法國的行政合同及其法律規(guī)則

法國的行政合同及其法律規(guī)則

摘要：法國有一套完整的行政合同法體系或制度，有關行政合同的爭議統一由行政法院管轄。面對表現形式各異的行政合同，法律規(guī)定標準與判例標準是判斷的主要依據。行政合同除適用合同的一般規(guī)則外，還必須遵循其特殊規(guī)則。

關鍵詞：法國；行政合同；法律規(guī)則

Abstract：ThereisawholesystemofadministrativecontractinFrance.ThedissensionsaboutadministrativecontractaremanagedbytheAdministrativeCourt.Concerningthedifferentmanifestationsofthecontract，thelawprovidesstandardsandstandardsofjurisprudenceasthemainbasisforjudgment.Andadministrativecontractshouldnotonlyfollowthecommonrulesbutalsoexceptiverules.

Keywords：France；administrativecontract；legalrules

一、比較與發(fā)展視野下的法國行政合同

近年來，合同的應用及其所起的作用越來越廣泛和充分。它不僅在經濟和社會秩序中發(fā)揮著舉足輕重的作用，而且在當今行政事務管理活動中的作用也顯得越來越重要和突出。合同在行政事務中的地位與作用，從表面上看是一種悖論。因為，行政體制是按上下等級來建構、組織和運行的，即：從理論上言之，行政機關的單方行政決定應該說是處理行政事務時最重要的手段，它所起的作用也應該是最為明顯和突出的，單方的命令與雙方的合意在一定程度上是相沖突的。但是，行政等級化運作和單方命令模式的效果并非十分理想和有效。為了彌補傳統行政運作的失靈，40多年來，行政機關除了采取單方行政決定外，還不得不越來越多地尋求其他手段與技巧的幫助。這些手段與技巧，不僅被適用于行政機關相互之間以及行政機關與公務員工會之間這一內部行政領域，而且也被廣泛應用于行政機關與私人的外部行政關系之中。行政機關經常使用的手段與技巧主要是協商、談判和合同三種。事實上，合同本身就包含了協商與談判，而協商與談判又被合同所吸收。因此，可以說，從單方性的行政到合同化的行政，構成了當代法國行政演變的特色之一。

從純法律的角度來看，法國行政合同有一個鮮明的特點，即：在法國的法律體系之下有一套完整的行政合同法體系或制度，從而與私法合同的法律體系或制度相區(qū)分。這是法國法的獨特之處，其特點在于：第一，行政合同所適用的法律規(guī)則不同于私法規(guī)則，它有著自身的特殊體系；第二，因行政合同而引發(fā)的爭訟不屬于普通司法法官的權限管轄范圍，而是由行政法官履行相應的司法管轄職能。

如果將法國的合同制度置于與西方其他國家的合同制度相比較的情境下，我們會發(fā)現，其差別不只是在于法國有一套專門的行政合同規(guī)則存在，而且還具有實質上的區(qū)別。這一實質性的差異就在于——法國行政合同的法律體系及其制度具有整體性與普遍性，這是其他國家所不具備的。如：美國聯邦政府的合同在性質上屬于私法合同，受普通法調整，其爭訟由普通法院管轄而不是像法國或德國那樣由專門的法院受理。從形式上來看，其制度特點正好與法國的行政合同制度相反。但在法律規(guī)則的適用上，美國的行政機關同樣擁有與法國行政機關在行政合同中相同的權利，如單方修改權。但在美國，卻不是如法國一樣對行政合同設置了普遍適用的專門規(guī)則，行政機關的單方性權利(如單方解除權、修改權)只具體規(guī)定于合同之中，在法律上并沒有普遍適用性的規(guī)則。因而，法國行政合同與美國政府合同的區(qū)別不在于有無特別規(guī)則的存在，而在于這一特別規(guī)則是否具有普遍適用性。在法國，行政機關的單方解除權、修改權，即使合同沒有明文規(guī)定，行政機關依據法律規(guī)定也可以擁有；但在美國，則必須規(guī)定于合同文本之中。美國實行的是文本主義，行政機關的單方解除權、修改權需要合同條款的設定，否則行政機關不得行使該項權利。法國實行的是公法與私法相平行的兩套法律體系，行政機關在行政合同中的此項權利是自動實現的，而不需要通過合同條款來設定。又如，在德國、意大利、比利時等國家，盡管也有行政合同的概念以及法律規(guī)則，但行政合同適用的法律規(guī)則更近似于民法規(guī)則。在這些國家，有關行政合同糾紛案件的管轄權，由行政法院和普通法院分享，因行政合同締結而發(fā)生的爭議由行政法院管轄，而有關行政合同執(zhí)行(或履行)的案件則由普通法院管轄。而在法國，有關行政合同的爭議則統一由行政法院管轄。

