農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化改革研究

農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化改革研究

“三農(nóng)”問題的根本是農(nóng)村土地制度問題，農(nóng)村的許多矛盾和問題都是由土地問題引起的。我國目前農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)關(guān)系還不明晰，在建立和完善市場經(jīng)濟體制的過程中，內(nèi)在缺陷不斷凸現(xiàn)。[摘要]目前我國農(nóng)村土地制度所確立的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系還不明晰，在建立和完善市場經(jīng)濟體制的過程中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊、權(quán)能殘缺等內(nèi)在缺陷不斷凸現(xiàn)，導致農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)困境。對此，要堅持農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化改革方向，建立有利于保障農(nóng)民權(quán)益的征地制度，建立農(nóng)村社會保障體系，妥善安置失地農(nóng)民。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)缺陷土地流轉(zhuǎn)使用權(quán)物權(quán)化

一、農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)缺陷

土地產(chǎn)權(quán)是人們在土地占有、使用、轉(zhuǎn)讓、收益分配方面的權(quán)利關(guān)系，產(chǎn)權(quán)具有激勵和約束功能，權(quán)責對稱的產(chǎn)權(quán)安排可以成功的使外部性內(nèi)部化。能夠形成有效激勵的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可轉(zhuǎn)讓性和穩(wěn)定性。當前的農(nóng)村土地的集體所有制及其派生的聯(lián)產(chǎn)承包責任制存在著嚴重的產(chǎn)權(quán)缺陷。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊

《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”，從法律條文上看農(nóng)村土地集體所有權(quán)界限十分清楚，然而事實上，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是不明確的，產(chǎn)權(quán)是虛置的，對所有權(quán)權(quán)能的實際支配權(quán)掌權(quán)在基層政府和村民委員會的手中。村民委員會不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而是農(nóng)村群眾性自治組織。在我國鄉(xiāng)村自治發(fā)展還很不規(guī)范的情況下，村委會自治職能與政治經(jīng)濟職能不分，必然產(chǎn)生代理問題，不可能完全代表農(nóng)民集體利益，必然帶來對農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯，這也是造成近些年來土地亂局的一個重要原因。

2、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺

在我國現(xiàn)有的土地制度安排下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能表現(xiàn)出以下兩個層次的殘缺。

農(nóng)地集體所有權(quán)權(quán)能殘缺。理論上，農(nóng)村集體擁有法定所有權(quán)，集體應(yīng)當可以行使占有、使用、收益、處分的完全權(quán)利，但是客觀事實上，我國的農(nóng)地集體所有權(quán)是一種不完全的權(quán)利，我國的法律對農(nóng)村土地集體所有的屬性作出了多方面的限制。如《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體所有者不能買賣土地產(chǎn)權(quán)，只能依法在一定期限內(nèi)有償出租或讓渡土地使用權(quán)；農(nóng)村集體所有者不能隨意改變所屬耕地的用途，因特殊情況確需征占自己所有耕地時，必須經(jīng)國家有關(guān)部門批準?？梢?，農(nóng)民土地集體所有權(quán)的最終處分權(quán)屬于以各級政府為代表的國家，集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟利益得不到保障。最突出的例子就是土地流轉(zhuǎn)過程中的最終處分權(quán)和部分經(jīng)營收益屬于國家。

農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能殘缺?！掇r(nóng)村土地承包法》第三條規(guī)定：“國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度”；第四條規(guī)定：“國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”。法學界一致認為，農(nóng)民的土地承包權(quán)為物權(quán)而非債權(quán)。作為物權(quán)，就應(yīng)該尊重農(nóng)民擁有的權(quán)利，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)等處置權(quán)不受侵犯。但在實際運作中，由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清即土地最終處置權(quán)由政府和村集體所有，這常常使農(nóng)民的使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)受損。農(nóng)民的土地使用權(quán)不穩(wěn)定，在相對較短的土地承包期內(nèi)，農(nóng)民承包的土地面臨著隨時被收回的可能。農(nóng)民的土地處置權(quán)不充分，農(nóng)民承包土地除在用途和權(quán)屬轉(zhuǎn)移上受到國家的終極控制外，抵押的權(quán)力也被嚴格限制。在土地財產(chǎn)權(quán)利分配中，農(nóng)民完全處于弱勢，必然導致農(nóng)民的土地收益權(quán)受侵犯。

