控制數(shù)量-提高質(zhì)量

控制數(shù)量提高質(zhì)量

內(nèi)容提要：立法為民，貴在法優(yōu)。本文以重慶市的地方立法工作為背景資料，總結(jié)出提高地方立法質(zhì)量在具體操作層面上應(yīng)注意七個方面的問題，簡稱“七字”思考，即：“少”、“當(dāng)”、“簡”、“特”、“嚴(yán)”、“穩(wěn)”、“合”。行文中融入了一個地方人大立法工作者關(guān)于地方立法的理論和實踐的探索。

關(guān)鍵詞：地方立法提高立法質(zhì)量

立法為民，貴在法優(yōu)。法治之法，須是良法。依我國立法法規(guī)定，省級人大及其常委會享有地方性法規(guī)的立法權(quán)。地方性法規(guī)是我國社會主義法律體系的有機(jī)組成部分，其質(zhì)量高低，事關(guān)法治，事關(guān)執(zhí)政能力建設(shè)，事關(guān)執(zhí)政為民理念。當(dāng)前，以提高立法質(zhì)量為重點[①]，進(jìn)一步加強(qiáng)地方立法工作，是省級地方人大及其常委會面對新時期新要求必須做好的一篇大文章。其中需要研究探討問題很多，可以總結(jié)提高的經(jīng)驗也很多。本文僅以重慶市的范圍為范圍，以重慶市地方立法工作的情況為情況，并主要從地方立法工作的操作層面上，提出一些思考意見，共有“七個字”，還很不成熟，只是一個老法學(xué)工作者從事地方立法工作實踐一年多來得到的初淺體會。本次會議以“法治、憲政與人權(quán)”為研討課題，屬理論性很強(qiáng)的陽春白雪之論，筆者的些許體會或可充佐餐小諜，同時，亦意在吁請法學(xué)界同仁多關(guān)注、參予我國地方立法工作。文中不當(dāng)之處，尚祈批評指教。

1、在立法的數(shù)量上，堅持一個“少”字

重慶是共和國最年輕的一個直轄市，1997年由全國人大批準(zhǔn)設(shè)立。七年來，重慶市人大及其常委會不辱使命，高度重視法制建設(shè)。就地方性立法而言，市人大及其常委會共審議通過和批準(zhǔn)地方性法規(guī)案、民族自治地方單行條例210件，現(xiàn)行有效的157件。其中，屬于經(jīng)濟(jì)類的85件中，社會文化等綜合類的72件。在數(shù)量上，已與北京、上海、天津、四川、浙江等省市不相上下，已經(jīng)越過了地方立法的數(shù)量型發(fā)展階段[②]。今后的地方立法工作重點，可以也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)到進(jìn)一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)，以提高質(zhì)量為重點上來。

基于此，重慶市第二屆人民代表大會常委會在制訂五年立法規(guī)劃時，大致上控制在每年新立法規(guī)為10件左右。2003年實際完成7件新立法規(guī)?？陀^上講，地方立法的空間是有限的，每一屆市人大及其常委會的任期有限，能用于地方立法的時間和精力有限，一句話，立法資源有限。在有限的資源領(lǐng)域中，要達(dá)到優(yōu)質(zhì)，除了其它必備的條件和充分發(fā)揮人的主觀能動性外，在工作方法上，必須控制數(shù)量。有道是“少而精”，它意味著，少才能精，多易生濫。

“法繁擾民”，古來如此。地方立法發(fā)展到今天，總量上已達(dá)到一萬多件[③]，再過分追求數(shù)量的增加，勢必會破壞地方立法主要是對國家法律、行政法規(guī)起拾遺補(bǔ)缺作用的法律階梯格局，使公民和法人在同一種法律關(guān)系中，不得不面對兩、三種不同的法律條文，不勝其煩。在“人權(quán)入憲”的今天，立法者應(yīng)深懷對公民基本權(quán)利和自由的敬畏之心，要防止地方立法對社會生活的過度干預(yù)。地方立法尤應(yīng)做到有所為有所不為。可上可不上的立法項目，盡量不上。要集中力量制定出幾件真正管用的法規(guī)，盡量避免把寶貴的立法資源花費(fèi)在那些難以用國家強(qiáng)制力保證實施的、“無益也無害”或“有益但無用”的立法項目上，把立法工作的重點真正轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量上來。

這里說的控制數(shù)量，主要是指制定新的地方性法規(guī)的數(shù)量不能太多。至于對已制定的法規(guī)的修改、修正或廢止，則應(yīng)本著實事求是、與時俱進(jìn)的精神，在立法計劃中予以傾斜。當(dāng)然，可改可不改的一般不要急急忙忙地去修改，這是法律的穩(wěn)定性所要求的。在當(dāng)前，凡與行政許可法不一致的地方性法規(guī)，都應(yīng)當(dāng)無一遺留地清理出來，對其中設(shè)定的行政審批項目，該廢止的要廢止，該修改的要修改[④]。在地方立法中，堅持立、改、廢并重，甚至在一段時間內(nèi)向改和廢偏重一些，正是提高地方立法質(zhì)量所必須的。