實際上，在19世紀法國就已經出現了行政合同，但數量不多。到1900年，大概有3種類型的行政合同：工程合同、國家必需品訂購合同、軍事采購合同。1900年后，行政合同的概念得以拓寬，行政合同所適用的范圍也相應地擴大?？梢哉f，法國的行政合同歷史悠久，其制度也最為發(fā)達。但這種發(fā)達程度并不意味著完全排斥行政機關在某些情況下采用私法合同的形式。不過，行政機關所采取的合同形式大多表現為行政合同。換言之，行政合同是行政機關采取的最為典型的合同形式。一份合同屬于行政合同還是屬于私法合同，主要是基于法律的規(guī)定和司法判例的確定。法律明確規(guī)定某些類型的合同屬于行政合同，如法律規(guī)定所有的公共采購合同皆為行政合同，那么對公共采購合同的性質確認就沒有選擇的可能。在某些情況下，行政合同與私法合同的區(qū)別，純粹是司法判例上的區(qū)別。行政機關可能會締結相當于私法合同的行政合同，對這類特殊的合同可將它歸入私法合同范疇。當然，在大多數情況下，這種選擇是不存在的。

行政活動的原則，即行政的普遍性規(guī)則，行政機關在締結和履行行政合同過程中也同樣應該遵循。如行政權限規(guī)則，它不僅適用于單方行政決定也適用于行政合同。這不僅在法國存在，在英美的判例中也可以找到同樣的規(guī)則——合同不能改變行政機關的職權范圍。行政合同作為行政的方式，必須遵循行政的普遍性規(guī)則。同時，由于行政合同具有行政與合同相結合的特點，因而，它還必須適用合同規(guī)則以及與合同有關的規(guī)則甚至某些單方性的特殊規(guī)則。

二、行政機關的合同性活動及其合同類型

法國的行政機關種類繁多，主要有：中央政府及各部、中央的地方性行政機關(主要由省長代表)、中央各部外派在各省的機構與地方行政機關(具體包括市或鎮(zhèn)、省、大區(qū))，此外，還存在大量的公立公務機構，這類機構包括1500個全國性和2萬多個地方性的公立公務機構。當我們泛泛使用行政機關這一概念時，差不多指的是4萬個法律主體。這些主體每年皆締結成千上萬份行政合同。在這些數量眾多的行政合同中，公共采購合同所占數量較多，有的行政合同數量則較少，如關于國家與大區(qū)間的計劃合同。對這些數量眾多的行政合同，在理論上大致可作如下分類：

1.管理性合同

管理性合同，并非法律上的概念，只是主講人所作的一種理論上的概括。在這類合同中，歷史最為悠久的是公務特許經營合同。這類合同的作用，是將全國性或地方性的公共服務委托給私人管理和經營。此類合同數量眾多，如國家高速公路的委托經營合同、市政府與企業(yè)或私人簽訂的可飲用水經營合同。這類合同有3個要素：一是賦予某個私法人從事某項公共服務的資格；二是在賦予其資格的同時確定其公共服務的義務，對其提出從事公共服務的要求；三是通過此類合同使受益人享受到公益性的服務。不過，這種服務往往是有償性的，如法國高速公路的服務都是收費的。

