國(guó)際金融監(jiān)管的變革

國(guó)際金融監(jiān)管的變革

一、重塑監(jiān)管目標(biāo)：防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與保護(hù)金融消費(fèi)者并重

為了防止類似危機(jī)重演并遏制危機(jī)蔓延，重建消費(fèi)者對(duì)金融市場(chǎng)的信心，國(guó)際社會(huì)在Ｇ２０峰會(huì)的主導(dǎo)下開(kāi)啟了國(guó)際金融監(jiān)管體制的重大變革。出席Ｇ２０華盛頓峰會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人一致同意將“強(qiáng)化審慎監(jiān)管制度，提升金融體系的穩(wěn)健性”和“防止市場(chǎng)濫用和欺詐行為，增強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)”，確立為這場(chǎng)改革的兩大共同行動(dòng)目標(biāo)①，并在之后的歷次峰會(huì)上持續(xù)地強(qiáng)調(diào)防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和增強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)對(duì)維護(hù)全球金融穩(wěn)定的意義，同時(shí)授權(quán)ＦＳＢ、ＯＥＣＤ等相關(guān)國(guó)際組織合作制定金融消費(fèi)者保護(hù)方案。作為對(duì)Ｇ２０峰會(huì)的回應(yīng)，ＦＳＢ發(fā)布了《特別關(guān)注信貸的金融消費(fèi)者保護(hù)》報(bào)告，重點(diǎn)探討了信貸領(lǐng)域的消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題，提出了信貸消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管框架；ＯＥＣＤ則出臺(tái)了《Ｇ２０金融消費(fèi)者保護(hù)高級(jí)原則》等文件，闡述了強(qiáng)化消費(fèi)者保護(hù)的１０項(xiàng)內(nèi)容，確立了消費(fèi)者保護(hù)制度設(shè)計(jì)的基本要素。與此同時(shí)，Ｇ２０各成員國(guó)也相繼開(kāi)展了國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管法制的改革。美國(guó)作為此次金融危機(jī)的始發(fā)地和震中地，對(duì)原有金融監(jiān)管體制進(jìn)行了深刻反思和制度重構(gòu)，頒布了自大蕭條以來(lái)最嚴(yán)厲的金融改革法案———《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》（下稱《多德—弗蘭克法案》），明確將增強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)與防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)確立為金融監(jiān)管的重要目標(biāo)，并建立了專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)；英國(guó)也出臺(tái)了新的金融改革法案，按照這兩項(xiàng)監(jiān)管目標(biāo)并重的理念確立了目標(biāo)監(jiān)管（Ｏｂｊｅｃｔｉｖｅｓ－ｂａｓｅｄＲｅｇｕｌａｔｉｏｎ）架構(gòu)。實(shí)踐表明，防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與增強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)并重現(xiàn)已成為國(guó)際監(jiān)管界的共同價(jià)值追求。

主張金融風(fēng)險(xiǎn)防范與金融消費(fèi)者保護(hù)并重的思想起源于１９９５年英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家ＭｉｃｈａｅｌＴａｙｌｏｒ提出的“雙峰”（ｔｗｉｎｐｅａｋｓ）理論。不過(guò)，在“雙峰”理論提出之時(shí)，國(guó)際社會(huì)并未對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)予以充足的重視，且認(rèn)為市場(chǎng)行為監(jiān)管很可能與審慎監(jiān)管發(fā)生沖突和重疊（ＭｉｃｈａｅｌＴａｙｌｏｒ，２００９：

