從居民收入看個(gè)人所得稅制改革

從居民收入看個(gè)人所得稅制改革

內(nèi)容提要:我國(guó)居民收入分配的差距過(guò)大和個(gè)人所得稅制改革未根本到位是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度趨緩的重要因素。應(yīng)通過(guò)完善個(gè)人所得稅制，諸如提高免征額、改變費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大征收范圍、調(diào)整稅率與級(jí)距等，遏制貧富兩極分化，在保證社會(huì)安定的前提下，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。

[關(guān)鍵詞]居民收入；個(gè)人所得稅；免征額；累進(jìn)稅率

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入水平有了很大提高。從1978～2000年，農(nóng)民人均收入由134元增長(zhǎng)到2250元，增長(zhǎng)了倍；城鎮(zhèn)居民人均收入由316元增長(zhǎng)到6200元，增長(zhǎng)了倍。在城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量迅速提高的同時(shí)，居民儲(chǔ)蓄存款更是大幅度增加。1978年居民儲(chǔ)蓄額為億元，人均不到22元，2000年底已達(dá)到64700億元，人均5082元，增長(zhǎng)了231倍。盡管形勢(shì)喜人，但我國(guó)當(dāng)前依然處于市場(chǎng)疲軟，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度趨緩狀態(tài)。原因固然是多方面的，我認(rèn)為居民收入分配差距過(guò)大和個(gè)人所得稅制改革未根本到位是至關(guān)重要的因素。

