中國公務員制度的建立與完善

///我國公務員制度的建立和完善中國改革開放20多年來，經濟開展獲得了舉世矚目的輝煌成就。在深化進展經濟體制改革的同時，積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革，努力建立與社會主義市場經濟相配套的人事管理體制。我國公務員制度的開展，在鄧小平理論指導下，經歷了調研準備、推行施行和完善開展三個階段。一、我國公務員制度的建立和推行情況我國公務員制度的施行，是以1993年8月國務院公布?國家公務員暫行條例?為標志的。范圍為全國中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級國家行政機關工作人員?！惨弧辰⒑屯菩械谋尘敖⒑屯菩泄珓諉T制度，是我國改革開放進程中干部人事制度的重大改革。新中國成立以來，我國逐步形成了政府機關人事管理制度，建立了一支行政管理隊伍，適應了當時方案經濟的需要。形成和開展出假設干行之有效的準那么，比方，黨管干部的原那么，為人民效勞的宗旨，任人唯賢的干部道路，德才兼?zhèn)涞母刹繕藴剩鹊取｜h的十一屆三中全會以后，我國開始了改革開放進程，黨的工作重心發(fā)生轉移，社會主義市場經濟體制的建立以及其他方面的改革的推進，使原有的干部人事制度面臨著改革的迫切需要。首先，經濟體制改革迫切要求在干部選拔上增加透明度、開放度和群眾的參與程度，要求在更大范圍內創(chuàng)造一個有利于人才脫穎而出的場面。其次"國家干部"的概念過于籠統(tǒng)，缺乏科學的分類，管理權限過于集中，管理方式陳舊單一，管理制度不健全，用人缺乏法治等傳統(tǒng)體制的弊端必須打破。第三，對表達干部人事制度優(yōu)良傳統(tǒng)的詳細制度、內容和做法，也需要根據形勢開展需要，進展必要的修改、補充、調整、改良、完善，動態(tài)地適應著時代的要求。因此，在進入改革開放之際，小平同志就要求要勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度。此后，干部人事制度進展了堅決而系統(tǒng)的改革，尤其是黨的十三大、十四大、十五大，都將其作為一個重要方面加以強調。辯證唯物主義認為，選擇特定時期某一部分，作為全局的打破口，往往會對全局起主要和決定作用，同時也符合事物開展的方向和趨勢。對干部進展科學分類，在機關建立國家公務員制度，就是全局中的一個主要環(huán)節(jié)，是使干部人事制度走向科學分類管理體制的打破口。從而推動企業(yè)、事業(yè)單位人事制度改革，決定干部人事制度改革的全局問題。就全局性質而言，干部人事制度改革是社會主義的自我完善、自我開展。但詳細到機關、事業(yè)、企業(yè)的干部人事制度，其改革的深化程度是不一樣的。這是因為，一切運動形式的每一個實在的非臆造的開展過程內，都是不同質的。機關具有國家事務管理的一致性，必須統(tǒng)一指揮，保證政令暢通，機關干部人事管理也要集中統(tǒng)一，不能有多樣性。由此看出，機關干部人事管理制度同政治體制聯絡嚴密，其改革是管理制度的完善和健全，重要的是增強活力、賦予活力，是在繼承和連續(xù)根底上的詳細管理方法的調整和改良。因此，其改革不具根本性變化的性質。企事業(yè)干部人事的管理制度不僅有干部人事制度的共性，而且反映企業(yè)制度、事業(yè)單位管理制度所確定的外部關系。這種外部關系只能隨著經濟體制改革的開展而逐步明晰和明確。并且，由于經濟體制從方案向市場的根本轉變，企事業(yè)干部人事制度的改革具有了根本性變革性質。用人主體由國家轉為法人，用人行為由行政轉為市場。所以，企事業(yè)干部人事管理制度的改革，是對自身的根本改造，具有根本性的變化性質。