區(qū)域海洋管理：美國海洋管理的新篇章

區(qū)域海洋管理美國海洋管理的新篇章

徐祥民于銘摘要：區(qū)域海洋管理是一種全新的海洋管理模式，它通過綜合考慮一個相對封閉的海洋生態(tài)系統(tǒng)中各種因素的相互作用來實現(xiàn)對海洋和海岸資源的可持續(xù)管理，有利于避免單一部門管理只注重本部門利益而忽視其他部門利益的情況發(fā)生。為了更好地實施區(qū)域海洋管理，美國海洋政策委員會和皮尤委員會分別設(shè)計了兩種各具特色的管理方式，美國各級政府本著務(wù)實的態(tài)度，推動區(qū)域海洋管理實踐向縱深發(fā)展。Key：區(qū)域海洋管理；生態(tài)系統(tǒng)；區(qū)域管理方式；管理實踐：D993.5：A：1003—0751(2009)01—0080—03美國是一個海洋大國，它擁有綿延13000英里的海岸線和世界上最大的專屬經(jīng)濟區(qū)。①進(jìn)入21世紀(jì)以來，美國海洋和沿岸生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，美國政府因此不斷嘗試著改進(jìn)海洋管理方式，減輕海洋生態(tài)環(huán)境的壓力，推進(jìn)海洋資源的可持續(xù)利用。其間，區(qū)域海洋管理作為一種以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的、更好地管理海洋和海岸資源的有效方式日益受到重視。一、區(qū)域海洋管理：一種以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理方式區(qū)域海洋管理是一種以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理方式，它通過綜合考慮一個相對封閉的海洋生態(tài)系統(tǒng)中各種因素的相互作用，來實現(xiàn)對海洋和海岸資源的可持續(xù)管理。美國是最早將生態(tài)系統(tǒng)概念引入海洋管理活動的國家。在19世紀(jì)60年代，美國科學(xué)家肯尼斯·舍曼（KennethSherman）和路易斯·亞歷山大（LewisAlexander）率先提出了“大海洋生態(tài)系統(tǒng)”的概念②，他們根據(jù)海洋探測術(shù)、水文地理學(xué)、生產(chǎn)力和人口將美國陸地周圍的海洋劃分為十大海洋生態(tài)系統(tǒng)，這些海洋生態(tài)系統(tǒng)涵蓋了從流域、河口到大陸架的外邊緣和海岸水流系統(tǒng)的向海邊緣的區(qū)域。③“大海洋生態(tài)系統(tǒng)”概念的提出為將海洋劃分成有實際意義的以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的單位提供了科學(xué)的基礎(chǔ)。美國依照大海洋生態(tài)系統(tǒng)理論在全國范圍內(nèi)建立起了八個區(qū)域漁業(yè)委員會來管理全國的漁業(yè)資源，并嘗試著以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)對海洋資源進(jìn)行管理。區(qū)域海洋管理真正進(jìn)入人們的視野緣于美國在21世紀(jì)初發(fā)表的兩份海洋政策研究報告，即美國海洋政策委員會發(fā)表的《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》和民間組織皮尤委員會發(fā)表的《美國的活力海洋：規(guī)劃海洋變化的航程》，此兩份報告詳細(xì)論證了采用區(qū)域海洋管理的方法在阻止海洋資源退化、恢復(fù)和保護海洋環(huán)境方面的優(yōu)勢及可行性，為區(qū)域海洋管理實踐的推廣奠定了基礎(chǔ)。報告建議采用以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋管理模式，因為以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理不是為單一問題（如商業(yè)捕魚或某種單獨的污染源）而設(shè)計管理計劃，而是關(guān)注在被界定為生態(tài)系統(tǒng)的一個特定區(qū)域內(nèi)發(fā)生的多種活動。