一、我國(guó)居民收入和消費(fèi)現(xiàn)狀分析

目前我國(guó)居民收入分配差距過(guò)大已是不爭(zhēng)的事實(shí)，它體現(xiàn)在多方面。

1.城鄉(xiāng)居民收入差距逐漸拉大，尤其是農(nóng)民收入偏低。由國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門調(diào)查得知，1978年農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民收入比率為1：，2000年為1：根據(jù)基尼系數(shù)的測(cè)算，基尼系數(shù)的取值范圍為0～1之間，其數(shù)值越小，表明收入分配狀態(tài)越趨于平均。一般經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，基尼系數(shù)在以下，表明收入分配處于高度平均狀態(tài)；基尼系數(shù)在～時(shí)，為相對(duì)平均；基尼系數(shù)在～時(shí)，較為合理；基尼系數(shù)超過(guò)時(shí)，收入差距偏大；基尼系數(shù)一旦超過(guò)時(shí)，表明收入分配出現(xiàn)兩極分化，它會(huì)引起眾多的社會(huì)問(wèn)題。改革開(kāi)放后，我國(guó)原來(lái)的階級(jí)分析已不復(fù)存在，但階層之間的收入差距逐漸拉大，就企業(yè)家和下崗職工兩個(gè)階層收入而言，前者是后者的幾十倍，甚至上百倍。世界銀行報(bào)告指出，我國(guó)1978年全國(guó)人均收入的基尼系數(shù)為，說(shuō)明當(dāng)時(shí)我國(guó)個(gè)人收入差距較小，到1999年基尼系數(shù)已上升到，表明我國(guó)現(xiàn)階段的基尼系數(shù)明顯超過(guò)了國(guó)際上公認(rèn)的合理水平。收入分配差距的擴(kuò)大對(duì)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)需求的進(jìn)一步提高產(chǎn)生了制約作用。一方面具有較高消費(fèi)傾向的中低收入者，由于其收入增長(zhǎng)的限制使之需求增長(zhǎng)潛力受到影響；另一方面，具有較高支付能力的高收入者，由于消費(fèi)傾向偏低而減少了現(xiàn)實(shí)消費(fèi)需求。結(jié)果難以形成與我國(guó)國(guó)民收入水平相適應(yīng)的消費(fèi)需求。城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。隨著居民收入水平的提高，人們由吃、穿為主轉(zhuǎn)向吃、穿、住、行、用并重，在注重物質(zhì)生活消費(fèi)的同時(shí)，也追求精神生活的消費(fèi)，既要求消費(fèi)數(shù)量的滿足，又要求消費(fèi)質(zhì)量的提高。這就使得消費(fèi)者能夠靈活地根據(jù)消費(fèi)對(duì)象的情況進(jìn)行消費(fèi)時(shí)間的選擇。如果消費(fèi)對(duì)象在質(zhì)量和價(jià)格上達(dá)不到消費(fèi)者的要求，他們寧愿推遲消費(fèi)。據(jù)有關(guān)資料顯示，2000年全國(guó)1000種主要商品中，供大于求的677種，供求平衡的312種，供不應(yīng)求的僅11種，且多為專營(yíng)專賣產(chǎn)品。潛在的農(nóng)村市場(chǎng)啟動(dòng)不了，農(nóng)民無(wú)力消費(fèi)。加之現(xiàn)行的消費(fèi)品大多不適銷對(duì)路，反映未來(lái)消費(fèi)趨勢(shì)的消費(fèi)品質(zhì)量又不盡如人意，使一部分潛在的消費(fèi)根本不能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)消費(fèi)需求。經(jīng)濟(jì)體制改革直接影響了消費(fèi)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)需求的形成。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，個(gè)人收入分配原則超越了單一的按勞分配，承認(rèn)了非勞動(dòng)收入的合法性，從而極大地調(diào)動(dòng)了不同階層經(jīng)營(yíng)的積極性，促進(jìn)效率的提高。但我們必須承認(rèn)，這種改革也使得非勞動(dòng)收入在居民個(gè)人收入中的比重迅速膨脹，而非勞動(dòng)收入的獲取是有條件的，諸如選擇職業(yè)的自由度、占有資產(chǎn)的多少、地理位置的優(yōu)劣等。由于存在獲取非勞動(dòng)收入條件的差異，從而造成收人的多寡不一。不過(guò)這種差距在改革之初并不突出，因?yàn)樵谠黾泳用袷杖说耐瑫r(shí)，由政府或社會(huì)承擔(dān)的一些支出項(xiàng)目并未相應(yīng)的下放，居民無(wú)后顧之憂，使其消費(fèi)傾向較高，不會(huì)產(chǎn)生消費(fèi)需求不足問(wèn)題。隨著改革深入，原來(lái)由政府或社會(huì)承擔(dān)的一些支出項(xiàng)目必然要部分或全部下放給個(gè)人，如醫(yī)療保險(xiǎn)、住房、教育付費(fèi)等，強(qiáng)化了人們將來(lái)支出增加的預(yù)期，使消費(fèi)支出彈性進(jìn)一步下降。況且我國(guó)享受社會(huì)保障面太窄，占全國(guó)人口約80%的農(nóng)民幾乎不能享受，城鄉(xiāng)居民在享受社會(huì)保障方面的非均等性，也使得農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民間的收入差距有所擴(kuò)大。

二、我國(guó)個(gè)人所得稅制的完善

由于我國(guó)居民收入差距越來(lái)越大，兩極分化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，為避免引起新的社會(huì)震蕩，必須當(dāng)機(jī)立斷對(duì)居民收入分配進(jìn)行有效調(diào)節(jié)。征收個(gè)人所得稅不失為最佳選擇之一，我國(guó)第一部《個(gè)人所得稅法》于1980年頒布實(shí)施，當(dāng)時(shí)的立法宗旨主要是為了適應(yīng)對(duì)外開(kāi)放的需要，所規(guī)定的費(fèi)用扣除額相對(duì)較高，我國(guó)公民基本達(dá)不到納稅標(biāo)準(zhǔn)。伴隨居民收入的逐年提高，越來(lái)越多的公民跨入納稅人的行列，1994年我國(guó)又修訂了《個(gè)人所得稅法》，形成與國(guó)際慣例接軌的個(gè)人所得稅制。該稅法實(shí)施接近8年，有些規(guī)定明顯時(shí)過(guò)境遷，必須進(jìn)一步加以完善。