二、農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)困境農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)困境

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式主要有轉(zhuǎn)包、出租、入股和互換，其共同特征是不改變農(nóng)地的農(nóng)用用途。通過土地流轉(zhuǎn)，可以使土地的使用權(quán)價值得到充分的體現(xiàn)，更重要的是，可以擴大土地經(jīng)營規(guī)模，推動農(nóng)業(yè)科技進步，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。目前，我國農(nóng)地還沒有真正流轉(zhuǎn)起來，現(xiàn)代意義上的集中經(jīng)營更是很少發(fā)生。原因就在于在現(xiàn)有的中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在嚴重缺陷的情況下，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中面臨著許多制約因素：在所有權(quán)和使用權(quán)相分離的情況下，土地使用權(quán)價值的高低取決于承租人租期的長短，租期越長，土地的使用權(quán)價值越大，租期越短，土地的使用權(quán)價值越低。我國的農(nóng)地承包期限不過二三十年，土地的使用權(quán)價值較低，由此導致土地交易的低收益，抑制了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性；由于農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)不完整，集體組織有可能隨時對所轄土地經(jīng)營權(quán)進行分配調(diào)整甚至回收，由此導致農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)契約缺乏穩(wěn)定性，土地流轉(zhuǎn)的交易成本十分高昂；目前我國覆蓋農(nóng)村的社會保障體系還沒有建立起來，土地仍被視為農(nóng)民的社會保障。

2、農(nóng)村土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)困境

農(nóng)村土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在農(nóng)村土地的非農(nóng)化使用。隨著我國工業(yè)化和城市化進程的不斷推進，現(xiàn)有的國有土地存量是遠遠不能滿足經(jīng)濟建設(shè)需要的，必然要占用大量的農(nóng)業(yè)耕地。但是《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地集體所有者不能買賣土地產(chǎn)權(quán)，也不能隨意改變所屬耕地用途。對此我國《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對農(nóng)民集體所有的土地實行征用，并給予補償。據(jù)此，征用土地成為農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的唯一方式，也成為各類項目取得新增建設(shè)用地的唯一途徑，而且客觀上將“公共利益”需要從公共設(shè)施、公益事業(yè)等擴大到了包括非公共利益性質(zhì)項目在內(nèi)的所有建設(shè)用地項目。

土地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地以后，會產(chǎn)生巨大的土地所有權(quán)增值收益，作為村集體成員的農(nóng)民應(yīng)該得到合理的部分。但是土地征用制度是一種非市場化的土地制度，它通過強制性的行政手段將村集體所有的土地征用，雖然給與一定補償，但補償費用較低。事實上，在現(xiàn)行體制下，農(nóng)村土地的財產(chǎn)權(quán)掌握在地方政府和村委會手中，各級政府出于財政壓力、利稅動因及政績效應(yīng)，其自身利益很容易與資本的逐利動機整合，動用征地權(quán)幫助企業(yè)取得土地使用權(quán)，攫取大量的土的所有權(quán)流轉(zhuǎn)收益。征地成本與出讓價之間的巨額收益，使地方政府有著巨大的拓寬征地范圍的沖動，占用了大量耕地，土地浪費現(xiàn)象嚴重，同時也導致了大量的腐敗現(xiàn)象。隨著農(nóng)民土地的大量征用，由于補償費用過低，越來越多的農(nóng)民陷入了貧困境地。據(jù)統(tǒng)計，失地農(nóng)民中，生活水平較征地前提高的不到10%，而失去收入來源、生活水平降低的失地農(nóng)民則占到60%。

三、農(nóng)村土地制度的改革思考

實踐證明，現(xiàn)有的土地制度已經(jīng)嚴重阻礙了土地作為一種資本要素的市場化流動，浪費了稀缺的耕地資源，阻礙了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)。必須改革現(xiàn)有的土地制度已經(jīng)成為學術(shù)界和政府部門的共識，但是究竟應(yīng)該如何改革，學術(shù)界則提出了許多不同的思路。堅持農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化改革方向

概括而言，學術(shù)界提出的農(nóng)地制度改革思路主要分為兩類：一是跳出現(xiàn)有法律的框架，采取激進的改革；二是在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，進行漸進的改革。