實施以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理必須依照一系列相互關(guān)聯(lián)的生物和非生物因素劃定一個可行的范圍，進(jìn)而對該范圍內(nèi)的人類活動進(jìn)行管理。采用區(qū)域管理方法，管理者可以在相對寬廣的范圍內(nèi)考慮人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的各種服務(wù)功能的累積影響，有利于避免單一部門管理活動中只注重本部門利益而忽視其他部門利益的情況發(fā)生。④二、“強硬的”和“柔和的”：區(qū)域海洋管理方式設(shè)計阻礙區(qū)域海洋管理在美國順利實施的原因之一，是以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理區(qū)域與現(xiàn)存的行政區(qū)劃不一致。如何使區(qū)域海洋管理與現(xiàn)存的以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的管理體制相融合在美國學(xué)界引起了廣泛的討論，對此，前述皮尤委員會的報告和美國海洋政策委員會的報告分別設(shè)計了兩種各具特色的區(qū)域海洋管理方式。（一）“強硬的”區(qū)域海洋管理方式皮尤委員會設(shè)計了一種自上而下的、有強制力的區(qū)域海洋管理方式。按照這種方式，執(zhí)行區(qū)域海洋管理的機構(gòu)是國家通過立法形式成立的區(qū)域海洋生態(tài)委員會，該委員會的成員以政府機構(gòu)的代表為主，主要包括聯(lián)邦、州和部落政府的海洋主管部門。廣大的利益相關(guān)者只能通過一個“充滿活力的和有影響的”建議程序參與區(qū)域海洋管理計劃的制定和執(zhí)行，并不享有委員會的決策權(quán)。區(qū)域海洋生態(tài)委員會的主要任務(wù)是制定區(qū)域海洋綜合管理計劃并監(jiān)督其實施，這種計劃必須獲得負(fù)責(zé)海洋管理的聯(lián)邦機構(gòu)的批準(zhǔn)，以使區(qū)域海洋管理活動與國家海洋政策和標(biāo)準(zhǔn)保持一致，其在內(nèi)容上至少應(yīng)該涵蓋海洋生物資源管理、生境保護、水質(zhì)保護和影響海洋生態(tài)系統(tǒng)健康的開發(fā)活動的管理等，并應(yīng)為保護海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康建立起清晰、可量化的管理和修復(fù)目標(biāo)。區(qū)域海洋管理是有“牙齒”的，換句話說，該計劃對所有主體都有強制執(zhí)行的效力。這種強制力通過以下三方面措施得以實現(xiàn)：其一，采用《海岸帶管理法》所確立的“一致性原則”⑤，使各州保證聯(lián)邦政府的行動與區(qū)域海洋管理計劃相一致。如果聯(lián)邦行動與區(qū)域計劃不一致，州可以向國家海洋機構(gòu)提出申訴或向聯(lián)邦法院尋求法律救濟。其二，由區(qū)域委員會明確確定各主管部門的作用及職責(zé)，各主管部門必須履行其職責(zé)。其三，要求各州執(zhí)行已經(jīng)批準(zhǔn)的區(qū)域海洋管理計劃。其四，依照公民訴訟法律條款的規(guī)定，第三方可以向聯(lián)邦法院提起訴訟，強制要求有關(guān)方面（包括區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)委員會）執(zhí)行區(qū)域海洋管理計劃等。⑥皮尤委員會希冀區(qū)域海洋生態(tài)委員會擁有可以保證區(qū)域海洋管理計劃得以順利實施的強大的區(qū)域權(quán)力和強制力，但這種設(shè)想并沒有獲得美國沿海各州的支持，因為它沒有清楚地認(rèn)識到美國的政治現(xiàn)實。美國各州在其管轄范圍內(nèi)擁有獨立于聯(lián)邦政府的管轄權(quán)，而區(qū)域委員會的成立似乎成為聯(lián)邦政府侵蝕各州權(quán)力的工具，各州都不希望支持或參與到有損其權(quán)力的活動中。