1.提高免征額。1994年我國(guó)修訂《個(gè)人所得稅法》的立法精神是在確保財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的前提下，加大對(duì)高收入的調(diào)節(jié)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。當(dāng)時(shí)職工工資收入年平均不足3000元，月平均不足250元，絕大部分中低收入者都與個(gè)人所得稅無(wú)緣。因此，把免征額確定在800元，確實(shí)能起到調(diào)節(jié)過(guò)高收入的作用。但時(shí)至今日，對(duì)免征額未作調(diào)整，很難與當(dāng)前居民收入相匹配。據(jù)有關(guān)資料顯示，2000年我國(guó)職工年均工資收入為9300元，月均780元左右，是1994年的3倍多。這說(shuō)明，現(xiàn)行個(gè)人所得稅的納稅人已涉及到大部分中低收入者。事實(shí)上，在城市生活的兩個(gè)職工帶一個(gè)孩子的三口之家，如全部收入在1600元以下，勉強(qiáng)維持日常生活支出尚可，遇到子女上學(xué)、購(gòu)房、醫(yī)療等特定開(kāi)支，難免會(huì)捉襟見(jiàn)肘。從征收數(shù)額看，來(lái)自中低收入者的個(gè)人所得稅在全部稅額中所占比例較低，這從居民儲(chǔ)蓄的統(tǒng)計(jì)資料可以間接證明。目前我國(guó)20%的高收入者儲(chǔ)蓄額占全部居民儲(chǔ)蓄的80%以上，繼續(xù)維持800元的免征額，對(duì)國(guó)家的財(cái)政收入意義不大，卻加重了工薪階層的稅收負(fù)擔(dān)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看不利于社會(huì)的穩(wěn)定。鑒于此，參照1994年免征額與職工工資收入之比，我認(rèn)為應(yīng)把免征額調(diào)高為2000元最宜。改變費(fèi)用扣除方法。目前生計(jì)費(fèi)實(shí)行定額扣除法，除造成我國(guó)個(gè)人所得稅免征額偏低外，還存在著扣除內(nèi)容籠統(tǒng)、扣除標(biāo)準(zhǔn)缺乏彈性等缺陷，既不考慮家庭因素，也不考慮通貨膨脹因素，難以體現(xiàn)公平稅負(fù)原則。公平原則要求國(guó)家在征稅時(shí)，應(yīng)使每個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)水平保持均衡，即所謂橫向公平和縱向公平。橫向公平的核心是經(jīng)濟(jì)能力處于同一水平的納稅人，應(yīng)繳納數(shù)額相等的稅款；而縱向公平則要求經(jīng)濟(jì)能力不同的人應(yīng)繳納不同的稅款，納稅能力強(qiáng)的多納，納稅能力差的少納。我國(guó)現(xiàn)行稅法把所有應(yīng)扣除的費(fèi)用都包含在800元的基數(shù)中，表面上達(dá)到了橫向公平，實(shí)際上，由于每一個(gè)納稅人所負(fù)擔(dān)的贍養(yǎng)人口不一樣，納稅能力不同卻實(shí)行同樣的扣除生計(jì)費(fèi)用后繳納同等的稅款，這樣操作的結(jié)果雖然簡(jiǎn)便易行，但很容易造成稅收負(fù)擔(dān)不平衡。因此應(yīng)根據(jù)家庭結(jié)構(gòu)重新設(shè)計(jì)生計(jì)費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，并允許夫妻合并申報(bào)納稅。