７８－８２），只有澳大利亞、荷蘭等少數(shù)國(guó)家對(duì)此予以了采納②。此次全球金融危機(jī)終于使各國(guó)政府意識(shí)到：金融產(chǎn)品的供給、金融市場(chǎng)的發(fā)展是以金融消費(fèi)需求為基礎(chǔ)的，如果金融監(jiān)管只關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況而忽視對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，金融業(yè)的發(fā)展就會(huì)失去廣泛的社會(huì)支持，審慎監(jiān)管的目標(biāo)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，必須重塑監(jiān)管價(jià)值目標(biāo)，使金融監(jiān)管回歸安全與效率的適度平衡，強(qiáng)調(diào)防范金融風(fēng)險(xiǎn)與保護(hù)金融消費(fèi)者并重?！半p峰”理論在提出時(shí)的“遇冷”和在此次危機(jī)后“受寵”這一前后反差，反映出監(jiān)管理念從強(qiáng)調(diào)投資者“買者自負(fù)”到重視對(duì)金融消費(fèi)者“傾斜保護(hù)”的悄然變化。在“金融消費(fèi)者”這一概念提出之前，金融領(lǐng)域的消費(fèi)者在不同部門有各自特定的稱謂，即銀行業(yè)中的存款人、保險(xiǎn)業(yè)中的保險(xiǎn)消費(fèi)者和證券業(yè)中的投資者。就前兩者而言，其參與金融服務(wù)的目的一般是為了個(gè)人或家庭生活需要，將其劃入金融消費(fèi)者的范疇當(dāng)無(wú)爭(zhēng)議。但就投資者而言，在金融創(chuàng)新的影響下，其在投資主體、投資目的、投資能力等方面均發(fā)生了重大變化，投資者群體的內(nèi)部分化使金融消費(fèi)者概念的最終認(rèn)定產(chǎn)生了較大爭(zhēng)議。按照民法上契約自由與平等協(xié)商的原則，民事主體應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，表現(xiàn)在證券市場(chǎng)上，即投資者應(yīng)遵循“買者自負(fù)”的原則?；谠撛瓌t，投資者必須為其市場(chǎng)行為自行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和損失。不過(guò)，在金融業(yè)放松管制、鼓勵(lì)金融創(chuàng)新而忽視消費(fèi)者保護(hù)的背景下，該原則適用的前提發(fā)生了重大變化。其一，資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)顯著提升了金融產(chǎn)品的杠桿化、抽象化和流動(dòng)性，大大增加了普通投資者獲取信息的難度。發(fā)行商經(jīng)常通過(guò)誤導(dǎo)甚至欺騙的方式規(guī)避信息披露要求，更加劇了信息的不對(duì)等。其二，日益復(fù)雜的證券市場(chǎng)和普遍缺失的金融教育導(dǎo)致普通投資者的專業(yè)水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力無(wú)法與市場(chǎng)的發(fā)展速度相適應(yīng)。其三，松懈的市場(chǎng)監(jiān)管無(wú)法有效約束金融機(jī)構(gòu)的行為，發(fā)行商往往將巨額損失轉(zhuǎn)嫁給普通投資者，但監(jiān)管當(dāng)局卻無(wú)法對(duì)其施加實(shí)質(zhì)性約束，反倒成為造成投資者損失的間接導(dǎo)因。在這種現(xiàn)實(shí)情形下，投資者群體內(nèi)部出現(xiàn)了分化，普通投資者與專業(yè)機(jī)構(gòu)投資者相比，缺乏投資所需的專業(yè)知識(shí)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和風(fēng)險(xiǎn)承受力，無(wú)法與日益強(qiáng)大的金融機(jī)構(gòu)相抗衡。如果不加區(qū)分地將“買者自負(fù)”原則絕對(duì)地適用于所有投資者，要求其同等地承擔(dān)一切損失，實(shí)際上是忽略了投資者之

間的內(nèi)在差異，導(dǎo)致一項(xiàng)原本公正的民法交易原則成為促使普通投資者遭受不公正待遇的推手。因此，在確認(rèn)“買者自負(fù)”原則仍是投資者須遵循的基本市場(chǎng)原則的前提下，各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局普遍認(rèn)識(shí)到，僅強(qiáng)調(diào)該原則，無(wú)法有效調(diào)節(jié)金融機(jī)構(gòu)與普通投資者之間的地位失衡，普通投資者屬于金融消費(fèi)者，應(yīng)對(duì)其予以傾斜保護(hù)。這就為保護(hù)金融消費(fèi)者這一監(jiān)管目標(biāo)的提出奠定了思想基礎(chǔ)。

