行政處罰制度開展形式

行政處罰制度開展形式

隨著我國(guó)改革開放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)的行政管理事務(wù)急劇膨脹。為了能積極有效地履行日益廣泛的行政監(jiān)督管理職責(zé)，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)取得了實(shí)施行政處罰的權(quán)力并開始運(yùn)用行政處罰手段。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，行政處罰對(duì)于維持正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序功不可沒(méi)。然而行政處罰機(jī)關(guān)的泛濫帶來(lái)的直接后果一方面是處罰的軟弱無(wú)力、罰而不疼，起不到真正的維持社會(huì)秩序的作用；另一方面則是亂用、濫用行政處罰權(quán)、隨意處罰、重復(fù)處罰比比皆是。最終嚴(yán)重侵害了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。為了解決這個(gè)問(wèn)題，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度應(yīng)運(yùn)而生。

一、相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的概念

相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度并不是一項(xiàng)新型的行政處罰類別，而是指把過(guò)去分散在各個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)從原行政機(jī)關(guān)的管理職能中分離出來(lái)，由法定的相對(duì)獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的一種法律制度。與過(guò)去相比，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度只是規(guī)范和變更了行政處罰的主體。該制度的核心就是將行政處罰權(quán)從行政管理機(jī)關(guān)所擁有的行政權(quán)力中剝離出來(lái)，單獨(dú)劃歸特定機(jī)關(guān)或?qū)ｉT機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，以求在行政權(quán)力內(nèi)部形成行政管理權(quán)與處罰權(quán)的分離與制衡，促進(jìn)行政效率與公平。

二、相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的法理基礎(chǔ)

任何制度的提出必須有其理論上的依據(jù)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度也不例外。筆者認(rèn)為相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的理論基礎(chǔ)是權(quán)力的分離與制衡理論。分權(quán)理論最先由亞里士多德提出。這位偉大的思想家在總結(jié)古希臘城邦政治制度和國(guó)家權(quán)力的歷史經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出：公職權(quán)力一旦被獨(dú)裁或不加限制時(shí)便有被濫用的可能，故而力圖以中庸的原則、權(quán)力主體的交替、權(quán)力機(jī)構(gòu)的分工、職能的細(xì)化及相應(yīng)的法律制度的配套設(shè)施來(lái)消除實(shí)踐中曾經(jīng)出現(xiàn)的和將來(lái)可能出現(xiàn)的權(quán)力擴(kuò)張現(xiàn)象，限制權(quán)力越界以保證社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)。孟德斯鳩進(jìn)一步闡述了這種觀點(diǎn)，他認(rèn)為：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)。從事物的性質(zhì)來(lái)看，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。這種分權(quán)思想主要是針對(duì)國(guó)家制度而言，從這個(gè)方面講，分權(quán)制衡理論并不適合于我國(guó)的政治體制。因?yàn)閯?shì)力均衡的制約勢(shì)必導(dǎo)致不穩(wěn)定的政局。國(guó)家必須在不穩(wěn)定的政局和一定程度的專權(quán)之間作出選擇。對(duì)于我國(guó)來(lái)講，特殊的國(guó)情和歷史決定了穩(wěn)定是一切一切的關(guān)鍵，沒(méi)有穩(wěn)定就沒(méi)有發(fā)展。然而，分權(quán)和制衡理論不適用于我國(guó)的政治制度的事實(shí)并不意味著我國(guó)在堅(jiān)持大局穩(wěn)定的前提下在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也不能吸收這種先進(jìn)的理論。甚至可以這么說(shuō)，對(duì)于我國(guó)目前的行政體制，權(quán)力制衡理論顯得極為迫切。

就權(quán)力性質(zhì)而言，行政權(quán)包括管理權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、許可權(quán)、征收權(quán)等等。在我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制下，具有法定行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)仍然是集強(qiáng)制權(quán)、許可權(quán)、征收權(quán)、審批權(quán)、處罰權(quán)等多項(xiàng)權(quán)力于一身?！皺?quán)力產(chǎn)生腐敗”，行政機(jī)關(guān)集中了如此多而大的權(quán)力，必然為行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，以罰代管，以權(quán)謀私，權(quán)錢交易打開了方便之門。因此，從權(quán)力分離的角度看，把行政處罰權(quán)與行政機(jī)關(guān)擁有的管理權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、許可權(quán)、征收權(quán)、審批權(quán)等多項(xiàng)權(quán)力分離開來(lái)，采取相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度顯然很有必要。

