地方債務化解的6種方法

從2018年嚴禁新增隱性債務的違規(guī)舉債行為，網傳發(fā)布6種化債方法，到現(xiàn)在已經將近5年時間了。5年來，我們聽到了不少對6種化債方法抱怨之聲，甚至有的讀者說，這6種方法，哪怕只要是有一種能管用的，當初也不至于舉債啊。我們認為，讀者對于化債6法的運用，可能尚有一定的誤解，成功化債需要采取的方法：并非是在化債方法中選擇一種、兩種或者更多，而是在一種化債方法中，通過這6個步驟，實現(xiàn)“6步走”化債。本篇不對任何部委和國家文件進行解讀,也不對其發(fā)表任何評論和意見。一、化債6法的天機是“化債6步走”根據(jù)各地公開資料顯示，目前確定的化解方法主要有6個:1）安排財政資金償還：計劃安排年度預算資金、超收收入、盤活財政存量資金等償還；2）出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還：計劃通過出讓相關股權取得收益償還；3）利用項目結轉資金、經營收入償還：計劃由企事業(yè)單位利用項目結轉資金、經營收入償還（不含財政補助資金）；4）合規(guī)轉化為企業(yè)經營性債務：計劃將具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的債務合規(guī)轉化為企業(yè)經營性債務；5）借新還舊、展期等：計劃由企事業(yè)單位協(xié)商金融機構通過借新還舊、展期等方式償還債務；6）破產重整或清算：計劃對債務單位進行破產重整，并按照公司法等法律法規(guī)進行清算，相應化解債務。網傳化債六法為了表述的方便，我們將其簡化為“L安排財政資金，2.出讓國有權益，3.利用項目收入，4.轉經營性債務，5.借新還舊展期，6.破產重整清算”等36個字，并將其納入片區(qū)開發(fā)之中，通過類TOT模式，實現(xiàn)化債功能。二、6步走：片區(qū)開發(fā)中的TOT化債將項目資產與對應負債打包，以類TOT的形式納入到相關聯(lián)的新片區(qū)開發(fā)項目中，通過轉化為企業(yè)債務，依靠更高的盈利水平，實現(xiàn)吸收消化債務的輔助目標，是化解存量債務的可嘗試方案之一。比如，將20億元市政道路項目資產與對應債務，納入到與其真實關聯(lián)的總投資100億元片區(qū)開發(fā)項目當中，社會資本（包括合規(guī)轉型后的平臺公司）籌集30億元資本金后，仍然可以再融資50億元（舉例按資本金30%比例要求），從而完成片區(qū)開發(fā)項目的其余開發(fā)建設。當然，資本金注入和債務處置過程，可以考慮分步操作，以減輕資本金籌集的壓力。（一）安排財政資金安排財政資金不是片區(qū)開發(fā)的必須環(huán)節(jié)，不過，與PPP相似的是，在為數(shù)眾多的片區(qū)開發(fā)項目中,地方財政也承擔了較小比例的項目資本金出資。（二）出讓國有權益片區(qū)開發(fā)的最核心理念，就是將片區(qū)內出資開發(fā)建設的責任，和，片區(qū)開發(fā)的土地一級開發(fā)中出讓收入中一部分定額收入的權利，一起讓渡給社會資本投資人。與一般片區(qū)開發(fā)模式不同的是，在片區(qū)開發(fā)中采用類T0T模式化債時，需要把原來產生債務的對應資產包或類似內容，作為項目內容納入到片區(qū)開發(fā)項目中。相應的，從財政收入角度來看，這要求初始的片區(qū)開發(fā)項目具有較強的盈利能力，才能在實現(xiàn)覆蓋投資人新投資本息之外還有能力償還舊債。總結一下，如果我們把片區(qū)開發(fā)中采購社會資本投資人的過程，理解為是出讓國有權益的一種方式,在技術上倒也并沒有什么不準確之處。（三）利用項目收入利用項目中財政收入的自平衡能力，是片區(qū)開發(fā)模式能夠得以實施的最根本保障，也是一切債務化解的最根本來源，一一只有增量的收入，才是化解債務的最根本來源。（四）轉經營性債務通過上述操作，實際上已將政府性債務轉換為企業(yè)經營性債務，能否償還債務，將主要取決于企業(yè)在片區(qū)開發(fā)項目中的投資和運營表現(xiàn)，當然，地方政府還應履行應有的行政審批、指標申請、營商服務等方面職責。（五）借新還舊展期在有些（多為小型）項目中，地方政府要求社會資本投資人直接向地方政府指定部門轉款用以償還地方財政先前墊付的資金；更具有推廣意義的做法，是通過與金融機構等各方協(xié)商，就原債務重新進行變更和展期的情況。（六）破產重整清算對于之前債務及其所對應的建設內容，進行重整，納入片區(qū)開發(fā)項目后，針對原有項目公司等相關安排，也需進行必要的清算和處置。