這種運動形式的質的區(qū)別，既是企事業(yè)干部人事制度改革的艱巨性所在，也是它不可能先于機關形成制度的原因所在。黨的十三大提出的"當前干部人事制度改革的重點是建立國家公務員制度"是一個符合客觀實際的必然選擇。〔二〕推行的過程和方式自黨的十三大和七屆全國人大提出建立國家公務員制度，黨的十四大和八屆全國人大提出盡快推行國家公務員制度，到黨的十五大和九屆全國人大提出完善國家公務員制度，黨的最高指導機關和最高國家權利機關連續(xù)提出明確的任務和要求，既表達了黨和國家的意志，也反映了實際工作蓬勃開展的進程。我國公務員制度的建立和推行，始終立足于社會主義初級階段這個實際。采取了符合實際的推行方式方法，使制度建立穩(wěn)中求進。按照黨中央關于正確把握改革、開展、穩(wěn)定的關系的要求，推行工作在維護社會穩(wěn)定的前提下，采取整體推進，突出重點，分步到位的方法，根據各項改革的難易程度和根底條件，針對機關工作人員的承受程度和人民群眾關心的重點難點問題，一年一個打破口，逐步到達目的，使推行工作有方案有節(jié)奏平穩(wěn)地進展。推行國家公務員制度得到了人民群眾的擁護。到1997年底，在全國根本建立了公務員制度?！踩倡@得的成效實行國家公務員制度后，在國家行政機關新的人事管理機制開始運行，其中比擬顯著的有八個方面：考錄工作全面鋪開。全國31個省、區(qū)、市均實行了公開招考，多數地方還打破身份、地域限制，不拘一格選人才。截止1999年初，全國方案考錄公務員15萬人，報考人數150萬人。公務員考錄制度，受到了廣泛的關注、支持和歡送。鼓勵機制開始運行。實行考核制度，對公務員的"德、能、勤、績"進展評價，并將考核結果同獎懲、工資、職務升降、辭退等環(huán)節(jié)掛鉤，使"干多干少一個樣，干好干壞一個樣"的現象開始改變。自1994年起，全國各級行政機關98%的公務員參加了年度考核?？己吮辉u為優(yōu)秀者受到獎勵，考核不稱職者受到處理，考核的獎優(yōu)罰劣功能得到發(fā)揮。能上能下有了打破。實行競爭上崗，能上能下，使一大批優(yōu)秀人才脫穎而出。截止今年4月，僅29個省、自治區(qū)、直轄市就有5萬個機關單位實行了競爭上崗，職位近35萬個，報名參與競爭上崗的各級機關公務員達80多萬人。輪崗、回避初見成效。對指導和"熱點"職位有方案地輪崗，對有親屬關系的公務員在任職和執(zhí)行公務時回避，打破了親情關系網，改善了公務員工作環(huán)境，促進了廉政建立。截止1999，全國共有40余萬人進展了輪崗。同時，全國還有29832人進展了任職回避。"出口"初步暢通。退休制度得以進一步貫徹，特別是辭職辭退的實行，使機關辭別了"鐵飯;，"能進不能出"的弊端開始打破。據統(tǒng)計，4年來，全國共有11000多名公務員被辭退，有11624人辭職。培訓開始步入軌道。培訓是建立高素質、專業(yè)化公務員隊伍的有效途徑。據不完全統(tǒng)計，自條例公布以來，共培訓公務員1000余萬人次。99年，55個中央國家行政機關，有5180人次參加了在職培訓和學歷教育，占總數的32.2%。通過培訓，公務員素質得到進步，工作才能得到加強，保證了政府機關的高效運轉。公務員權利有了保障。據不完全統(tǒng)計，申訴控告制度施行以來，各級人事部門共受理公務員申訴287件，其中撤銷或者建議撤銷原處理決定的占到20%。不公正的人事處理得到了糾正，維護了公務員合法權益。"全心全意為人民效勞"的宗旨得到弘揚。從1996年開始，連續(xù)四年在全國開展"做人民滿意的公務員"活動，涌現了一大批先進典型。這一活動，展示了新時期公務員改革開放、勤政廉政的新形象，叫響了公務員稱號，宣傳了公務員制度，推動了公務員隊伍建立?？傊瑖夜珓諉T制度的推行，獲得了明顯成效。機關的活力活力明顯增強，隊伍的年輕化、知識化程度有較大進步，機關的勤政廉政建立得到加強。