三、相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的作用與意義

相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度作為我國(guó)已經(jīng)確立的一項(xiàng)重要制度，自1996年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》出臺(tái)以后，相對(duì)集中行政處罰權(quán)先后在全國(guó)23個(gè)省、自治區(qū)的79個(gè)城市和3個(gè)直轄市的城市管理中試行。到目前為止，試行工作成績(jī)還是明顯的。具體說(shuō)來(lái)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第

一、有利于從源頭上治理腐敗，減少行政執(zhí)法過(guò)程中的腐敗行為。由于行政執(zhí)法涉及到經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)的方方面面，政府部門幾乎都有行政管理職能。由于行政執(zhí)法人員素質(zhì)良莠不齊，有些地方和部門從局部利益出發(fā)，不顧國(guó)家全局利益和人民的根本利益，甚至不惜損害國(guó)家和人民的整體利益，置國(guó)家法律于不顧，對(duì)違法違紀(jì)甚至應(yīng)該移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的案件不移送，而是以罰代刑、以罰代管，客觀上縱容了違法犯罪行為。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度可以從源頭上治理腐敗，減少行政執(zhí)法過(guò)程中的腐敗行為。

第

二、有利于解決行政管理中長(zhǎng)期存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重復(fù)問(wèn)題。雖然《行政處罰法》規(guī)定了享有行政處罰的法定行政機(jī)關(guān)，但由于我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制下的行政機(jī)關(guān)體系龐大，加上這些享有行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)處罰權(quán)和管理權(quán)不分，使得這些享有處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的處罰管理權(quán)依然不明確，經(jīng)?！盎ハ啻蚣堋?，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪一項(xiàng)處罰權(quán)的情況。如海關(guān)與公安、工商部門對(duì)走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督部門對(duì)食品的管理和處理、藥品與工商部門藥品的管理與處罰、土地和城建部門對(duì)非法建筑的管理與處罰等經(jīng)常發(fā)生磨擦與糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前在處罰管轄權(quán)方面發(fā)生類似爭(zhēng)執(zhí)和矛盾的機(jī)關(guān)已有16對(duì)。多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民、法人帶來(lái)了不公正的法律后果。而實(shí)行相對(duì)集中行政處罰制度，可以大大減少或消除多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、扯皮推諉等執(zhí)法擾民的現(xiàn)象，解決行政體制中長(zhǎng)期形成的條塊分割的矛盾，有利于統(tǒng)一行政處罰中的裁量尺度，有利于發(fā)揮有限的人力物力的最大效能。

第

三、有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、避免行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹，降低行政執(zhí)法成本，發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，提高行政執(zhí)法水平和效率。在現(xiàn)實(shí)生活中，往往是制訂一部法律、法規(guī)后，就要設(shè)置一支執(zhí)法隊(duì)伍。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)的行政管理事務(wù)越來(lái)越多，需要和行政部門及其法律、法規(guī)也日益增多，如果每一個(gè)部門都設(shè)一個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍的話，勢(shì)必造成行政機(jī)構(gòu)的無(wú)限膨脹，浪費(fèi)人力、物力資源。而設(shè)立相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度可以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，形成運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行政行為規(guī)范的行政管理體系和行政執(zhí)法體制，降低行政執(zhí)法成本。

四、相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的運(yùn)作

相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的運(yùn)作主要涉及到相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行使主體的設(shè)置、保持正常工作所需經(jīng)費(fèi)的來(lái)源、對(duì)罰沒(méi)財(cái)物的處理以及該制度的具體適用程序。

首先，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行使主體的設(shè)置及其地位問(wèn)題。集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為本級(jí)政府的一個(gè)行政機(jī)關(guān)，不得作為政府部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)或下設(shè)機(jī)構(gòu)。除國(guó)務(wù)院垂直部門領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)行使的行政處罰權(quán)以及限制人身自由的行政處罰權(quán)外，行政處罰權(quán)統(tǒng)一由集中行使處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)行使。該處罰機(jī)關(guān)的具體設(shè)置目前主要有兩種模式：一是市和所轄區(qū)均建立行政執(zhí)法局，且均具有行政執(zhí)法主體資格。二是市局作為唯一的行政執(zhí)法主體，區(qū)設(shè)分局作為分支機(jī)構(gòu)，目的是劃分責(zé)任范圍，沒(méi)有獨(dú)立的行政處罰權(quán)。具體哪一種更科學(xué)，實(shí)踐中應(yīng)慎重選擇，以充分發(fā)揮集中優(yōu)勢(shì)；否則，可能會(huì)導(dǎo)致優(yōu)勢(shì)不優(yōu)，劣勢(shì)更劣。至于稱謂，筆者建議使用“×××行政處罰局”。