⑦（二）“柔和”的區(qū)域海洋管理方式與皮尤委員會的設(shè)計方案相比，美國海洋政策委員會設(shè)計的區(qū)域海洋管理方式顯得更為“柔和”和完整。根據(jù)海洋政策委員會的報告，執(zhí)行區(qū)域海洋管理的主要機構(gòu)是各州之間自愿成立的區(qū)域海洋委員會，它由各級政府、私人團體、非政府組織和學(xué)術(shù)界共同參與組成，具有廣泛的公眾參與性。由于這種區(qū)域海洋委員會是自愿性組織，因此它可以依據(jù)形式更為自由的州際協(xié)定來成立，而不需要通過立法的方式。區(qū)域海洋委員會的具體組織形式由參加者根據(jù)各區(qū)域的情況自行決定，其職能側(cè)重于就區(qū)域海洋問題進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，主要包括：關(guān)注有較大影響的海洋和海岸問題；制定區(qū)域海洋政策目標(biāo)和優(yōu)先事宜；幫助地方就區(qū)域海洋事宜進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作；代表廣大公眾向聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)達(dá)本區(qū)域關(guān)注的問題。除了區(qū)域海洋委員會，美國海洋政策委員會還設(shè)想在總統(tǒng)行政機構(gòu)內(nèi)設(shè)立國家海洋委員會和總統(tǒng)海洋政策顧問委員會，以便建立一個上下呼應(yīng)的管理框架。國家海洋委員會由總統(tǒng)助理擔(dān)任主席，由涉海的各部部長和各機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)參加，該委員會除了負(fù)責(zé)制定國家海洋目標(biāo)、確立海洋管理的基本原則、協(xié)調(diào)聯(lián)邦機構(gòu)執(zhí)行國家海洋政策之外，還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)域海洋管理事宜，以及負(fù)責(zé)與州政府和私人團體就建立區(qū)域海洋委員會的步驟和程序進(jìn)行磋商?？偨y(tǒng)海洋政策顧問委員會由總統(tǒng)指定的對海洋問題有知識和經(jīng)驗的非政府人士組成，這個顧問委員會應(yīng)該有代表性，包括海洋沿岸各州的州長、其他利益相關(guān)州、準(zhǔn)州、部落和地方政府的代表，以及來自私人團體、研究和教育機構(gòu)、非政府組織、流域組織和其他有涉海利益的非聯(lián)邦實體的個人。顧問委員會最主要的職能是就區(qū)域海洋委員會所關(guān)注的事宜與國家海洋委員會溝通。⑧美國海洋政策委員會的設(shè)計方案是“柔和的”?！叭岷汀背梭w現(xiàn)在各州自愿成立區(qū)域海洋委員會之外，還體現(xiàn)在以下方面：（1）區(qū)域海洋委員會的主要任務(wù)是就區(qū)域海洋問題在各州之間進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，而并不是一定要制定具體的、可量化的管理目標(biāo)；（2）區(qū)域海洋管理計劃和目標(biāo)對各州不具有強制性；（3）區(qū)域委員會可以不受國家目標(biāo)的限定，自行確定在區(qū)域海洋管理中具有優(yōu)先權(quán)等事宜，采用更為靈活的方式對海洋和海岸進(jìn)行管理。就像《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》中承認(rèn)的那樣，這個方案的優(yōu)勢也正是其劣勢所在。自愿參與意味著，通常情況下，在面對需要作出協(xié)調(diào)的和需要進(jìn)行管理的區(qū)域海洋問題時，委員會沒有權(quán)力要求各州在特定時間內(nèi)作出答復(fù)。特別是在解決跨多個州的海洋問題、海洋和海岸資源的利用沖突等問題時，缺少強制力使得區(qū)域委員會舉步維艱。