理論證明，我國公務員制度是符合中國國情、合適市場經濟開展要求的，是一項比擬成功的改革?！菜摹炒嬖诘膯栴}國家公務員制度的建立和推行，還只是邁出了初步的步伐，制度的健全還有一個相當長的過程。當前的主要問題：一是立法層次不夠；二是全國的開展不平衡；三是公務員隊伍的整體素質有待進步。二、我國公務員制度展望當今世界，政治多極化、經濟全球化在繼續(xù)開展，以信息科學和生命科學為代表的現代科技突飛猛進，經濟、科技、國防和民族凝聚力等在內的綜合國力的競爭日趨劇烈，這種競爭，對各國政府的管理效能和效率提出了更加嚴峻的挑戰(zhàn)。當今中國，改革、開展和穩(wěn)定成為我們工作的主題。今后五至十年，是我國開展的一個大機遇，以建立社會主義市場經濟體制為重點的各項改革全面深化，整個經濟處于戰(zhàn)略性構造調整之中。在解決深層次矛盾、抑制各種困難和風險中，需要我們維護社會穩(wěn)定。就是說，政府所處的環(huán)境發(fā)生了很大變化，行政運作的復雜程度大為進步，迫切需要進步政府判斷形勢、駕馭復雜場面、解決實際問題的才能，從而處理好改革、開展和穩(wěn)定的關系。人民群眾對政府效勞的要求越來越高。政府在履行和完成"執(zhí)法"和"管理"的職能和任務中，必須依法行政，從嚴治政，在政治思想、工作作風、制度建立和機構改革中不斷獲得成績，從而建立廉政、勤政、務實、高效政府。今后，完善我國公務員制度的指導思想是，以鄧小平理論和江澤民總書記關于"三個代表"的闡述為指導，按照深化改革人事制度的要求，從增強迫度活力、進步隊伍素質、改良公共效勞、完善法制等方面著手，以深化制度改革為動力，以進步隊伍素質為根本，以提供優(yōu)質效勞為目的，結合經濟體制和行政體制改革，統(tǒng)籌規(guī)劃，力爭再用10年左右的時間，建立起充滿活力活力、法制體系完備的公務員制度，造就一支高素質專業(yè)化的公務員隊伍，為廣闊人民群眾和社會提供優(yōu)質高效的效勞，在中國改革開放和現代化建立的進程中發(fā)揮應有的作有。今后一段時期完善國家公務員制度的重點有四個方面：一是增強迫度活力。主要是完善分類、聘用、考核、競爭機制等。推行部分職務實行聘任制的試點，探究主辦人員與輔辦人員不同的管理方法。改良考核制度，實行多層面考核，凈化民主測評的環(huán)境，公示考核結果。完善公務員競爭上崗、公開選拔制度，保證人才選拔工作的公正性、科學性。二是進步隊伍素質。創(chuàng)新、完善公務員考試錄用制度，嚴把"進口"，要經過屢次考試，層層挑選，選拔優(yōu)秀人才進入公務員隊伍。根據公務員職業(yè)開展加強培訓。研究公務員的成長規(guī)律，為他們的職業(yè)開展明確階梯和目的，并針對個人情況，有針對性地進展培養(yǎng)，缺什么補什么，需要什么學什么。按照從嚴治政，依法行政，政務公開的要求，進展依法行政培訓，增強公務員法律意識，進步依法行政程度。要根據參加世貿組織對行政管理提出的新要求進展培訓。培訓內容，要以法律規(guī)定、市場需要、崗位必會為導向來確定。培訓安排，要把個人動因和組織選送結合起來，變要我培訓為我要培訓，由政府推動轉為利益驅動。培訓時間，要長短結合，板塊拼加，自由選擇，學分累計。形成一套有效的培訓運行機制。三是改良公共效勞。按照建立"廉潔、勤政、務實、高效"政府的要求，進一步轉變職能，轉變工作方式，轉變工作作風，進步工作效率。積極推行政務公開，讓人民群眾理解辦事程序和規(guī)那么，承受群眾監(jiān)視。充分利用現代信息技術，建立"電子政府"，進步行政管理的現代化程度，提供更加高效、優(yōu)質的公共效勞。引導廣闊公務員深化實際，體察民情，為群眾辦實事、辦好事，讓群眾滿意。四是完善管理法制。