國家審計策略

國家審計策略

一、引言

黨的十七大報告中明確提出，要發(fā)揮國家審計在權(quán)力監(jiān)督和制約中的作用，這為新時期的國家審計工作明確了指導(dǎo)方向。而國家審計作為政治制度的重要組成部分，在未來維護國家安全和保障國家利益方面將發(fā)揮越來越重要的作用。國家審計本身屬于抽象概念的范疇，對于具體的審計業(yè)務(wù)而言，國家審計職能的準(zhǔn)確界定能夠更有效、更具體地指導(dǎo)審計工作。在國家審計職能的研究方面，眾多學(xué)者和研究者從不同角度給予了解釋或界定，提出了單職能論或多職能論，但對于影響國家審計職能實現(xiàn)因素的研究，僅在一些文獻中略有涉及，從國家審計職能的演化歷程分析研究的更為少見。為了更好地理解和把握未來國家審計職能的發(fā)展方向，分析研究影響國家審計職能的因素具有非常重要的理論和現(xiàn)實意義?；诖?，本文應(yīng)用理論分析方法，從國家審計職能演化歷程中提取七個影響其實現(xiàn)的因素，并通過實證分析方法驗證因素之間的相關(guān)性和存在的合理性。

二、影響國家審計職能的因素

通過應(yīng)用辯證歷史唯物主義的方法分析國家審計職能和公共受托責(zé)任的演化歷程，并從中提取七個影響國家審計職能實現(xiàn)的因素，分別闡述其內(nèi)涵。

1、國家審計體制。國家審計體制是指依法成立的審計機關(guān)監(jiān)督國家財政收支、財務(wù)收支的審計組織體系、審計監(jiān)督管理制度和審計監(jiān)督形式。它的建立是為了實現(xiàn)國家審計的職能，屬于上層建筑的范疇。在相同的公共受托責(zé)任關(guān)系條件下，不同的審計體制環(huán)境中，國家審計的獨立性、權(quán)威性和審計權(quán)限存在很大差異，使國家審計職能具有不同的深度和廣度。因此，保證國家審計職能的順利實現(xiàn)必須建立一個科學(xué)、合理的國家審計體制，科學(xué)合理的國家審計體制能夠促進國家審計職能的實現(xiàn)，而國家審計體制對國家審計職能的實現(xiàn)具有限制和影響作用，不合理的國家審計體制將阻礙國家審計職能的實現(xiàn)。

2、國家經(jīng)濟發(fā)展水平。國家審計制度作為國家政治制度的組成部分，屬于上層建筑的范疇。辯證唯物主義的觀點認(rèn)為，上層建筑受經(jīng)濟基礎(chǔ)的影響和制約，所以說，審計是反映經(jīng)濟基礎(chǔ)狀況的社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。縱觀整個國家審計發(fā)展史，國家經(jīng)濟發(fā)展水平越高，國家的財政財務(wù)收支所涉及的范圍越廣，社會重視審計的程度越高，審計的作用就越大，審計職能發(fā)揮得越全面。從美國國家審計發(fā)展歷史可以看到，自美國成為最大的經(jīng)濟強國后，其國家審計制度的完善程度超過了其他老牌資本主義國家而居于世界最高水平，這也進一步表明“經(jīng)濟越發(fā)展，審計監(jiān)督越重要”。社會經(jīng)濟發(fā)展水平除了決定審計監(jiān)督的重要性程度、國家審計制度產(chǎn)生的時間及其健全性外，還直接影響國家審計方法和技術(shù)的進步和變革。

3、國家政府職能。國家審計職能的發(fā)揮與國家政府職能密切相關(guān)，在某種程度上是國家政府職能實現(xiàn)的工具。國家政府職能是代表少數(shù)階層還是代表大眾可通過國家審計職能顯現(xiàn)出來；同時，國家政府職能的定位也會影響到國家審計的獨立性和權(quán)威性等，國家政府對國家審計的重視程度在很大程度上也會影響最終的審計職能。這些在行政型審計模式中尤為明顯，國家審計機構(gòu)作為國家行政機構(gòu)的組成部分，政府職能直接決定著國家審計職能的深度和廣度。

4、政治民主程度。國家審計的產(chǎn)生不是偶然的，有著極其深厚的社會背景，是基于社會公眾對民主法治建設(shè)的需求。無論是現(xiàn)代國家審計或是古代國家審計都是基于檢查經(jīng)濟責(zé)任的需要而產(chǎn)生的，但所檢查的經(jīng)濟責(zé)任內(nèi)涵卻有本質(zhì)區(qū)別，導(dǎo)致這種差別的主要因素就是民主政治程度的發(fā)展。民主政治發(fā)展程度的高低對審計發(fā)展和審計職能有著直接影響。關(guān)于現(xiàn)代審計與民主的關(guān)系，楊時展教授曾給出精辟的闡述，“民主，是現(xiàn)代審計的實質(zhì)，審計是現(xiàn)代民主的表現(xiàn)；民主，是現(xiàn)代審計的目的，審計是現(xiàn)代民主的手段。”可以說，正是由于現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)生，才賦予了政府行政機構(gòu)和官員新型的經(jīng)濟責(zé)任，而現(xiàn)代國家審計正是在這種新型經(jīng)濟責(zé)任的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。然而，現(xiàn)代審計與民主之間不是單一的影響關(guān)系，從發(fā)展的觀點看，隨著政治的民主化，以監(jiān)督國家經(jīng)濟活動為主要特征的國家審計將會得到加強；國家審計是國家立法機關(guān)與行政機關(guān)之間的權(quán)力制約工具，是民主政治的工具。因此，現(xiàn)代國家審計發(fā)展的動因與其說是經(jīng)濟的，不如說是政治的，其真實動因應(yīng)該是政治民主化。