在有限的權(quán)力和有限的資金條件下，區(qū)域委員會要想實施以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋管理模式應(yīng)該采取長期的和漸進(jìn)的方法，但能否在較長時間內(nèi)獲得各州、利益相關(guān)者和聯(lián)邦機構(gòu)的關(guān)注、資金支持和合作是區(qū)域委員會面臨的重大考驗。⑨三、務(wù)實與創(chuàng)新：美國區(qū)域海洋管理的豐富實踐作為對美國海洋政策委員會提出的“關(guān)于協(xié)調(diào)的、綜合的和長期的國家海洋政策的建議”的答復(fù)，《美國海洋行動計劃》（簡稱《行動計劃》）在區(qū)域海洋管理問題上并沒有進(jìn)行過多的制度設(shè)計，而是采取了更為務(wù)實的方法從兩個方面來加強區(qū)域海洋管理。一方面是建立內(nèi)閣級的海洋政策委員會，加強聯(lián)邦機構(gòu)對區(qū)域海洋管理活動的協(xié)調(diào)；另一方面是通過支持和促進(jìn)現(xiàn)有的區(qū)域合作和區(qū)域伙伴關(guān)系的發(fā)展來推進(jìn)區(qū)域海洋管理實踐。建立內(nèi)閣級的海洋政策委員會是《行動計劃》協(xié)調(diào)國家海洋政策在各級政府的各涉海行政職能部門內(nèi)執(zhí)行的主要方式，此外，《行動計劃》還在海洋政策委員會之下設(shè)立了部際海洋科學(xué)和資源管理整合委員會來關(guān)注區(qū)域范圍內(nèi)法律、法規(guī)的協(xié)調(diào)、區(qū)域用海沖突等問題。在增加機構(gòu)設(shè)置的同時，聯(lián)邦政府還積極推進(jìn)現(xiàn)有的區(qū)域合作項目和區(qū)域伙伴關(guān)系的發(fā)展，鼓勵各地區(qū)自愿成立新的區(qū)域合作組織。相關(guān)活動如支持北美五大湖跨部門特別工作組和北美五大湖地區(qū)合作聯(lián)盟、支持建立墨西哥灣地區(qū)伙伴關(guān)系、推進(jìn)地區(qū)漁業(yè)管理工作、實施珊瑚礁地區(qū)行動戰(zhàn)略等。值得一提的是，一些以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的跨邊界區(qū)域海洋管理活動也頗具規(guī)模，其中美國新英格蘭地區(qū)和加拿大東部省份合作開展的對共享的新英格蘭和緬因灣水域進(jìn)行區(qū)域海洋管理的合作項目最具代表性。美加兩國于1989年合作成立了緬因灣海洋環(huán)境委員會，該委員會重點針對恢復(fù)沿岸生境、促進(jìn)環(huán)境和公共健康以及支持有活力的社會團體三個優(yōu)先領(lǐng)域開展活動。進(jìn)入21世紀(jì)以來，該委員會的影響力不斷擴大。在皮尤委員會和美國海洋政策委員會的報告發(fā)表后兩年多的時間里，許多新的圍繞海洋的區(qū)域管理活動逐步展開。這些活動既有聯(lián)邦機構(gòu)在全國范圍內(nèi)發(fā)起的，也有各區(qū)域和各州自行開展的。全國范圍內(nèi)的活動促進(jìn)了區(qū)域海洋管理理念的發(fā)展，建立了適合區(qū)域海洋管理的信息監(jiān)測系統(tǒng)，為新的區(qū)域海洋管理活動提供了更多的支持。區(qū)域范圍內(nèi)的活動優(yōu)化了各地區(qū)的海洋政策和海洋管理模式，為在全國范圍內(nèi)推廣區(qū)域海洋管理積累了經(jīng)驗。比較有代表性的活動和項目包括：（1）以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的漁業(yè)管理。美國1999年的《可持續(xù)漁業(yè)法》確定要在美國實施以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的漁業(yè)管理方式。經(jīng)過數(shù)年的發(fā)展，有兩個漁業(yè)管理委員會在這方面做出了矚目的貢獻(xiàn)。