這一類型的合同中還出現了一種新的形式，即幾個公法人相互之間為共同從事某項活動而締結的行政合同。例如，巴黎大學法學院圖書館與近十個大學共同簽署了為大學生及其他讀者提供圖書服務的合同，該合同即屬于這種新類型的公共服務合同。計劃合同

計劃合同如同管理性合同一樣，也是一個理論上的概念。這類合同是目前行政事務中采用的一種重要合同。該類合同出現于20世紀60年代。當時，法國經濟明顯地表現出計劃經濟的特色。當然，所謂的計劃并不是強制性的計劃，它只是確定一些目標，國家再據此目標與國有企業(yè)、大區(qū)等簽訂合同。通過此類合同明確國有企業(yè)和大區(qū)須在某些方面實現一定的國家職能，而國家則給予其財政上的支持或補助。如今，全國性的計劃已被廢棄，但法律上借助計劃手段實現一定國家職能的做法卻得以保留并被加以推廣。計劃合同手段的采用，實則是企業(yè)管理理念和方式在公共行政和公共服務領域中的引入。計劃合同主要表現在3個方面：

①中央政府與大區(qū)每隔3年簽訂明確大區(qū)優(yōu)先投資項目的合同，簡稱為“投資項目合同”。

②國家與大型國有企業(yè)簽訂的為實現一定目標或指標的合同，簡稱為“目標合同或項目合同”。例如，為了達到向公眾提供廉價、統一的供電服務之目標，中央政府與法國電力公司簽訂了一項在原價格基礎上每年降價4%電價指標的合同。

③國家與大學、醫(yī)院等相互間簽訂的合同。法國共有75所大學，政府與大學簽訂合同，大學保證每年達成一定的目標(如招收多少學生)，而國家則給予其相應的經濟補償。這種合同也存在于醫(yī)療、健康、保險等領域。資源合同

資源可分為人力資源與物質資源。與之相對應，資源合同也可分為人力資源合同和物質資源合同兩類。在人力資源方面，主要表現為人力招聘合同，如在各種服務性領域(如計算機維護、辦公場所的清潔等)，就需要雇用一定數量的工作人員。但是，公務員是不能通過合同方式來確定的。原則上來說，行政機關不得雇用非公務員的工作人員，但實際上采取的雇傭方式是多種多樣的。目前，在雇用人力資源方面實際上處于一種“非法”(無法律規(guī)制)的狀態(tài)。在物質資源方面，行政機關大量采用合同形式來配備和補充資源，如公物采購、公共工程、借款等方面的合同。準私法合同

在這方面，公產占用合同較為典型。行政機關的財產有專門的管理體系，它適用公產體系的管理規(guī)則——企業(yè)或私人對公產的占用是臨時性的，不具有長期穩(wěn)定性，國家可依據其單方面的意志來撤銷公產占用許可。但公產占用的不穩(wěn)定性致使公產價格受到影響，從而不利于公產的有效利用。因而，為吸引投資者，最近一段時間以來，法國加強了公產占有的穩(wěn)定性，其中的一項舉措是將原來的單方行政許可決定改為雙方合同形式。在公產占用過程中，當事人通過合同向國家交納相關的費用。如機場場地、港口、碼頭、各種國有商店或藥店的出租等，就需要遵守合同法的規(guī)則，有關行政機關應通過招標選擇最優(yōu)競爭者，而不能由其單方面隨意決定，以免破壞競爭秩序。

三、行政合同的法律概念及其辨識

1.合同的一般定義

關于行政合同的法律概念，不妨通過與私法合同相比較的視角來界定。在法國法中，合同概念由民法予以規(guī)定。民法典第一千三百四十四條對合同概念做了規(guī)定，即合同是關于自身強制性義務的協議，這是被所有法律部門公認的概念。萊昂·狄冀就說過，公法與私法中的合同概念統一，且其效果也相同[1]。這一概念的要素在于：協議或同意。協議或同意是一種事實上的狀況，當這種事實產生一定的權利或義務時即構成了法律意義上的合同?？梢?，合同必然是同意或協議，但同意或協議并不必然是合同。我們可以將同意或協議發(fā)展為合同的脈絡做一簡單圖示(見圖1)：