實行土地私有制，把土地還給農(nóng)民或者是實行土地國家所有下的農(nóng)民永佃制均屬于激進的改革觀點。農(nóng)村土地私有化方案的優(yōu)點是，能真正還地權(quán)于農(nóng)民，抑制村組織和基層政府對農(nóng)民利益的損害，但該方案實際上無法操作。在我國基本社會經(jīng)濟制度框架下，農(nóng)地所有權(quán)的變更需要支付巨大的交易成本，土地私有化更面臨著強大的意識形態(tài)阻力。農(nóng)村土地國有化雖然意識形態(tài)阻力小，但國家所有的制度安排同樣可能成為一種虛置的所有權(quán)，處于社會結(jié)構(gòu)最高層次的國家面對分散經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟，制度運行中的交易成本甚至會高于集體所有的制度安排。

漸進的改革方案堅持土地集體所有制，將已經(jīng)給予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化、長期化，即土地使用權(quán)物權(quán)化、長期化，強調(diào)弱化集體所有權(quán)，強化農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。漸進的觀點認為，在形式上，應(yīng)該以“農(nóng)民土地使用權(quán)”這一具有現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)色彩的概念代替“承包經(jīng)營權(quán)”這一債權(quán)特點明顯的概念，并以法定的形式確立我國農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，明確土地使用權(quán)的內(nèi)容。物權(quán)是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并對抗第三人的財產(chǎn)權(quán)利，物權(quán)的權(quán)利人可以依據(jù)自己的意志直接依法占有、使用其物，或采取其它的支配方式；可以對抗一切不特定的義務(wù)人，除物權(quán)人以外，其他任何人都對物權(quán)人的權(quán)利負有不可侵害和妨害的義務(wù)。土地使用權(quán)作為一種物權(quán)是對農(nóng)民使用的土地要素內(nèi)含的各種財產(chǎn)權(quán)利的度量，包含對土地排他占有、使用和收益的完整權(quán)能和有條件的土地處分權(quán)。與土地的承包經(jīng)營權(quán)相比，物權(quán)化的土地使用權(quán)權(quán)能更加完整，相對于土地所有權(quán)也更加獨立，更為重要的是其使用期限是長期的。農(nóng)民土地使用權(quán)長期化，是保持農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性的最重要因素之一，其他國家的經(jīng)驗表明，延長土地的租用期可以提高土地的使用效率。

漸進式的改革方案針對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利被嚴重侵害的事實，以保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點，提出了在淡化所有權(quán)或不觸動所有權(quán)的前提下，尋求一種相對獨立的、穩(wěn)定的、擴張的農(nóng)民土地使用權(quán)的思路。該思路避免了所有權(quán)變更帶來的巨大交易成本，使之具備了現(xiàn)實操作的可能。在當期，堅持農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化的改革方向是現(xiàn)實選擇。

2、建立有利于保障農(nóng)民權(quán)益的征地制度

征地權(quán)是國家的強制性行政公權(quán)，只能服務(wù)于公共利益的需要，這是社會公正的基本要求。國家的征地權(quán)應(yīng)嚴格限制在公益性項目用地上，經(jīng)營性項目用地只能通過有形的土地市場，以平等交易的方式獲得。因此，改革征地制度首先要嚴格界定公共利益的范圍，防止公權(quán)私用；其次要完善征地程序，引入監(jiān)督機制；第三要按照被征土地改變用途后的市場價格給予被征地農(nóng)民公平合理的補償。

對于經(jīng)營性項目用地，政府不能動用行政權(quán)力進行征收，而應(yīng)該在本地發(fā)展規(guī)劃所允許的范圍內(nèi)，由用地企業(yè)與農(nóng)民平等協(xié)商，按市場原則公平交易。在實現(xiàn)土地使用權(quán)物權(quán)化以后，農(nóng)民在土地征用和征購過程中就具備了與地方政府、企業(yè)平等的法律地位，有權(quán)出賣土地使用權(quán)。政府在非公益性土地的交易中的作用，僅僅是維護交易的公平性和合法性，依法嚴格限制土地用途的變更。

3、建立農(nóng)村社會保障體系，妥善安置失地農(nóng)民

農(nóng)民失去土地以后，就面臨再就業(yè)的問題，對此必須給予妥善安置，以保障失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。要改革貨幣補償安置辦法，一方面要創(chuàng)造就業(yè)條件，鼓勵多渠道就業(yè)；另一方面要拓寬安置渠道，實行以市場為導向的多種途徑安置。

目前土地對于我國農(nóng)