南大西洋漁業(yè)管理委員會組織了一系列的研討會來制定漁業(yè)生態(tài)計劃；北太平洋漁業(yè)管理委員會與阿拉斯加生態(tài)委員會一起選定阿留申群島生態(tài)系統(tǒng)作為示范區(qū)，合作開發(fā)以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的漁業(yè)管理方式，首次將資源管理與生態(tài)系統(tǒng)管理相結(jié)合，并通過召開阿留申群島生態(tài)系統(tǒng)論壇為將學(xué)術(shù)研究成果轉(zhuǎn)化為實踐提供了一個很好的研究平臺。⑩（2）建立綜合的海洋觀測系統(tǒng)。美國各區(qū)域都在開發(fā)新的或是改進(jìn)原有的監(jiān)測系統(tǒng)來加強與其他區(qū)域和國家監(jiān)測系統(tǒng)的聯(lián)系，目前已建立起了11個海洋觀測系統(tǒng)區(qū)域聯(lián)合會，其中最具成效的是大西洋中部各州和東南各州建立的大西洋中部海岸海洋觀測區(qū)域聯(lián)盟和東南海岸海洋觀測區(qū)域聯(lián)盟。區(qū)域聯(lián)合會按照區(qū)域來收集海洋信息，實現(xiàn)信息分享，促進(jìn)海洋教育資料的開發(fā)，有助于各方確定區(qū)域優(yōu)先問題，達(dá)成區(qū)域共同的管理標(biāo)準(zhǔn)。（3）國家海洋補助金項目。該項目旨在為全面開展區(qū)域海洋管理提供理論支持，幫助已經(jīng)開展或即將開展區(qū)域管理的地區(qū)確定具有區(qū)域優(yōu)先性的問題。值得一提的是，除了上述國家和區(qū)域?qū)用娴幕顒油?，美國的許多州也積極加強以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋管理。加利福尼亞州的區(qū)域海洋管理活動取得了最為顯著的成績。加州1100英里長的海岸線穿過了多個有生物特性的區(qū)域、行政轄區(qū)和豐富的資源帶，州政府在其轄區(qū)內(nèi)按照資源和管理問題的自然和社會屬性開展了一系列區(qū)域項目，如沿岸沉積物管理項目、海洋生物保護法案項目、南加州濕地恢復(fù)工程等。(11)皮尤委員會和美國海洋政策委員會的報告發(fā)表后，加州政府建立了加州海洋保護委員會來協(xié)調(diào)各涉海機構(gòu)的管理活動和政策，該委員會在2006年公布了加州海洋保護委員會未來五年的戰(zhàn)略計劃，將海洋管理、科研和監(jiān)測、海洋和海岸水質(zhì)、生境結(jié)構(gòu)、海洋和海岸生態(tài)系統(tǒng)以及教育六大問題作為需要優(yōu)先解決的問題，并針對這些問題制定了詳細(xì)的目標(biāo)和行動計劃。此外，這一計劃還明確提出要通過區(qū)域管理的方式加強美國西海岸的海洋管理合作，與同屬加利福尼亞流域大海洋生態(tài)系統(tǒng)的俄勒岡州和華盛頓州就共同面臨的海洋問題達(dá)成合作協(xié)議。美國的其他沿岸州也成立了與加州海洋保護委員會類似的委員會來協(xié)調(diào)各州的海洋管理工作。區(qū)域和各州的活動已經(jīng)展示出一定的廣泛性和成熟性，這預(yù)示著各州將成為領(lǐng)導(dǎo)和促進(jìn)美國區(qū)域海洋管理工作的主力軍，也顯示出區(qū)域海洋管理實踐在美國推廣的良好前景。注釋①④⑧AnOceanBlueprintforthe21stCentury:FinalReportoftheU.S.CommissiononOceanPolicy,/documents/welcome.html，2007—05—10.②StephenB.Olsen,JonG.Sutinen,LawrenceJuda,TimothyM.Hennessey,ThomasA.Grigalunas,AHandbookonGovernanceandSocioeconomicsofLargeMarineEcosystems,UniversityofRhodeIsland,2006,p12.③AndrewA.Rosenberg,RegionalGovernanceandEcosystemMbasedManagementofOceanandCoastalResources:CanWeGetTherefromHere?,DukeEnvironmentalLawandPolicyForum,2006，p179.⑤所謂“一致