因而，所謂合同(法律意義上的合同)，是指根據法律規(guī)定可以產生法律效果的協議。這一合同概念在公法和私法中都可適用，這是公法上的合同與私法上的合同的共通性概念。但盡管公法合同與私法合同在基本詞義上一致，但二者在法律適用體系上存在多方面的差別。

2.行政合同與行政部門的私法合同之區(qū)別

行政部門締結的合同，或表現為行政合同或表現為私法合同。在實踐中，應注意區(qū)分行政部門與私人締結的合同究竟是屬于行政合同還是屬于私法范疇的合同。那么，如何辨別呢?這可以從兩個方面予以判斷：一是合同當事方，一般來說，必須至少有一方是代表國家或地方行政部門，或者公法人；二是法律規(guī)定的標準或者法官所確立的判例標準。這兩個標準，具體言之：

①法律規(guī)定標準。關于合同的性質，若法律明文規(guī)定一種合同為行政合同或私法合同的，則依其規(guī)定。明確規(guī)定行政合同或私法合同性質的法律，大約有10項。最早關于行政合同性質規(guī)定的是拿破侖時代的一項法律，該項法律目前仍然有效，該法明確規(guī)定凡與公共工程有關的合同皆為行政合同。此外，1938年的一項法律規(guī)定，所有與公產占用相關的合同皆屬于行政合同。又如，最新的關于行政合同性質規(guī)定的是2001年的一項法令，該法令規(guī)定，所有的公共采購合同都是行政合同，從而排除了行政合同與私法合同的選擇。

②判例標準。當法律沒有關于一份合同是行政合同還是私法合同的規(guī)定時，則依行政法官確立的相關標準判斷合同的性質。最初，當合同性質不明時，行政法官或普通法官對案件均有管轄權。1799年的一項法律規(guī)定，私法法官無權干預行政事項，但問題在于，何謂行政事項或行政活動呢?對此，國家行政法院就應確立它們的標準，這些標準由每個法官在案件審判中具體實施。在沒有標準的情況下，司法判例確立了兩個標準，并不加區(qū)分地適用：

一是1910年確立的超越普通法范疇的條款。只要合同里有一個條款超越普通法范疇，則該合同為行政合同。那么，何為超越普通法的條款呢?相對于兩個私人而言，是一種不正常條款(相對于普通法的規(guī)定)，實踐中有一個不正常條款清單，這里蘊含了法官的自由裁量權。巴黎上訴行政法院就有一個關于行政法院管轄權的例子(巴黎上訴行政法院第99PA00690號訴訟案)。這是一個屬于與國家私產相關的租賃合同的案件，在這一案件中，國家將一塊不用的場地(屬于國家之私產)租給了一個私立學校，由于是國家之私產，因而不屬于公產占用合同，后來管理這家私立學校的公司破產，由此在國家與該私立學校(公司)之間形成爭議。在這一糾紛中，是由普通法院還是行政法院管轄呢?巴黎上訴行政法院認為，該合同中有兩個條款已超越普通法范圍：一是規(guī)定國家有單方取消合同的權利，二是國家對學校的教學與財務享有監(jiān)督權。這兩個條款是超出了普通法規(guī)定的條款，超出了“平等性”，因而屬于行政合同。當然，如果該合同中沒有這兩項條款的話，那么該合同就毫無疑問屬于私法合同。

二是公共服務標準。這一標準是由法國國家行政法院在1956年貝爾丹夫婦及農業(yè)部長訴共同利害關系人格里穆瓦爾案中所確立的。在該案中，國家行政法院認為，只要某項合同中確定了公共服務的目的，即使沒有超越普通法的條款，該合同也屬于行政合同。