二、調(diào)整監(jiān)管架構(gòu)：審慎監(jiān)管職能與金融消費(fèi)者保護(hù)職能分離

從《１９３３年格拉斯—斯蒂格爾法》到《１９９９年金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，美國(guó)的金融監(jiān)管模式經(jīng)歷了從“分業(yè)監(jiān)管”到“功能監(jiān)管”的革命性變化。進(jìn)入２１世紀(jì)，隨著金融業(yè)務(wù)綜合化的持續(xù)發(fā)展，這種按金融業(yè)務(wù)類型設(shè)置的監(jiān)管架構(gòu)又面臨新的挑戰(zhàn)，其體制缺陷也逐漸顯露：一是從事相同業(yè)務(wù)的不同類型金融機(jī)構(gòu)面臨不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)要求，監(jiān)管套利滋生；二是監(jiān)管盲點(diǎn)與監(jiān)管沖突并存，監(jiān)管溝通不暢，監(jiān)管協(xié)調(diào)不力。與美國(guó)不同，英國(guó)自金融服務(wù)局（ＦＳＡ）成立以來(lái)，實(shí)行的是由單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)承擔(dān)審慎監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)職能的統(tǒng)一監(jiān)管模式。從ＦＳＡ的履職情況來(lái)看，它幾乎從未在審慎監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)兩項(xiàng)職能之間實(shí)現(xiàn)平衡。其履行審慎監(jiān)管職能，通常都以削弱消費(fèi)者保護(hù)職能為代價(jià)。美英兩國(guó)的監(jiān)管實(shí)踐表明，無(wú)論是功能監(jiān)管模式，還是統(tǒng)一監(jiān)管模式，都不是金融監(jiān)管體系設(shè)計(jì)的最優(yōu)選擇。此次金融危機(jī)爆發(fā)后，美英在深刻反思金融監(jiān)管體制缺陷的基礎(chǔ)上，傾向于建立目標(biāo)監(jiān)管模式的監(jiān)管架構(gòu)，包括將監(jiān)管當(dāng)局的審慎監(jiān)管職能和消費(fèi)者保護(hù)職能分離，各由專門機(jī)構(gòu)行使。與功能監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管模式相比，目標(biāo)監(jiān)管模式具有如下優(yōu)點(diǎn)：第一，它按照監(jiān)管職能的不同將監(jiān)管機(jī)構(gòu)劃分為審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)兩大體系，可以有效消除統(tǒng)一監(jiān)管模式下單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)在審慎監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)之間面臨的立場(chǎng)轉(zhuǎn)換困境，有效抑制其重視審慎監(jiān)管而忽視消費(fèi)者保護(hù)的思想偏見(jiàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的并重。第二，它打破了按照金融業(yè)務(wù)類型設(shè)置監(jiān)管架構(gòu)的藩籬，可以將具有協(xié)同效應(yīng)的監(jiān)管區(qū)域予以整合，有效降低監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效率。第三，它可以彌補(bǔ)因?yàn)榻鹑趧?chuàng)新而預(yù)期產(chǎn)生的監(jiān)管空白（于永寧，２０

１１：８２），為未來(lái)的監(jiān)管事項(xiàng)預(yù)留空間，有效應(yīng)對(duì)持續(xù)變化的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，提升監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)對(duì)危機(jī)的主動(dòng)性。鑒于目標(biāo)監(jiān)管模式的優(yōu)越性，美國(guó)財(cái)政部在危機(jī)爆發(fā)后提交的《現(xiàn)代化金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍(lán)皮書(shū)》（下稱《藍(lán)皮書(shū)》）中指出，美國(guó)未來(lái)的金融監(jiān)管目標(biāo)主要有三個(gè)：維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定、強(qiáng)化審慎監(jiān)管和增強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)?；诖耍L(zhǎng)遠(yuǎn)理想的監(jiān)管架構(gòu)應(yīng)由三部分組成：一是市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理一切關(guān)乎金融市場(chǎng)穩(wěn)定的事項(xiàng)，該職責(zé)應(yīng)繼續(xù)由美聯(lián)儲(chǔ)承擔(dān)，同時(shí)擴(kuò)大其權(quán)力以監(jiān)測(cè)整個(gè)金融體系；二是新設(shè)的審慎金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)（ＰｒｕｄｅｎｔｉａｌＦｉｎａｎｃｉａｌＲｅｇｕｌａｔｏｒｙＡｇｅｎｃｙ），負(fù)責(zé)監(jiān)管受擔(dān)保的聯(lián)邦存款機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)；三是新設(shè)的商業(yè)行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)（ＣｏｎｄｕｃｔｏｆＢｕｓｉｎｅｓｓＲｅｇｕｌａｔｏｒｙＡｇｅｎｃｙ），負(fù)責(zé)監(jiān)管所有類型金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)行為，保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益①。奧巴馬政府執(zhí)政后，財(cái)政部正式向國(guó)會(huì)提交的金融監(jiān)管改革白皮書(shū)《金融監(jiān)管改革的新基石：重塑金融監(jiān)管與規(guī)制》延續(xù)了《藍(lán)皮書(shū)》相關(guān)調(diào)整監(jiān)管架構(gòu)的精神，再次強(qiáng)調(diào)應(yīng)將審慎監(jiān)管職能與消費(fèi)者保護(hù)職能分離，建立獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，授權(quán)其改善金融產(chǎn)品和服務(wù)的透明度和適當(dāng)性，避免誤導(dǎo)與欺詐②。但是，因?yàn)閺?qiáng)大的政治阻力和既得利益集團(tuán)的反對(duì)，《多德—弗蘭克法案》并未新設(shè)審慎金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也未建立獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，而是在美聯(lián)儲(chǔ)內(nèi)部建立了消費(fèi)者金融保護(hù)局（ＣｏｎｓｕｍｅｒＦｉｎａｎｃｉａｌＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎＢｕｒｅａｕ，ＣＦＰＢ），將危機(jī)前由財(cái)政部、貨幣監(jiān)理署等七家機(jī)構(gòu)共同行使的金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)統(tǒng)歸該部門行使。為最大限度地確保ＣＦＰＢ的獨(dú)立性，《多德—弗蘭克法案》賦予其在人事任免、職能設(shè)置和資金使用等諸多方面的自主權(quán)，使其免受美聯(lián)儲(chǔ)的干預(yù)①。同時(shí)，還賦予其充足的監(jiān)管資源和實(shí)質(zhì)的監(jiān)管權(quán)力，為其開(kāi)展行動(dòng)提供便利②。ＣＦＰＢ的建立足以說(shuō)明，美國(guó)已邁出從功能監(jiān)管模式向目標(biāo)監(jiān)管模式過(guò)渡的關(guān)鍵一步。與美國(guó)的局部調(diào)整不同，英國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管架構(gòu)進(jìn)行了徹底改革，采納了目標(biāo)監(jiān)管模式，建立了“雙峰”監(jiān)管模型。具體包括三個(gè)部分：一是在英格蘭銀行內(nèi)部建立金融政策委員會(huì)（ＦｉｎａｎｃｉａｌＰｏｌｉｃｙＣｏｍｍｉｔｔｅｅ，ＦＰＣ），負(fù)責(zé)