現(xiàn)行費(fèi)用扣除方法以固定數(shù)額為依據(jù)，不與物價(jià)指數(shù)掛鉤，使稅制缺乏應(yīng)有的彈性。一旦通貨膨脹出現(xiàn)，納稅人的名義貨幣收入雖然有所增加，但實(shí)際收入并非相應(yīng)增長(zhǎng)甚至?xí)兴鶞p少，如果費(fèi)用扣除未作及時(shí)調(diào)整，使個(gè)人所得稅產(chǎn)生“檔次爬升”，必然會(huì)加重納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。盡管我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)處于通貨緊縮狀態(tài)，但由于我國(guó)近年來(lái)采取放松銀根的貨幣政策，自1996年已連續(xù)7次下調(diào)利率并調(diào)低法定準(zhǔn)備金率，使流通中貨幣量偏多。我認(rèn)為，只要貨幣流通量超過(guò)貨幣需要量，過(guò)多的貨幣必然追逐過(guò)少的商品，如果不采取得力的措施，未來(lái)的通貨膨脹勢(shì)不可免?；仡櫸覈?guó)20多年改革的歷程，通貨膨脹始終是困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活的主要因素。因此，為規(guī)范我國(guó)個(gè)人所得稅制度，消除物價(jià)指數(shù)變動(dòng)對(duì)稅負(fù)的影響，應(yīng)該實(shí)行費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)“指數(shù)化”。所謂“指數(shù)化”就是將個(gè)人所得稅的扣除費(fèi)用與物價(jià)指數(shù)掛鉤，根據(jù)物價(jià)變動(dòng)狀況，定期調(diào)整扣除數(shù)額，從而消除物價(jià)指數(shù)變動(dòng)對(duì)納稅人稅收負(fù)擔(dān)的影響，保證稅收負(fù)擔(dān)水平相對(duì)穩(wěn)定。擴(kuò)大適用范圍。現(xiàn)行稅法名義上規(guī)定對(duì)所有符合條件的居民納稅人和非居民納稅人都要征收個(gè)人所得稅，但實(shí)際上對(duì)從事農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)的近10億人并未征收個(gè)人所得稅，僅征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和牧業(yè)稅。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整較早，經(jīng)濟(jì)作物種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)，高收入者已占相當(dāng)比重，說(shuō)明現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制不足以充分調(diào)節(jié)其收入水平，需要以個(gè)人所得稅進(jìn)行有效補(bǔ)充。對(duì)農(nóng)業(yè)高收入者征收個(gè)人所得稅，并未超越個(gè)人所得稅立法精神，完全符合該法中有關(guān)納稅人的規(guī)定。由于個(gè)人所得稅設(shè)置了免征額，可以將大多數(shù)農(nóng)民排除在征稅范圍之外，不會(huì)增加農(nóng)民整體的稅收負(fù)擔(dān)。

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，再逐步擴(kuò)大稅基?，F(xiàn)階段對(duì)高收入者的重點(diǎn)調(diào)節(jié)比對(duì)中低收入者的普遍調(diào)節(jié)更為重要。但拓寬稅基擴(kuò)大征收面將成為個(gè)人所得稅今后迅速發(fā)展的一個(gè)決定性因素。

4.調(diào)整稅率和級(jí)距。稅率設(shè)計(jì)是個(gè)人所得稅發(fā)揮調(diào)節(jié)功能的核心，累進(jìn)稅率最能體現(xiàn)量力負(fù)擔(dān)原則。目前我國(guó)對(duì)“工資薪金所得”、“個(gè)體工商戶經(jīng)營(yíng)所得”、“企事業(yè)單位承包經(jīng)營(yíng)、承租經(jīng)營(yíng)所得”三個(gè)稅目都實(shí)行超額累進(jìn)稅率。前者采用九檔，最高稅率為45%，后兩者采用五檔，最高稅率為35%.相比較而言，前者的級(jí)距過(guò)多，一些邊際稅率形同虛設(shè)，如最高一級(jí)為應(yīng)納稅所得額在10萬(wàn)元以上部分，適用稅率為45%，實(shí)際上，每月應(yīng)納稅所得額高于10萬(wàn)元的人鳳毛麟角，由此征收的稅款比重極低。這種做法與國(guó)際上流行的“寬稅基、低稅率、少級(jí)距”的個(gè)人所得稅改革方向背道而馳。

為適應(yīng)加入WTO的需要，使我國(guó)個(gè)人所得稅與國(guó)際慣例相銜接，應(yīng)把工資薪金所得適用的九級(jí)超額累進(jìn)稅率和個(gè)體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、對(duì)企事業(yè)單位承包經(jīng)營(yíng)、承租經(jīng)營(yíng)所得適用的五級(jí)超額累進(jìn)稅率合并，各項(xiàng)綜合所得按統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率納稅。廢除工資薪金所得按月計(jì)征辦法，一律改為按年計(jì)征、按月預(yù)繳、年終匯算清繳辦法。具體設(shè)想見(jiàn)下表