從法國的歷史和現狀來看，由司法判例確立的規(guī)則多于法律所創(chuàng)制的規(guī)則。通過統一的成文法來確立行政合同規(guī)則，法國目前正在醞釀之中，但只處于計劃階段尚未付諸實施。這方面，西班牙已走在前面，西班牙已經有一個專門的行政合同法，可資借鑒。

四、行政合同的法律適用規(guī)則

1.一般規(guī)則

①行政合同的權限規(guī)則。行政主體與私人締結行政合同，存在著一個權限問題，此點與私法合同不同。在私人相互之間締結合同上，主要是看其有無能力締結合同，而公法人卻不具有某種普遍的權限來締結合同。行政主體只能由代表它的機構或成員來體現其能力。權限，是公法上的一個關鍵性概念。這一概念具有兩種法律效果：一是擁有某種行政權限的，行政主體不得拒絕履行其權限；二是只有法律賦予其權限的行政主體才有權在其權限范圍內締結合同，否則即屬無效合同。

確認或檢驗行政合同是否有效，在權限上需要從兩個層面來考察：

第一，從廣義上考察行政主體對某事務領域是否擁有管轄權。假如法律規(guī)定，高速公路事務只有國家才有權管轄，那么，地方的市政府就無權簽訂關于高速公路的特許經營合同。不過，最近幾年也發(fā)生了一些變化。有關此類行政權限的法律作了修訂，法律改變了地方政府的權限分配。如1985年的一項法律規(guī)定，油港由市政府管轄，即只有市政府才能簽訂有關油港特許經營的合同；漁港由省政府管轄，即只有省政府才能簽訂有關漁港特許經營的合同。但是，如果某一港口既是油港又是漁港，那么，這一港口特許經營權合同該由誰來簽訂呢?國家行政法院已有判例解決了這一沖突：假如漁港業(yè)務比重大于油港業(yè)務，就按漁港來對待；反之亦然。這種情況在歐洲其他國家曾引起過解決上的困擾，但在法國并未引起什么困難。

第二，從特定意義上考察哪個行政當局代表行政主體或公法人簽訂行政合同。在行政主體或公法人與行政當局之間，具體有以下幾種情形：

其一，國家。中央政府及其部門作為國家的代表，有權以國家的名義簽訂合同。部長有權根據行政法的普遍性規(guī)則作為締結合同的代表。這些普遍性規(guī)則是適用于所有的單方行政決定的規(guī)則。如果是屬于省的權限范圍的，則省長是簽約的代表。在行政合同中還有一些嚴肅而莊重的規(guī)則，盡管存在但已不多見了。有些合同如公債合同，須法律允許才能簽訂，但這類合同現已很少見。在19世紀時須議會通過法律準許，行政部門才能簽訂。例如修建鐵路，每一線路的合同都需要議會每次對應地通過專門法律。因而，一項重大項目如高速公路，往往需要一連串的法律或法令，頗費周折。

其二，地方政府—市鎮(zhèn)。合同的意愿須由市鎮(zhèn)義會來表決。這些地方政府簽訂的合同須由議會議員通過合同、由市鎮(zhèn)首長(市長或鎮(zhèn)長)簽署，由市鎮(zhèn)執(zhí)行。

其三，公益公務機構。關于公益公務機構，并沒有一個統一而普遍的規(guī)定，即這類機構并沒有一個關于其地位或角色的身份法，這些機構各自有其自身的規(guī)則。因而，在它們的行政合同締結中，某些機構甚至出現了由其董事會來認可行政合同的情況。在一般情況下，這類行政合同只須執(zhí)行官同意簽署即可。

有關權限分配的規(guī)則，須結合或參照相應的法律規(guī)定才能確定。

②普遍性規(guī)則。合同運行的普遍性規(guī)則，在行政合同中同樣也具有適用性。哪些普遍性規(guī)則可以適用于行政合同之中呢?可以適用于行政合同的普遍性規(guī)則，是通過司法判例的方式來確認的。這是有其歷史傳統的，這種傳統可以追溯到20世紀初，它是建立在公共服務的連續(xù)性(或稱不可間斷性)這一理念之上的。

