項(xiàng)目成果簡(jiǎn)介

項(xiàng)目成果簡(jiǎn)介項(xiàng)目來(lái)源及項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目03BJL034最終成果形勢(shì)及名稱研究報(bào)告我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)的制度性約束與創(chuàng)新研究項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及課題組成員高強(qiáng)劉子玉、權(quán)錫鑒、楊林、郭新力、冷紹升、馬波成果簡(jiǎn)介：（該項(xiàng)目研究的目的和意義；研究成果的要緊內(nèi)容和重要觀點(diǎn)或計(jì)策建議；成果的學(xué)術(shù)價(jià)值、應(yīng)用價(jià)值，以及社會(huì)阻礙和效益。2000字左右。本欄可加頁(yè)）一、 加快我國(guó)城鎮(zhèn)化的背景及意義黨的十五屆三中全會(huì)明確指出，“要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化”，黨的十六大把“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”確立為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程已成為各級(jí)政府的中心工作。但城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)復(fù)雜的、長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，專門是我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系長(zhǎng)期受打算經(jīng)濟(jì)的桎梏，以往有些制度相互掣肘，束縛了城鎮(zhèn)化的進(jìn)展。因此，如何建立新型城鄉(xiāng)制度體系，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，就成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的迫切要求。這關(guān)于解決“三農(nóng)”問題、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速進(jìn)展、全面建設(shè)小康社會(huì)具有重大現(xiàn)實(shí)意義，關(guān)于政府部門科學(xué)決策具有較大的參考價(jià)值。二、 我國(guó)城鎮(zhèn)化制約因素分析城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)復(fù)雜的、長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程。它的進(jìn)展受多種因素的制約，既有生產(chǎn)力方面的，又有生產(chǎn)關(guān)系和意識(shí)形狀方面的；既有微觀的，又有宏觀的。因此，從綜合角度對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)行研究，有利于制定一正確的城鎮(zhèn)化進(jìn)展戰(zhàn)略。本部分第一分析了我國(guó)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀，通過小城鎮(zhèn)人口及比重、城鎮(zhèn)人口及比重、城鎮(zhèn)化時(shí)期等揭示了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。指出，同經(jīng)濟(jì)進(jìn)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、錢納里進(jìn)展模型和世界各國(guó)的實(shí)踐相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)展嚴(yán)峻滯后。其次，從定性上分析了我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的要緊制約因素，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平高低、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)進(jìn)展與布局、城鎮(zhèn)建設(shè)、收入差別與體制障礙、素養(yǎng)制約、觀念和認(rèn)識(shí)障礙、政策不配套等。認(rèn)為在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展較快的情形下，城鎮(zhèn)化因此受要素投入和經(jīng)濟(jì)進(jìn)展水平的阻礙，但更為重要的因素是與城鎮(zhèn)化緊密相關(guān)的制度安排，體制因素、政策因素是制約農(nóng)村城鎮(zhèn)化的要緊因素。在此基礎(chǔ)上，分析了城鎮(zhèn)化與工業(yè)進(jìn)展水平、第三產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)商品化等的相關(guān)性，運(yùn)用數(shù)學(xué)模型分析了各因素對(duì)城鎮(zhèn)化率、小城鎮(zhèn)化率的阻礙，認(rèn)為不同因素對(duì)城鎮(zhèn)化的阻礙不同，制度因素對(duì)小城鎮(zhèn)的阻礙更大。東、中、西部不同地區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的要緊矛盾不同，需要采取不同政策。最后，探討了城鎮(zhèn)化進(jìn)展模式。目前城鎮(zhèn)化模式的選擇是理論界爭(zhēng)辯的中心，如“大都市論”、“中等都市論”、“小都市論”。我們認(rèn)為在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化嚴(yán)峻滯后的情形下，城鎮(zhèn)化模式不應(yīng)局限于某一個(gè)體的進(jìn)展模式，“進(jìn)展是硬道理”，推進(jìn)我國(guó)都市化應(yīng)該走大中小都市并舉進(jìn)展的道路，并從觀念更新、產(chǎn)業(yè)進(jìn)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、制度創(chuàng)新、分類指導(dǎo)和政策調(diào)整等方面努力，從而推動(dòng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)展。三、 城鎮(zhèn)化進(jìn)展的國(guó)際體會(huì)研究發(fā)達(dá)國(guó)家及進(jìn)展中國(guó)家農(nóng)村都市化歷程、特點(diǎn)、速度、規(guī)模、政策能夠?yàn)橥苿?dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化提供一些借鑒。本部分詳細(xì)介紹了日本和美國(guó)兩個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家以及印度、巴西和印度尼西亞等三個(gè)進(jìn)展中國(guó)家的農(nóng)村都市化情形。日本、美國(guó)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化均比較和諧，先進(jìn)展輕工業(yè)，后進(jìn)展重工業(yè)，霍夫曼比例不斷下降，這種產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的順序有利于吸取農(nóng)村勞動(dòng)力，從而使兩國(guó)的城鎮(zhèn)化速度都比較快。