德國的財政體制及財政平衡機制(一)

德國的財政體制及財政平衡機制（一）

2003年10月15日至11月5日，財政部財政科學研究所按照部外事計劃組團就公共財政制度問題赴德國進行培訓考察。代表團在德期間訪問了巴伐利亞州財政部等管理部門，并邀請慕尼黑大學國民經濟系、國民經濟研究所、巴伐利亞州地方議會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會公共財政事務部門的專家學者，為我們介紹德國政府間的財政關系、地方財政運行機制以及財政平衡體系等方面的信息。其間，代表團成員與德國專家有廣泛的討論交流，還重點討論了德國獨具特色的財政平衡制度問題，包括其財政平衡體系的特征、運作機理及其效果?，F(xiàn)就有關情況以及我們的一些認識和思考，簡要匯報

一、《基本法》為相對獨立的三級財政體制奠定基礎

德國的財政體制有其獨到的特色，《德意志聯(lián)邦共和國基本法》有相應條款規(guī)定德國財政體制。其中，最重要的是對各級政府所承擔的公共事務進行了劃分，并由此確定了各自的財政支出范圍和財力。

德國是聯(lián)邦制國家，實行聯(lián)邦、州、地方三級管理，相應實行分級管理的財政體制，各級政府均有自己獨立的預算，即聯(lián)邦、州、地方三級預算，分別對各自的議會負責。二戰(zhàn)后，德國實行獨具特色的“社會市場經濟”，通過宏觀調控在促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展方面取得了舉世矚目的成就，其中，財政政策尤其是其財政平衡機制發(fā)揮了重要作用。

但由于各地財政資源差距很大，使得財政平衡機制面臨越來越多的考驗。以巴伐利亞州為例，稅源充足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均納稅超過3000歐元，而較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有200歐元。按照財政平衡制度要求，發(fā)達地區(qū)稅收中的大部分要上繳用于財政平衡基金，但是發(fā)達地區(qū)的抵觸情緒越來越大。同時，鄉(xiāng)政府財政赤字也不斷擴大。

德國的財政平衡機制是在社會市場經濟背景下形成的一種兼有行政分權管理和財稅調節(jié)等功能的財政體制。它在明確劃分各級政府事權和支出范圍并賦予各級政府一定稅收權限的基礎上，通過橫向和縱向的財政平衡機制，來實現(xiàn)財力布局的縱向與橫向平衡，以保證在全國范圍內提供大體均衡的公共產品和服務。

事權的劃分

《基本法》對聯(lián)邦、州、地方三級政府的事權范圍作了原則規(guī)定。具體標準聯(lián)邦政府的主要職責：負責國家安全和武裝力量；聯(lián)邦行政事務、財政管理和國家海關事務；對外交往和國際關系；聯(lián)邦鐵路、公路、水道航運、空中航運和郵電通訊；社會保障，包括失業(yè)救濟、醫(yī)療、退休保險及家庭社會補助；重大科學研究計劃，主要是核能源、外層空間、航天技術、海洋開發(fā)等高科技研究；煤田和礦山開采等跨區(qū)域的經濟開發(fā)等。

2.州政府的主要職責：負責本州的行政事務和財政管理；環(huán)境保護；衛(wèi)生健康事業(yè)及保健設施建設；法律事務和司法管理，包括維護社會治安和公民安全；社會文化和教育事業(yè)等。聯(lián)邦政府與州政府之間不是簡單的直接領導與被領導的關系，其職責與財力界限十分明確，相互之間不能越權進行干預。

除了上述聯(lián)邦和州之間明確劃分的任務之外，法律還規(guī)定，有些事務由聯(lián)邦和州共同承擔。主要是擴建和新建高校、地區(qū)性經濟結構的調整和完善以及改善農業(yè)結構和增進海岸防護等。由于這些事項屬于政府應承擔的公共經濟范疇，且完成這些任務的財政支出較大，涉及范圍廣，因此由聯(lián)邦和州兩級政府共同負擔更有利于這些任務的完成。

3.地方政府的主要職責：負責地方行政事務及行政管理；地方公路建設和公共交通事務；科學文化和教育事業(yè)，包括成人教育、學校管理、博物館和劇院等的管理與維護；水電和能源供應；社會住宅建設和城市發(fā)展規(guī)劃；地方性公共秩序管理；衛(wèi)生和醫(yī)療保障；社會救濟等。此外，地方政府還接受聯(lián)邦和州政府的委托，承擔諸如公共選舉、戶籍和人口普查之類的職責。

各級政府職責的明確劃分，為確定各級財政支出責任提供了基本依據(jù)。聯(lián)邦和各州各地方政府原則上分別承擔實現(xiàn)各自職責任務所需的財政支出，體現(xiàn)了不同層次政府職責的任務分配與財政支出責任負擔之間的一致性。

為了保證各級政府職責的有效實施和全國法律政策的必要統(tǒng)一，《基本法》對立法權作出了相應的規(guī)定，州和地方不得越權自行其事。在聯(lián)邦任務范圍內和與整體經濟活動秩序緊密相關的領域，聯(lián)邦享有單獨立法權，有關法律規(guī)章只能由聯(lián)邦制定和頒布。在其余事務范圍，雖然聯(lián)邦和州享有共同立法權但聯(lián)邦卻擁有優(yōu)先立法權，這表明德國的立法權基本掌握在聯(lián)邦手中。