行政法的特殊之處在于，它沒有類似于民法典的統一法典，因而，在行政法領域，法官必須具有法律創(chuàng)制性的權力，當然一般只具有法律解釋權。行政運行的特殊性決定了規(guī)制行政活動的行政法規(guī)必須有別于私法規(guī)則，因而行政合同作為行政活動的方式之一，自然有其特殊性。國家行政法院在行政合同的適用規(guī)則方面創(chuàng)制的規(guī)則，一般都屬于特殊的規(guī)則。但是，在行政合同領域，由于行政合同與私法合同具有相似性，通常以雙方的自由意志來表達(而不是行政決定中的單方意志表達)，因而，也必須適用與私法合同中相同的自由意志表達規(guī)則。行政合同必須遵循的合同普遍性規(guī)則有很多，在此列舉3個規(guī)則：

其一，當事人的同意是真實自愿的。同意不是在強迫下作出的，而是基于本人的真實意愿，此類規(guī)則，在行政合同中同樣具有適用性。巴黎行政法院就曾撤銷過一項高達10億法郎的行政合同，其撤銷的理由就是合同中有虛假，在該案中當事人通過串聯來抬高價格，因而被撤銷。

其二，必須適用雙方當事人的法。此項規(guī)則具有強制性。

其三，尋求當事人的真意。當合同因疑義而需要解釋時，法官須找尋當事人的真實意愿。

上述3個民法中的基本規(guī)則同樣適用于行政法之中。特殊規(guī)則

行政合同除適用合同的一般規(guī)則外，還有其特有的制度，即其自身的特殊性規(guī)則。行政合同的特有規(guī)則，往往借助司法判例來進行解釋和確立。從現有的行政合同特殊規(guī)則來看，有的規(guī)則偏向于行政主體從而有利于行政主體，而有的規(guī)則則有利于保護另一方締約當事人。

①有利于行政主體的規(guī)則。行政主體在行政合同中擁有一些當然性的權力，這些權力即使在合同中無約定，行政主體也享有。因為，這些權力是依行政法的普遍性規(guī)則而取得的。主要有：

第一，單方改變合同的權力。行政合同可以通過兩種方式改變：一是簽訂新的合同或者附則或者附加條款，從而改變原有合同；二是通過單方行為改變合同。例如，在公共工程合同中，對已簽訂的修建橋梁的合同，就可決定再加上一個橋墩。這種單方改變合同的權力，實際上已超越普通法規(guī)則。但這種權力的行使有兩個限制：一是這種修改不能太多以致使之演化成了一個新的合同。如國家行政法院就曾有一個判例，認為：如果將橋建在離原約定地點10km外，那么這座橋已不是原先要建的那座橋了；二是如果修改合同后所導致的成本超出原核算成本的話，行政主體必須補償。

第二，單方終止合同的權力。原則上說，行政主體有權以任何公共利益(普遍性利益)為理由來終止任何行政合同。但單方取消合同的權力行使，須有兩個限制：一是必須是公共利益；二是必須由締約當事人賠償由此引起的損失。這種權力是一種很大的自由裁量權，主要是為了保護公益和公共政策的推行。最近幾年，允許地方政府取消港口經營合同，在學校食堂的經營上，行政主體也可以終止原合同，假如行政主體更能降低價格的話。

第三，撤銷合同的權力。如果締約當事人有違約行為或嚴重過失的，行政主體可以以過錯為由單方面地撤銷合同，且行政主體不承擔任何賠償責任。但是，如果在私法合同中，則須通過法院來判決撤銷合同。

第四，締約當事人不得擁有抗辯權。在行政合同中，締約方當事人不能援引行政主體不履行合同來終止合同，沒有抗辯權。如在公共工程合同中，行政主體不付款，締約當事人還必須繼續(xù)履行該合同。當然，