從區(qū)域城鎮(zhèn)化來(lái)看，日本、美國(guó)都以非均衡的都市進(jìn)展模式為主，即選擇有進(jìn)展?jié)摿Φ亩际泻偷貐^(qū)作為突破口，進(jìn)行密集投資，進(jìn)而促進(jìn)周圍地區(qū)的快速增長(zhǎng)。從政府干預(yù)程度來(lái)看，美國(guó)是典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，城鎮(zhèn)進(jìn)展要緊靠市場(chǎng)的力量。日本盡管是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型國(guó)家，但政府在都市布局和進(jìn)展中起著重要的作用。從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的進(jìn)展來(lái)看，美國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系比較和諧，在都市化過程中，農(nóng)業(yè)進(jìn)展一直比較順利。日本都市化過程中，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村進(jìn)展經(jīng)歷了一曲折的過程。印度、巴西和印度尼西亞的城鎮(zhèn)化也取得了一定的成績(jī)，各具特點(diǎn)，印度都市人口的增長(zhǎng)，要緊源于原有都市人口的自然增長(zhǎng)，而并非農(nóng)村人口的都市化。巴西的都市化相伴著快速的城鄉(xiāng)人口流淌，農(nóng)村人口比重大幅下降。在規(guī)劃方面，印度都市化缺乏統(tǒng)一科學(xué)的規(guī)劃和配套政策，巴西都市化通過了專門好的規(guī)劃和組織。但這些國(guó)家的都市化人口過于集中于大都市，造成大都市顯現(xiàn)了交通擁擠、住房緊張、失業(yè)嚴(yán)峻、環(huán)境惡化和貧民窟現(xiàn)象，這些體會(huì)與教訓(xùn)值得中國(guó)借鑒。四、我國(guó)城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新研究1、 戶籍制度創(chuàng)新我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的建立經(jīng)歷了形成、強(qiáng)化兩個(gè)時(shí)期。傳統(tǒng)戶籍制度即不利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的進(jìn)展，又不利于都市的進(jìn)展，即不利于經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展，又不利于人的進(jìn)展和治理。1984年戶籍制度改革開始啟動(dòng)，從嚴(yán)禁農(nóng)民進(jìn)城到有條件準(zhǔn)入，從承諾個(gè)體遷徙到三投靠再到居家遷徙，從放開小城鎮(zhèn)再到放開中小都市。但當(dāng)前戶籍改革顯現(xiàn)了一些新情形，都市資源的短缺問題日益顯現(xiàn)，城鎮(zhèn)化中的區(qū)位差異更加突出，到大中都市落戶的制度障礙依舊存在，戶籍制度改革與其他相關(guān)改革不配套的矛盾仍專門突出，致使戶籍制度改革舉步維艱。當(dāng)前，在戶籍制度改革目標(biāo)上社會(huì)各界的認(rèn)識(shí)差不多一致，但在戶籍制度改革的時(shí)機(jī)上，有的認(rèn)為應(yīng)趕忙取消，有的認(rèn)為不能在短期內(nèi)取消。我們認(rèn)為連續(xù)堅(jiān)持戶籍制度的現(xiàn)狀或一下取消都不可取。認(rèn)為戶籍制度改革的堅(jiān)冰正在逐步被打破，但不可一蹴而就，應(yīng)按推進(jìn)城鎮(zhèn)化、公民一律平等、逐步到位、制度和諧配套等原則，同別的制度一起進(jìn)行綜合的改革。目前深化戶籍制度改革的重點(diǎn)是：加強(qiáng)戶籍立法建設(shè)；建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記治理制度；建立以法制加市場(chǎng)的調(diào)劑機(jī)制，通過科學(xué)地設(shè)置準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)人口的合理流淌；建立由戶口登記、身份證治理等制度構(gòu)成的科學(xué)的人口治理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)靜態(tài)治理向動(dòng)態(tài)治理的轉(zhuǎn)變。2、 土地制度創(chuàng)新我國(guó)都市土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度不規(guī)范、都市土地集約利用落后、商品房?jī)r(jià)格太高，制約了城鎮(zhèn)化的進(jìn)展，應(yīng)進(jìn)行都市土地制度創(chuàng)新。第一，理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立都市土地法人所有制。其次，建立和規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)制度，實(shí)現(xiàn)都市土地產(chǎn)權(quán)的流淌和轉(zhuǎn)讓。再次，實(shí)行城鎮(zhèn)國(guó)有土地出租使用制度。將一次性性收回的土地出讓金依據(jù)土地出讓年限分40-70年收回，以降低房地產(chǎn)開發(fā)商和商品房的價(jià)格。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展，專門是面對(duì)城鎮(zhèn)化的要求，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的內(nèi)在缺陷日漸顯現(xiàn)出來(lái)。應(yīng)適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)展的要求，進(jìn)行創(chuàng)新。農(nóng)村土地制度創(chuàng)新要緊有三種模式。（1）完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的模式。通過一系列政策，強(qiáng)化農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)主體的地位，在愛護(hù)土地公平分配原則的同時(shí)，推動(dòng)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。（2）變革土地集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的模式。全面理順土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，再造所有權(quán)主體和經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，為培養(yǎng)土地市場(chǎng)奠定制度基礎(chǔ)。（3）再造土地制度的模式。通過“國(guó)有租佃制”和“國(guó)有個(gè)人制”模式，從全然上解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定不清、權(quán)屬關(guān)系紛亂以及產(chǎn)權(quán)運(yùn)行成本費(fèi)用高、產(chǎn)出率低的痼疾。