從整體上維護(hù)金融穩(wěn)定和宏觀審慎監(jiān)管；二是建立審慎監(jiān)管局（ＰｒｕｄｅｎｔｉａｌＲｅｇ－ｕｌａｔｉｏｎＡｕｔｈｏｒｉｔｙ，ＰＲＡ），作為英格蘭銀行的附屬機(jī)構(gòu)，接管ＦＳＡ的微觀審慎監(jiān)管職能；三是建立金融行為監(jiān)管局（ＦｉｎａｎｃｉａｌＣｏｎｄｕｃｔＡｕｔｈｏｒｉｔｙ，ＦＣＡ），接管ＦＳＡ的消費(fèi)者保護(hù)職能③。從美英改革金融監(jiān)管體制的不同選擇可以看出，監(jiān)管體制的設(shè)計(jì)并無(wú)放之四海而皆準(zhǔn)的普適方案。美英金融監(jiān)管改革對(duì)我國(guó)的借鑒意義主要不在于具體的制度變化，而在于重視消費(fèi)者保護(hù)、將消費(fèi)者保護(hù)職能與審慎監(jiān)管職能分離這一監(jiān)管理念的革新。

三、拓寬監(jiān)管范圍：機(jī)構(gòu)監(jiān)管向行為監(jiān)管延伸

次貸危機(jī)爆發(fā)前，美英等發(fā)達(dá)國(guó)家普遍奉行“最少的監(jiān)管即最好的監(jiān)管”的圭臬。這一自由主義監(jiān)管理念對(duì)效率過(guò)分推崇，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)過(guò)于依賴市場(chǎng)的自我修復(fù)能力，忽視了金融機(jī)構(gòu)資本逐利的本性和市場(chǎng)失靈問(wèn)題，也忽視了金融市場(chǎng)內(nèi)在的脆弱性和潛藏的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這場(chǎng)百年罕見(jiàn)的危機(jī)充分暴露了一個(gè)自由放任的市場(chǎng)體系的缺陷，也迫使各國(guó)政府重新思考金融監(jiān)管邊界的設(shè)定。此次金融危機(jī)警醒世人：僅僅強(qiáng)調(diào)審慎層面的機(jī)構(gòu)監(jiān)管（ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ），監(jiān)測(cè)金融機(jī)構(gòu)的資本和風(fēng)險(xiǎn)狀況是不夠的，還必須拓寬監(jiān)管范圍，增強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)層面的行為監(jiān)管（ｃｏｎｄｕｃｔｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ），規(guī)范金融機(jī)構(gòu)在銷售產(chǎn)品和提供服務(wù)過(guò)程中的具體行為。目前，對(duì)于何謂“行為監(jiān)管”并無(wú)明確的定義。一般認(rèn)為，行為監(jiān)管的要素包括金融機(jī)構(gòu)的銷售實(shí)踐、信息披露與市場(chǎng)透明度、消費(fèi)者資產(chǎn)的維持與數(shù)據(jù)保護(hù)、消費(fèi)者金融教育和金融意識(shí)以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等（Ｋｏｉｄ，２０１１：１－１０）。從實(shí)質(zhì)上講，行為監(jiān)管就是指為保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益而實(shí)施的針對(duì)金融機(jī)構(gòu)在零售服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)市場(chǎng)行為的監(jiān)管，是“雙峰”理論中審慎監(jiān)管的相對(duì)范疇，與金融消費(fèi)者保護(hù)構(gòu)成一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。與之相關(guān)的概念是產(chǎn)品監(jiān)管（ｐｒｏｄｕｃｔｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ）。產(chǎn)品監(jiān)管可以說(shuō)是對(duì)監(jiān)管邊界的再延伸，即立足于金融產(chǎn)品的生命周期，強(qiáng)調(diào)對(duì)更微觀、更具體的產(chǎn)品本身實(shí)施監(jiān)管。在現(xiàn)實(shí)條件下，雖然監(jiān)管者通過(guò)信息披露