其次，關(guān)于經(jīng)費(fèi)來(lái)源。為了保證執(zhí)法的公正性，集中行使處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)由本級(jí)財(cái)政全額撥款，嚴(yán)禁以收費(fèi)、罰沒(méi)收入作為經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

第三，對(duì)于所罰沒(méi)收入的處理。集中行使處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)所罰沒(méi)的收入不能留存或提成，而應(yīng)該全部按照規(guī)定分級(jí)上繳國(guó)庫(kù)。

第四，具體的實(shí)施程序。行政機(jī)關(guān)在行政管理的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)對(duì)管理相對(duì)人違反法律、法規(guī)、規(guī)章的行為，需要進(jìn)行處罰的，由行政機(jī)關(guān)移送到專門行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰。

五、相對(duì)集中行政處罰運(yùn)作中出現(xiàn)的深層次的矛盾和問(wèn)題

首先，相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施過(guò)程中的行政處罰權(quán)和行政管理權(quán)“兩權(quán)分離”的問(wèn)題。這兩權(quán)是兩類不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)該分開?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，這兩權(quán)應(yīng)如何分？具體分離到什么程度？有兩種方案：一是相對(duì)分離。在同一機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開，使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動(dòng)。如，目前大多數(shù)城市普遍實(shí)行的“一套班子，兩塊牌子”的作法，即是采用此模式。二是完全分離。即行政管理機(jī)關(guān)與行政監(jiān)督機(jī)關(guān)完全分開，各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來(lái)，組成若干相對(duì)獨(dú)立的綜合監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)，即設(shè)立單一的城市管理行政執(zhí)法局。如目前有些地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來(lái)的綜合執(zhí)法隊(duì)、市容監(jiān)督組織等即屬此類。

對(duì)于上述第二種“完全分離”的方案，相對(duì)集中行政處罰權(quán)就不可能避免的會(huì)涉及兩類機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格的變更，行政管理權(quán)和行政處罰權(quán)的權(quán)力重新配制問(wèn)題。構(gòu)建第二種機(jī)構(gòu)本身配制模式，必須改革現(xiàn)行行政管理體制，從而會(huì)影響到各方面既有利益的得失，產(chǎn)生利益沖突和矛盾。包括各級(jí)人民政府之間、各政府部門之間以及各政府與部門之間的利益重構(gòu)和調(diào)整問(wèn)題。受利益驅(qū)使，他們必然會(huì)在改革的過(guò)程中設(shè)置種種阻礙，或明或暗地表示反對(duì)和不滿，加之其政治覺(jué)悟和道德素質(zhì)一時(shí)很難跟上，仍習(xí)慣于從局部利益和本位利益處罰思考問(wèn)題，一下子很難走出“部門利益化、利益權(quán)力化、權(quán)益法規(guī)化”的怪圈。

其次，相對(duì)集中行政處罰權(quán)面臨的另一問(wèn)題是行政處罰權(quán)集中的范圍。由于我國(guó)城市管理中發(fā)生的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象最為嚴(yán)重，因此相對(duì)集中行政處罰權(quán)目前主要集中在城市管理中，并相應(yīng)的新設(shè)了城市管理行政執(zhí)法局，即具有行政執(zhí)法主體資格的市行政執(zhí)法局。最后，相對(duì)集中行政處罰權(quán)從原來(lái)的行政機(jī)關(guān)分離出來(lái)，主要由城市管理行政執(zhí)法局行使。這就使新設(shè)的市、區(qū)行政執(zhí)法局面臨著一個(gè)如何與原來(lái)?yè)碛行姓幜P權(quán)的行政機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中相互協(xié)調(diào)的問(wèn)題。由于行政管理活動(dòng)的復(fù)雜性和多面性，各個(gè)部門之間，從本位利益出發(fā)，普遍存在著一種“不買帳”的現(xiàn)象。而對(duì)于一個(gè)具體的行政管理活動(dòng)，行政管理權(quán)和處罰權(quán)又多是相互依存、相互促進(jìn)、相互制約的，而舊的行政管理習(xí)慣和行政管事職能的分散性，客觀上使相對(duì)集中后的行政處罰權(quán)和其他行政管理權(quán)的協(xié)調(diào)難的問(wèn)題顯得更加突出。處理得好，可以提高宏觀管理效能；處理不好，將會(huì)產(chǎn)生極高的協(xié)調(diào)成本。