個(gè)人所得稅稅率表

┌────┬──────────┬───────┬─────────┐

│級(jí)數(shù)│全年應(yīng)納稅所得額│稅率│速算扣除數(shù)│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│1│不超過(guò)10000元的│5│O│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│2│10000-20000元│10│500│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│3│20000-40000元│20│2500│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│4│40000-60000元│30│6500│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│5│超過(guò)60000元的│35│9500│

└────┴──────────┴───────┴─────────┘

注：本表所稱全年應(yīng)納稅所得額是指以每年收入額扣除免征額或有關(guān)費(fèi)用后的余額。

這樣計(jì)算出的最高檔應(yīng)納所得稅額為60000×35%-9500=11500，個(gè)人所得稅稅收負(fù)擔(dān)率為11500/60000×100%=%.它與特許權(quán)使用費(fèi)所得、勞務(wù)報(bào)酬所得適用20%的稅率基本一致，體現(xiàn)了對(duì)勞動(dòng)所得征稅的平等性。對(duì)過(guò)高收入者我們可以通過(guò)征收遺產(chǎn)稅再做第二次調(diào)節(jié)，也可以實(shí)行加成征收，以縮小貧富差距，促進(jìn)公平分配。

5.探索新的征管措施。我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅實(shí)行個(gè)人申報(bào)和代扣代繳相結(jié)合，并以代扣代繳為主的征收辦法。由于沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)不按規(guī)定履行扣繳義務(wù)的單位和個(gè)人應(yīng)負(fù)哪些法律責(zé)任，致使其制約機(jī)制軟化?？劾U義務(wù)人普遍缺乏自覺(jué)履行扣繳義務(wù)的意識(shí)，有的甚至幫助納稅人逃稅，導(dǎo)致稅款流失。特別是我國(guó)現(xiàn)階段現(xiàn)金管理制度松馳，原制定的現(xiàn)金管理辦法名存實(shí)亡，對(duì)現(xiàn)金的提取幾乎起不到任何限制作用。在經(jīng)濟(jì)生活中，大量存在著現(xiàn)金交易，有的單位干脆將部分現(xiàn)金不記現(xiàn)金賬，給稅款的追繳帶來(lái)極大困難。因此，首先，要抓緊源泉扣繳制度的落實(shí)。在稅法中明確規(guī)定代扣代繳義務(wù)人應(yīng)付的法律責(zé)任，稅務(wù)機(jī)關(guān)可采取多種形式進(jìn)行抽查，如發(fā)現(xiàn)其未履行應(yīng)付的法律責(zé)任，必須從重處罰。當(dāng)然，為了調(diào)動(dòng)代扣代繳單位的積極性，可適當(dāng)提高代扣代繳手續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以資鼓勵(lì)。其次，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)，建立個(gè)人所得稅稅號(hào)制度。每個(gè)納稅人的稅號(hào)編碼像身份證一樣將伴隨其終生。通過(guò)稅號(hào)，健全個(gè)人稅務(wù)檔案，所有的納稅情況均列入其中，有關(guān)稅款的資料一目了然。第三，積極推行存款實(shí)名制，并逐步創(chuàng)造條件實(shí)行金融資產(chǎn)實(shí)名制和個(gè)人支票制。個(gè)人與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)往來(lái)時(shí)，必須出示有效身份證件，使用真實(shí)姓名。個(gè)人的一切收入都要經(jīng)過(guò)銀行賬戶，減少現(xiàn)金在金融機(jī)構(gòu)的體外循環(huán)，使銀行賬戶真正成為稅務(wù)部門了解個(gè)人當(dāng)期收入的主渠道，進(jìn)而判斷其收入是否完整。第四，加大對(duì)偷逃個(gè)人所得稅的打擊力度，不斷優(yōu)化納稅環(huán)境。要使納稅人自覺(jué)納稅，必須有相應(yīng)的利益約束機(jī)制，嚴(yán)管重罰是促使納稅人自覺(jué)納稅的重要保證。所以要