等審慎監(jiān)管要求，能夠確保金融機(jī)構(gòu)在表面上處于管控之下，但金融機(jī)構(gòu)仍舊對(duì)產(chǎn)品功能設(shè)計(jì)、市場(chǎng)銷售策略、合同條款條件的設(shè)置享有最終決定權(quán)。因此，監(jiān)管當(dāng)局只有更主動(dòng)地介入金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)行為鏈，才能從源頭上消除金融產(chǎn)品的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

為了有效實(shí)施行為監(jiān)管和產(chǎn)品監(jiān)管，美英等國(guó)在其金融改革法案中均提出了相對(duì)應(yīng)的措施。歸納起來(lái)，主要有以下方面：第一，監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)實(shí)踐活動(dòng)。要求其評(píng)估消費(fèi)者是否具有購(gòu)買能力，對(duì)消費(fèi)者提供充分、真實(shí)的信息，用簡(jiǎn)明、清晰、無(wú)欺詐性和誤導(dǎo)性陳述的文字描述金融產(chǎn)品和服務(wù)的關(guān)鍵條款，披露該機(jī)構(gòu)的監(jiān)管狀況。第二，限制商業(yè)銀行的自營(yíng)交易，并對(duì)非銀行金融公司的金融交易提出更高資本要求?！抖嗟隆ヌm克法案》規(guī)定商業(yè)銀行可以保留自營(yíng)交易業(yè)務(wù)，但必須是用于對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)、利率掉期或外匯掉期；允許銀行投資對(duì)沖基金和私募股權(quán)，但資金規(guī)模不得高于自身一級(jí)資本的百分之三④。第三，增強(qiáng)對(duì)金融衍生品交易的監(jiān)管。要求衍生品交易在中央清算和票據(jù)交易中心進(jìn)行，提升市場(chǎng)透明度，防止其吸納更多風(fēng)險(xiǎn)⑤。第四，確定識(shí)別問(wèn)題金融產(chǎn)品的指標(biāo)，實(shí)施產(chǎn)品干預(yù)（ｐｒｏｄｕｃｔｉｎｔｅｒ－ｖｅｎｔｉｏｎ）。針對(duì)具有以下特征的產(chǎn)品，監(jiān)管當(dāng)局在市場(chǎng)準(zhǔn)入和日常監(jiān)測(cè)時(shí)應(yīng)特別關(guān)注：復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品、存有交叉補(bǔ)貼的產(chǎn)品、風(fēng)險(xiǎn)潛伏期長(zhǎng)的產(chǎn)品、包含不同收費(fèi)等級(jí)或誘惑利率或二次收費(fèi)條款的產(chǎn)品、終止服務(wù)要付費(fèi)的產(chǎn)品、附加不必要條件的產(chǎn)品等①。第五，開(kāi)展零售行為風(fēng)險(xiǎn)的前景分析和金融機(jī)構(gòu)商業(yè)模型及策略分析。主要是在同行評(píng)審的基礎(chǔ)上，利用金融機(jī)構(gòu)提供的產(chǎn)品和策略發(fā)展報(bào)告、公司賬簿、單一產(chǎn)品線收益狀況等反映的信息，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、金融行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)和消費(fèi)者行為特點(diǎn)進(jìn)行考量，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)模型和投資策略展開(kāi)系統(tǒng)分析，評(píng)估金融機(jī)構(gòu)的脆弱性②。第六，進(jìn)行金融機(jī)構(gòu)行為風(fēng)險(xiǎn)的早期識(shí)別。通過(guò)市場(chǎng)維度和跨行業(yè)的數(shù)據(jù)分析、零售市場(chǎng)行為風(fēng)險(xiǎn)的前景分析、產(chǎn)品營(yíng)銷重大事件、金融監(jiān)察專員（ｆｉｎａｎｃｉａｌｏｍｂｕｄｓｍａｎ）和消費(fèi)者組織等第三方提供的預(yù)警信息，盡早識(shí)別金融機(jī)構(gòu)行為的潛在風(fēng)險(xiǎn)③。此外，監(jiān)管當(dāng)局還可以采用產(chǎn)品前置審批、特定產(chǎn)品禁止、產(chǎn)品價(jià)格干