5、法律制度。國家審計機構(gòu)在行使委托人賦予的審計權(quán)限時必須要有一定的法律保障。古代國家審計主要是最高統(tǒng)治者的授權(quán)，而現(xiàn)代國家審計既是民主和法治的產(chǎn)物，又是實現(xiàn)民主和法治的工具，是一種自下而上的監(jiān)督。因此，民主的范圍越大，民主的權(quán)力越真實，選民或納稅者通過國家審計機關(guān)對政府經(jīng)濟責(zé)任的制約也就越強。但有個前提條件，就是民主的實現(xiàn)程度取決于是否具備相應(yīng)的法律法規(guī)。在現(xiàn)代社會中，國家審計機關(guān)受社會公眾的委托對接受公共資金、公共資源和公共資財相關(guān)的公共權(quán)力的受托人進行監(jiān)督。鑒于社會公眾的分散性，只有利用社會公眾讓渡的公共權(quán)力組成的政府來行使監(jiān)督委托權(quán)。當(dāng)國家審計機構(gòu)對受托人進行審查時，受托人可能以各種理由進行推脫或不配合工作，影響審計職能的發(fā)揮，因此，國家審計的計劃性、強制性、廣泛性、宏觀性等特征必須要有相應(yīng)的法律法規(guī)作保障，通過依法審計真正實現(xiàn)國家審計職能。

6、審計技術(shù)。審計技術(shù)是指國家審計機關(guān)及人員獲取充分、適當(dāng)?shù)膶徲嬜C據(jù)的各種方法總稱。審計技術(shù)的發(fā)展在一定程度上制約和影響著審計職能的發(fā)揮程度。但審計技術(shù)又是管理方法和科學(xué)技術(shù)的產(chǎn)物，與一定時期的社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，并且隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而發(fā)展；同時，審計技術(shù)可以借助其他學(xué)科的成果取得快速發(fā)展?？v觀我國審計史，審計職能發(fā)展的歷史反映了審計技術(shù)發(fā)展的歷史，審計技術(shù)是實現(xiàn)審計職能的工具。按照公共受托責(zé)任關(guān)系理論，任何公共受托責(zé)任都應(yīng)該接受審計監(jiān)督，但不同時期，為達到最好的審計監(jiān)督效果，審計技術(shù)由于受各種因素的制約，在實現(xiàn)國家審計職能中所發(fā)揮的作用是不同的。當(dāng)今，科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展對社會產(chǎn)生了深刻的影響，特別是對經(jīng)濟活動的影響尤為深遠。如今各行各業(yè)普遍應(yīng)用計算機技術(shù)，在國家審計審查受托經(jīng)濟活動時必須充分運用和利用計算機技術(shù)，否則將影響國家審計職能的履行。

7、審計人員能力。審計工作的實施必須依賴審計人員，審計人員能力的高低將會影響審計職能發(fā)揮的程度，審計人員的能力對審計職能的影響主要體現(xiàn)在專業(yè)勝任能力和應(yīng)有的職業(yè)謹(jǐn)慎上。如今，隨著公共受托責(zé)任范圍的擴大，現(xiàn)代審計已不僅僅限于審查會計報表、賬簿的真實性、合規(guī)性，而幾乎涉及經(jīng)濟活動的所有領(lǐng)域，審計人員不但應(yīng)具備查賬能力，還應(yīng)具備宏觀分析能力、判斷能力、各種專業(yè)技術(shù)能力、發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的能力等，才能充分地履行國家審計職能。

三、問卷設(shè)計及樣本選擇

依據(jù)問卷設(shè)計的一般原則，將上述七個因素作為問卷問題的組成部分。問卷調(diào)查的目的，一是分析七個因素在不同時期的相關(guān)性程度；二是分析七個因素是否能夠解釋國家審計職能在不同時期的演化。基于此，為了更真實、更全面地反應(yīng)調(diào)查結(jié)果，樣本選取審計署及地方審計機關(guān)和高校科研院所中從事國家審計研究的人員，這些代表性樣本的研究成果，基本上代表國家審計研究領(lǐng)域的見解，在此，統(tǒng)稱為專家。在依據(jù)代表性原則并考慮經(jīng)濟成本因素的前提下，總共選取50位專家，其中審計署10位、地方審計機關(guān)25位、高?？蒲性核?5位。確定樣本專家后，將問卷通過郵寄或直接傳遞方式發(fā)送給各位專家，并同時與每一位專家進行電話溝通，對調(diào)查目的進行詳細介紹和說明，使得各位專家能夠充分理解調(diào)查目的。此次調(diào)查持續(xù)時間一個月，回收有效問卷50份。

四、實證分析結(jié)果

作者對我國古代時期；民國時期；革命根據(jù)地時期；1949年新中國成立后的國民經(jīng)濟恢復(fù)時期；1978年黨的十一屆三中全會至今的五個歷史階段分別進行了以下兩個方面的實證分析：

因素之間的相關(guān)性分析。應(yīng)用統(tǒng)計軟件對樣本數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，得到基本的統(tǒng)計變量結(jié)果。

各因素對國家審計職能的影響程度分析。通過多元回歸分析各因素對國家審計職能的影響程度的結(jié)果。

驗證了提出的七個影響因素的合理性。

五、結(jié)果討論

通過綜合分析實證結(jié)果，發(fā)現(xiàn)研究結(jié)果有四個共性。

1、實證分析結(jié)果表明，七個因素共同解釋國家審計職能實現(xiàn)程度的方差在～之間，只存在由于不同歷史時期所處環(huán)境不同所產(chǎn)生的各個因素影響程度的差別，可以驗證選擇這些因素的合理性。

2、實證分析結(jié)果表明，國家審計體制和國家政府職能無論在哪個歷史時期都