三、片區(qū)開發(fā)中TOT化債的特點和不足（一）靠收入償還的化債方式片區(qū)開發(fā)項目中的TOT模式，與常見的TOT項目在基本架構上并沒有本質的不同，核心內容是PPP項目中包含購買PPP啟動前即已發(fā)生的子項目包,但片區(qū)開發(fā)項目中的TOT模式,又具有其自身的獨特之處。在一般類型的TOT項目中，由于當前市場形勢下，可自主盈利的公益性項目較少，造成可TOT的存量資產極為匱乏。少量存在的可TOT資產，也會受到職工權益、社會關注等因素的制約。針對無收益的存量資產，適用TOT模式，在技術上也存在障礙，如果沒有其他有收益項目的平衡，則項目本身就屬于完全政府付費類型；如果再缺少運營內容，則更是涉嫌為“延長版BT”類型項目了。不過，在片區(qū)開發(fā)領域，情況就完全不同了，由于利潤率足夠高，能夠在一定程度上控制風險，使得TOT模式在片區(qū)開發(fā)領域中能夠發(fā)揮更加顯著的盤活存量、化解債務的作用。（二）片區(qū)開發(fā)中TOT化債的門檻較高L片區(qū)開發(fā)中的TOT模式要求項目盈利性較高由于項目模式比較復雜，不可預見性較大，因此客觀上要求項目預期可實現(xiàn)的經濟和社會效益非常好，對區(qū)域GDP具有進一步的拉動作用，項目本身具有較高的預期盈利性，以覆蓋項目風險。.片區(qū)開發(fā)中的TOT模式結構設計復雜程度高片區(qū)開發(fā)中TOT模式中至少包含一對新舊項目，要充分考慮到新舊項目之間，在資金籌集、抵質押物、時序安排、主體轉換、資產評估、交接程序、回報安排等多方面的重疊因素，技術復雜程度非常高。.片區(qū)開發(fā)中的TOT模式要求參與者能力較高由于項目模式比較復雜，要求社會資本具有豐富的片區(qū)開發(fā)項目經驗，要求社會資本具有充足的資金實力、融資能力和協(xié)調能力。同時，也要求地方政府相關部門的配合能力較強，能夠及時充分地完成相關基礎信息資料的搜集整理，能夠依法合規(guī)地審批和上報相關程序。（三）TOT化債的片區(qū)開發(fā)吸引力較小在片區(qū)開發(fā)中應用類TOT模式，雖然能夠化解政府性債務，但是也會降低了新項目的整體融資能力，在很大可能性上也降低了新項目的整體盈利水平。同時，也對地方政府的行政能力和營商服務水平，提出了極高的要求，這也是含有TOT化債的片區(qū)開發(fā)項目吸引力較小的主要原因。TOT在片區(qū)開發(fā)中的應用情況我們在2019年進行PPP項目管理庫內的園區(qū)開發(fā)項目調研時，關注到相當數(shù)量項目在采購期間存在“投資人需出資購買先前資產”的做法。盡管這些項目完全沒有以TOT名稱命名，但在事實上構成了TOT的做法，在客觀上能夠起到化債的作用。不過，我們結合實地考察和分析得出的結論是，上述TOT項目產生的主要原因，還是由于開工前采購手續(xù)不完善，“先上車后補票"，此類"TOT化債”，可能并非來自于主觀自發(fā)的化債意圖，而是“TOT自己資產來償還了自己的債”?？赡苁怯捎诔绦蛳鄬唵慰煽匾约皫焱怙L險較大的多方面因素，我們在此次2020-2021年全國片區(qū)開發(fā)項目調研中,看到的與之前庫內類似的TOT化債案例并不是很多，具體內容主要為社會資本出資歸墊地方政府前期征拆款項等。TOT化債是片區(qū)開發(fā)模式中較為復雜的技術，先前在PPP管理庫中的應用也不算普及，目前在片區(qū)開發(fā)領域亦未得到廣泛應用。五、TOT用于類似化債做法的案例【案例11華中某新城片區(qū)整體開發(fā)項目項目概況：項目地理位置優(yōu)越，擬合作開發(fā)總投資約300億元以上，開發(fā)建設周期約10年，規(guī)劃面積為17平方公里,項目內容涵蓋土地征拆、基礎設施建設、配套設施等。項目本著片區(qū)自平衡、不新增政府債務的基本原則，通過片區(qū)基礎設施建設、導入產業(yè)和公共服務配套的完善，提升土地價值，對片區(qū)進行整體開發(fā)并實現(xiàn)片區(qū)對應政府債務的化解?！景咐?］華中某地土地整治項目項目概況：項目實施內容主要包括：農村廢棄居民點拆舊區(qū)復墾、廢棄采礦用地復墾、修建灌排水設施等。合作期限:自簽訂正式合同起4年，其中建設期1年，管護期3年。項目建設投資及資金投向：本項目建設投資估算1億元。資金投向主要在以下兩方面：一是將門或行業(yè)主管部門或融資平臺或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等各類主體墊付的納入本項目的項目資金支出回撥至上述相關主體；二是除此之外的其他建設項目，由投資人自主進行項目投資和管理。投資回報：本項目投資回報由增減掛鉤項目經營收益和財政“以獎代補”的獎補收益組成，具體以投資合作合同約定為準。【案例3】華中某地片區(qū)土地整理項目項目概況：社會資本方采購總投資約100億元以上，其中棚戶區(qū)改造項目總投資約七成；改造及土地整理項目總投資約