政府間稅收的劃分

德國財政收入來源由三個部分組成：稅收收入、其他經常性收入和資本項目收入。其中，稅收是德國各級財政收入的主要來源，基本穩(wěn)定在75％左右。由此，分稅制成為聯(lián)邦德國三級財政體制中收入分配的基礎。目前德國共開征42個稅種，其中稅額大和稅源穩(wěn)定的稅種被列為共享稅，其余稅種為專享稅。《基本法》第106條具體規(guī)定了各級政府的稅種劃分。專享稅?！痘痉ā?06—1規(guī)定聯(lián)邦稅收包括石油稅、煙草稅、關稅、燒酒稅、咖啡稅、遺產稅、贈與稅、保障稅、資本流轉稅、匯兌稅、交易營業(yè)稅、公路貨運稅、所得稅和增值稅的附加稅等，其中，聯(lián)邦稅收占全部稅收收入的比重約13％?！痘痉ā?06—2規(guī)定州的稅收包括財產稅、汽車稅、地產購置稅、啤酒稅、消防稅、彩票稅和賭場稅等，州稅占全部稅收收入的比重為4％左右。地方政府的專享稅主要是企業(yè)營業(yè)和資本稅、土地稅以及地方性的消費和奢侈性開支的稅收，比如娛樂稅、飲料稅、養(yǎng)犬稅、狩獵和釣魚稅以及酒館零售稅等，地方稅占全部稅收總額比重約9％。

2.共享稅。共享稅在德國稅收收入結構中占主體地位，約為全部稅收的74％。具體包括個人所得稅、公司所得稅、工資稅、資本盈利稅和增值稅等。各稅種在各級政府間的分配比例是：個人所得稅和工資稅聯(lián)邦、州、地方分別為%、%、15%；公司所得稅、資本盈利稅聯(lián)邦和州之間各分享50%；增值稅作為調劑性共享稅，聯(lián)邦和州的分配比例隨著雙方財力變化定期協(xié)商調整，每4年一次，目前聯(lián)邦、州和地方分別分享49%、49%和2%.

二、德國的財政平衡機制

在聯(lián)邦、州和地方之間通過分稅制對財政收入進行了第一次分配后，為了保證各地公共服務水平基本一致，實現(xiàn)區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展和加強宏觀調控，聯(lián)邦德國還制定了《財政平衡法》，規(guī)定各級政府的財政平衡采取縱向平衡和橫向平衡兩種方法調節(jié)財政收入的再次分配。

所謂縱向財政平衡即指上下級政府間的財政轉移支付，包括聯(lián)邦對州和州對地方兩個層次。聯(lián)邦對州的財政平衡。

共享稅是聯(lián)邦和各州財政收入的主要部分，其中，聯(lián)邦共享稅收入占其全部稅收收入的75%以上，各州平均占85%左右。所以共享稅在聯(lián)邦和各州之間的分配比例成為縱向財政平衡依據(jù)。而且，增值稅是調整聯(lián)邦與各州之間財力關系的稅種，并形成了聯(lián)邦和各州之間收入規(guī)模的基礎。除增值稅外，其他共享稅的分配比例一經確定不再調整。此外，還有聯(lián)邦旨在各州平衡其財政而進行的財政撥款補助，包括如下幾種辦法

第一，為平衡州際間財力而給予貧困州補助的撥款。為了促進各州之間財力的平衡，縮小各州由于經濟發(fā)展水平不同而導致的收入差距，在進行了州際橫向財政平衡后，聯(lián)邦還要對貧困州予以撥款補助?！痘痉ā芬?guī)定，聯(lián)邦每年要拿出不超過全部增值稅收入的2%，作為對經濟能力低的州的補充撥款，以滿足其一般性財政需求。1987年以前，聯(lián)邦每年用增值稅收入中聯(lián)邦占有部分的%撥給貧困州。在1988—1993年的財政五年計劃期間，聯(lián)邦要從本級增值稅收入中拿出2%用于貧困州補助。

第二，《基本法》107—2所規(guī)定的聯(lián)邦政府特別補助。例如港口和規(guī)模小的州，由于財力特別薄弱、收支矛盾最突出，為此，聯(lián)邦要從自己分享的增值稅份額中再拿出一定比例予以資助。

第三，對有些屬于州和地方事權范圍的重要支出和投資項目撥款?！痘痉ā?04A—2和91條規(guī)定，有些州級支出需要聯(lián)邦政府解決，例如對一般市民的居住和教育支出，每年聯(lián)邦政府都要拿出200億馬克補貼。對屬于州和地方事權范圍的一些重要投資項目，聯(lián)邦政府有時也給予適當補助，出發(fā)點是為了改善區(qū)域經濟結構，或改善地方的市政建設。這部分范圍包括：城市規(guī)劃建設與發(fā)展，地方交通和市郊公共交通擴建，燒煤電站及遠距離供熱項目等。

第四，對州的某些負擔較重的支付項目和聯(lián)邦委托給州的任務進行撥款和補助。在聯(lián)邦、州、地方之間的任務劃分中，一些屬于聯(lián)邦的任務，如交通管理、重大科研活動等需要委托給各州承擔，與此對應，聯(lián)邦提供相應的撥款。除此之外，如果各州承擔的一些開支項目負擔較重，聯(lián)邦也提供適當撥款進行補助，如高等院校學生的助學金開支、房租補貼、傷殘者社會保障費用等。

第五，《基本法》第91—A、第91—B和第104—A項所規(guī)定的“共同任務”補助。在完成聯(lián)邦和州的共同任務時，聯(lián)邦也向州提供財政資助，來達到協(xié)調政策