六、解決上述問(wèn)題的相關(guān)措施

相對(duì)集中行政處罰權(quán)是《行政處罰法》所確立的一項(xiàng)重要的法律制度盡管這一制度在實(shí)際操作中會(huì)遇到這樣或那樣的困難和阻力，但其先進(jìn)性和可行性是不容置疑的。針對(duì)所面臨的困難和矛盾，應(yīng)采取以下措施來(lái)解決。

第

一、相對(duì)集中行政處罰權(quán)，將行政處罰權(quán)與行政管理權(quán)“兩權(quán)分離”應(yīng)采用完全分離的方式，即行政管理機(jī)關(guān)與行政處罰機(jī)關(guān)完全分開的方式。這樣可避免實(shí)行“一套班子，兩塊牌子”兩權(quán)分離不徹底而產(chǎn)生新的條塊分割的矛盾及增加協(xié)調(diào)成本。為了使兩權(quán)分離更徹底，在具體運(yùn)作的過(guò)程中應(yīng)由該行政機(jī)關(guān)和部門的上級(jí)行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，作出相應(yīng)的明確規(guī)定；對(duì)那些不愿交權(quán)的機(jī)關(guān)和部門要教育引導(dǎo)，對(duì)那些拒不交權(quán)、口頭交權(quán)暗地里依然我行我素，非法行使行政處罰的行為要嚴(yán)厲打擊，依法追究其主要負(fù)責(zé)人的紀(jì)律和法律責(zé)任。新晨范文網(wǎng)

第

二、相對(duì)集中行政處罰權(quán)，應(yīng)根據(jù)“精簡(jiǎn)、統(tǒng)

一、效能”的原則，確定相對(duì)集中行政處罰權(quán)的程度和范圍。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的部署和規(guī)定，相對(duì)集中處罰權(quán)主要集中在城市管理區(qū)域，包括市容環(huán)境衛(wèi)生管理、規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理等。另外，工商行政管理、產(chǎn)品質(zhì)量管理、公安交通管理等領(lǐng)域也實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)，統(tǒng)一由有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定全部或部分行使行政處罰權(quán)。除國(guó)務(wù)院部門垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)行使的行政處罰權(quán)以及限制人身自由的行政處罰外，其他行政處罰權(quán)統(tǒng)一由集中行使處罰的行政機(jī)關(guān)行使。對(duì)限制人身自由的行政處罰，法律規(guī)定只能由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。一般行政機(jī)關(guān)在具體的行政活動(dòng)中，對(duì)違反法律、法規(guī)、規(guī)章的行政管理相對(duì)人認(rèn)為需要進(jìn)行處罰的，只能移送給集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一處罰。

第

三、實(shí)行相對(duì)集中行政處罰必須排除各種利益干擾，堅(jiān)決實(shí)施改革，使集中后的行政處罰機(jī)關(guān)和行政管理機(jī)關(guān)保持很好的協(xié)調(diào)，提高宏觀管理效率。集中行政處罰后，應(yīng)相應(yīng)修改和完善有關(guān)行政處罰方面的立法，加緊與之相配套的制度建設(shè)，建立對(duì)執(zhí)法部門違法、不作為行為和錯(cuò)案責(zé)任追究制度，落實(shí)《國(guó)家賠償法》規(guī)定的對(duì)違法主體和行政人員的追償制度。集中行政處罰后，已不再具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)所作的行政處罰一律無(wú)效；對(duì)管理相對(duì)人應(yīng)受處罰的違反法律、法規(guī)和規(guī)章的行為，應(yīng)該移送具有集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)而故意不移送、隱瞞包庇的，應(yīng)依法追究部門主要負(fù)責(zé)人和執(zhí)法人員的行政責(zé)任和