失率=E事故船舶總噸位：E船舶總噸位事故船舶總噸位：發(fā)生事故的船舶的總噸位。該指標可換算成“十萬噸損失數(shù)”。水上事故綜合指數(shù)=A“千船事故數(shù)”XB“百萬人死亡數(shù)”XC“萬船滅失數(shù)”XD“十萬噸位損失數(shù)”A、B、C、D為權(quán)重。通過調(diào)整基數(shù)和權(quán)重使綜合指數(shù)正常年份在100以內(nèi)。該指標還可簡化為只有前三項。水上安全指數(shù)=1000-水上事故綜合指數(shù)這樣在正常年份水上安全指數(shù)為＞900點，給航運界和全社會良好的形象。前四項相對指標可代替現(xiàn)行的四項絕對指標，后兩項指標，特別是第6項指標用于衡量和評價水上安全形勢，會準確和科學(xué)些，也很簡便，具有很強的縱向可比性。當然要變成規(guī)范且可操作的指標體系，尤其要對區(qū)域的水上安全形勢進行操作性評判，還要對指標進行周詳?shù)难芯?。通過幾番研究和應(yīng)用就可以對水上安全形