3、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度創(chuàng)新我國(guó)高度分散布局的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，盡管吸取了大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，卻阻礙了都市化進(jìn)程，導(dǎo)致專門多負(fù)面效應(yīng)。各地實(shí)踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)相輔相成，二者必須結(jié)合進(jìn)展。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增強(qiáng)了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)濟(jì)后盾。另一方面城鎮(zhèn)化水平的提高有利于發(fā)揮集合效應(yīng)，有利于企業(yè)之間進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。因此，需要通過一系列的戰(zhàn)略舉措促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)集中。第一，城鎮(zhèn)建設(shè)政策與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)展政策相結(jié)合。通過土地政策支持、提供財(cái)稅優(yōu)待、完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、配套制度改革等，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)集中。其次，政府主管部門要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)展規(guī)劃與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化和諧進(jìn)展。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整與城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來(lái)。第四，連續(xù)推進(jìn)和實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革及“政企分開”，打破阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)集合進(jìn)展的地點(diǎn)性“利益紐帶'。最后，完善政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)的治理體制。4、 城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施體制創(chuàng)新我國(guó)都市基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的矛盾仍舊十分突出，都市交通、供水、排水和污水處理、燃?xì)夂凸帷⒕G化等方面同國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的都市相比差距甚大。造成這一狀況的直截了當(dāng)表現(xiàn)是有效投入不足而深層次的緣故則是都市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制及其運(yùn)行機(jī)制改革相對(duì)滯后。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施改革的總原則是由打算經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。通過投融資體制改革，實(shí)現(xiàn)壟斷經(jīng)營(yíng)向開放競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局轉(zhuǎn)變；通過運(yùn)營(yíng)體制改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)營(yíng)向特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變；通過企事業(yè)單位改革，實(shí)現(xiàn)單一產(chǎn)權(quán)向多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體措施，是創(chuàng)新投資理念，調(diào)動(dòng)政府、社會(huì)兩個(gè)積極性。創(chuàng)新融資體制，形成多元化的籌資渠道。重塑城建投融資主體，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城建投融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的良性循環(huán)。改革城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施政策性收費(fèi)和價(jià)格體系逐步建立與市場(chǎng)接軌的價(jià)格體系。強(qiáng)化投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，提高投資效益。加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施治理，實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)作。在改革過程中需要注意幾個(gè)問題，一是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的成本效益問題。二是政府監(jiān)管問題。三是不同都市和諧進(jìn)展問題。四是都市規(guī)劃觀念嚴(yán)峻滯后的問題。5、 城鎮(zhèn)治理體制創(chuàng)新建立和完善與城鎮(zhèn)特有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)相適應(yīng)的新型城鎮(zhèn)治理體制，是能否順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本部分第一從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、政府職能、人員編制、財(cái)政體制等方面深入剖析了城鎮(zhèn)治理體制的現(xiàn)狀，認(rèn)為其出現(xiàn)出行政范疇區(qū)域性、行政功能有限性、行政行為扭曲性、行政主體波動(dòng)性、行政成本膨脹化、行政權(quán)力貨幣化等特點(diǎn)，從而使現(xiàn)行城鎮(zhèn)治理體制凸現(xiàn)出一些亟待解決的問題。在上述基礎(chǔ)上，本部分進(jìn)而探究導(dǎo)致城鎮(zhèn)治理體制行政績(jī)效低下的根源，指出制度供給不足是其內(nèi)在因素；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、城鎮(zhèn)發(fā)育程度不高、小城鎮(zhèn)建設(shè)政策環(huán)境存在諸多障礙是其外在因素。順應(yīng)小城鎮(zhèn)行政環(huán)境的新變化及其制度要求，筆者認(rèn)為“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”，“小