認真總結各地區(qū)、各部門在公務員管理中的新穎經歷和好的做法，進展標準，不斷豐富完善公務員制度。積極配合有關部門，做好?公務員法?的起草工作；抓緊研究制定尚缺的單項法規(guī)，如公務員的紀律、行為標準、調任、轉任、退休等；對現有的單項法規(guī)要在理論檢驗的根底上，進展修改、補充和完善。競爭擇優(yōu)促使中國形成高素質專業(yè)化公務員隊伍中國公務員制度推行11年來，政府機關人事管理工作實現了根本轉變，隨著競爭擇優(yōu)的用人機制的普遍建立，一支具有公仆意識的高素質、專業(yè)化的公務員隊伍正在形成。中國公務員管理工作始終立足制度建立。在1993年?國家公務員暫行條例?正式公布后，先后制定出臺了與之配套的10余個暫行規(guī)定、施行方法和一批政策規(guī)定，內容涵蓋公務員考試錄用、考核、職務任免、獎勵、辭職辭退、申訴控告、培訓、職務升降、任職回避、職位輪換等方面，使公務員隊伍管理初步走上了法制化、標準化和科學化的軌道。目前，全國31個省、區(qū)、市均實行了公務員公開招考，多數地方還打破身份、地域的限制，中央國家機關已連續(xù)11年組織公開招考；在職務晉升上，破除“論資排輩〞。近兩年，全國共有22.3萬人通過競爭上崗晉升職務。自1994年起，全國各級行政機關98％的公務員參加了年度考核，考核結果同獎懲、工資、職務升降、辭退等環(huán)節(jié)掛鉤。退休、辭職、辭退、交流等制度的建立，實現了公務員隊伍“能進能出〞；紀律、處分、輪崗、回避制度的實行，加強了對公務員的有效監(jiān)視。此外，任職培訓、更新知識培訓等培訓體系的建立，成為建立高素質、專業(yè)化隊伍的有效途徑。據人事部統(tǒng)計，從學歷上看，大專以上人員占總數的比例由1993年的32％，上升到2003年的73.7％，進步了41.7個百分點；從知識構造上看，公務員的法律知識、科技知識、現代行政管理知識、市場經濟知識以及外語、計算機等知識得到了補充；從才能構造上看，公務員的依法行政才能、調查研究才能、公共效勞才能、創(chuàng)新才能等都有所進步。公務員法著力解決三問題中國國家公務員人數已經超過了500萬。如何約束標準這支公務員大軍的行為，為公務員立法，實行“依法治吏〞，是推進政府職能轉變，深化行政管理體制改革的重大制度設計，是建立現代政府的重要法律基石。剛剛完畢的全國人大常委會第五次會議傳出的信息說明，?國家公務員法?即將提交初審。這部兩年多來11易其稿的法律，人數達500余萬之眾的國家公務員，對這部法律更是滿懷期待。各界至為關注的是，這部重要法律的立法主旨是什么？反復論證的焦點問題是什么？能否解決現行公務員管理理論中所存在的突出問題？深化改革的重要切入點中國施行公務員制度已經有10年，也公布施行了?國家公務員暫行條例?，那么。為什么還要出臺?國家公務員法?呢？宋世明指出，從深化政治體制改革的角度看，出臺?國家公務員法?是當前政治體制改革中的一張“大牌〞。假如說政治體制改革是一個面，干部人事制度改革就是一條線，而出臺?國家公務員法?就是一個重要的切入點?！耙婪ㄖ螄暿紫纫蟆耙婪ㄖ卫舁暎@里所說的“吏〞，主要是指公務員隊伍。自1993年公布施行?國家公務員暫行條例?以來，公務員制度的法律體系可以說已經初步確立，但?條例?的法律權威仍然不夠。宋世明博士指出，“吏治腐敗〞是當前最大的腐敗，是其他形式腐敗的催化劑，已經成為人民群眾的眾矢之的。出臺?國家公務員法?也是深化政治體制改革，依法治理“吏治腐敗〞的重要舉措。制定?國家公務員法?，也是為了把干部人事制度改革的重要制度成果以法律的形式固定下來。從推進政府職能轉變的角度來說，出臺?國家公務員法?是推進政府職能轉變的重要組織保證。新的社會經濟形勢的開展，使得政府的社會管理職能、市場監(jiān)管職能日趨重要，對一線執(zhí)法隊伍的素質和專業(yè)