預(yù)、弱勢(shì)客戶群體保護(hù)等額外的權(quán)力和手段，實(shí)施行為監(jiān)管和產(chǎn)品監(jiān)管。

應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，行為監(jiān)管并不是對(duì)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的取代，而是危機(jī)爆發(fā)后各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局在深刻認(rèn)識(shí)到自由主義監(jiān)管危害的情況下，為實(shí)施管控微觀風(fēng)險(xiǎn)與防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)并重、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的全面覆蓋而將監(jiān)管邊界進(jìn)行的適度延伸。在倡導(dǎo)行為監(jiān)管的同時(shí)，各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局也就進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)監(jiān)管提出了改革方案。比如，應(yīng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一、綜合監(jiān)管，對(duì)其施加更高的審慎監(jiān)管要求，健全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，完善其市場(chǎng)退出機(jī)制；擴(kuò)大被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的范圍，所有超大規(guī)模的金融公司，無(wú)論其是否為銀行，都將被納入監(jiān)管范疇，對(duì)大型對(duì)沖基金、私募股權(quán)基金及其他投資顧問(wèn)機(jī)構(gòu)實(shí)施注冊(cè)制管理，增加其透明度。

四、優(yōu)化監(jiān)管方式：引導(dǎo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與實(shí)施審慎監(jiān)管互補(bǔ)

金融危機(jī)前，美英等國(guó)監(jiān)管當(dāng)局保護(hù)本國(guó)消費(fèi)者主要是通過(guò)對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施審慎監(jiān)管而間接實(shí)現(xiàn)的。監(jiān)管當(dāng)局通常認(rèn)為，只要確保金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)良好，消費(fèi)者權(quán)益就不會(huì)受損。但是，從金融危機(jī)產(chǎn)生的破壞效應(yīng)來(lái)看，當(dāng)局耗費(fèi)巨大監(jiān)管資源實(shí)施的審慎監(jiān)管，并不能在客觀上對(duì)消費(fèi)者保護(hù)產(chǎn)生直接促進(jìn)作用。分析表明，雖然完善的監(jiān)管制度可以為消費(fèi)者保護(hù)提供更多保障，但唯有引導(dǎo)良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、增強(qiáng)消費(fèi)者金融教育，才是從源頭入手增強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)的根本路徑。美英金融監(jiān)管改革法案的立法精神，并不僅僅是強(qiáng)調(diào)“更強(qiáng)化的監(jiān)管”，而且也是在肯定金融創(chuàng)新、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與效率仍是重要價(jià)值追求的前提下，注重“更優(yōu)化的監(jiān)管”，以最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的基礎(chǔ)性作用?；仡櫸C(jī)前美英等國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r，一方面，金融創(chuàng)新的快速發(fā)展和金融機(jī)構(gòu)之間持續(xù)開(kāi)展的并購(gòu)活動(dòng)，在市場(chǎng)內(nèi)催生了很多金融航母，獨(dú)占了某些關(guān)鍵的服務(wù)領(lǐng)域，弱化了同行競(jìng)爭(zhēng)，迫使消費(fèi)者在很多情況下不得不接受不公平待遇；另一方面，信用評(píng)級(jí)