2、在立法的定位上，堅持一個“當(dāng)”字

地方性法規(guī)是我國社會主義法律體系的重要組成部分。毋庸置疑，它們理當(dāng)具有法律規(guī)范的共同特性。但相比于法律、行政法現(xiàn)，地方性法規(guī)作為法律規(guī)范，“地方性”是它的第一特性。因此，對地方立法在民主法制建設(shè)和依法治國方略中的地位和作用，定位要恰當(dāng)；對某項地方性法規(guī)在經(jīng)濟(jì)、社會或文化發(fā)展中的地位和作用，即重要性、必要性的定位也要恰當(dāng)。在我國社會主義法律體系中，地方立法，就其地位和效力來講，是居于較低層次的，即低于憲法、法律和行政法規(guī)；就其作用來講，主要是拾遺補(bǔ)缺，即對中央立法的補(bǔ)充和細(xì)化，使上位法和國家大政方針得以有效實施。雖然地方上也有創(chuàng)制性立法權(quán)，可以對中央立法不便或不宜規(guī)定的事項作出規(guī)定，進(jìn)行探索，但這種探索要受地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需要、時機(jī)、經(jīng)驗和其他條件的限制，不能刻意追求，更不能一哄而上。這就是說，地方的法制建設(shè)、我們的依法治市，就有法可依的層面上講，主要是遵守、執(zhí)行憲法、法律、行政法規(guī)，而不是搞一個地方性法規(guī)的完整體系[⑤]。況且，立法不是萬能的，法律是規(guī)范調(diào)整社會生活的一種手段，不是全部手段。我們的地方立法要為城市的社區(qū)自治、農(nóng)村的村民自治、各行業(yè)的行業(yè)自治留出空間，特別是要為道德規(guī)范，以及一個地方的良風(fēng)美俗留出空間[⑥]。對于我們這樣一個長期處于社會主義初級階段的發(fā)展中國家來說，特別是對于象重慶市這樣地處西部的欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，還要為有關(guān)的發(fā)展政策留出空間。面對改革中的新事物、新問題，通過政策或政府規(guī)章調(diào)整一段時期，取得經(jīng)驗后再上升為地方性法規(guī)可能更為妥當(dāng)。對地方立法的價值要有正確的估計，過高估計地方性法規(guī)的重要性，不符合關(guān)于建設(shè)和完善我國社會主義法律體系的要求，也不符合立法學(xué)基本理論。

3、在法規(guī)的起草審議中，堅持一個“簡”字

法貴簡約，法貴精確。地方立法應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的針對性和可操作性，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)便民原則。簡便，才能提高效率，才能節(jié)約立法資源和公民、法人的辦事成本。內(nèi)容設(shè)計上，不需要經(jīng)過復(fù)雜程序能處理的問題，程序要盡量簡化、簡明。地方立法的針對性要強(qiáng)，不能盲目追求“成套設(shè)備”，不要搞“大而全”、“小而全”，有幾條就制定幾條，關(guān)鍵是要管用。切忌那種小法抄大法、下位法抄上位法的“三世同堂”，甚至“四世同堂”的現(xiàn)象發(fā)生。這不僅會造成人力、物力、財力的浪費(fèi)，還會影響社會主義法制的統(tǒng)一。弄得不好，還會客觀上造成地方人大及其常委會在立法中的越權(quán)審議和越權(quán)釋法。這種做法，對提高地方立法質(zhì)量不但無益，甚至有害。重慶市人大常委會在審議一個法規(guī)草案時，發(fā)現(xiàn)有60%多的條文是與上位法相同的。這樣的法規(guī)就很不簡明精確，也必然缺乏地方特色。因為地方特色不是把條文的文字改幾個字，使之與上位法不完全相同就能具有的。有一種說法認(rèn)為，把上位法抄入地方性法規(guī)中，可以方便群眾，使之一法在手，即可明事，不必東查西找。這其實只是某些地方立法者的一廂情愿。因為，這種抄入，即使再高明，也會打亂原上位法的固有體系和邏輯結(jié)構(gòu)，甚至?xí)乖瓧l文的立法意圖發(fā)生變化，一旦發(fā)生某種歧義，需要追本溯源，反而難以查找，不能一目了然，徒增繁雜和煩惱。

地方性法規(guī)的語言文字也應(yīng)簡潔、規(guī)范、準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)，避免因表述不明、前后矛盾、模棱兩可等技術(shù)因素影響法規(guī)的可操作性，影響法規(guī)的質(zhì)量。

4、在立法的價值取向上，堅持一個“特”字

地方立法就是要體現(xiàn)地方特色?，F(xiàn)在，地方立法中互相攀比的現(xiàn)象并不少見。論證某項立法的重要性，往往說某某、某某省市已經(jīng)或正在制定云云。認(rèn)真調(diào)查一下，常常不是那么回事。有的并未制定，有的尚未立項，有的只是批準(zhǔn)了較大市制定的某個條例，有的甚至反問：“不是說你們正在制定該項法規(guī)嗎！”據(jù)說，這叫做“相互促進(jìn)”。有的部門的負(fù)責(zé)人把通過立法固化部門利益當(dāng)作“政績”，往往采取這種“相互促進(jìn)”法。兄弟省市間相互學(xué)習(xí)、取長補(bǔ)短是完全必要的，相互攀比則是不可取的。地方立法貴在因地制宜。有些法規(guī)，北京可立，上海可立，重慶不見得能立，也不見得要立。反過來也一樣，北京不必立，上海不必立，重慶不見得不能立，如有關(guān)三峽庫區(qū)資源、環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)。地方立法要立足于本地的實際。實際是本、是因，法規(guī)是末、是果。說到底，是經(jīng)濟(jì)、是生產(chǎn)力決定法。地方立法要與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水平和實際需要相適應(yīng)，不要一味搶在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的前頭。全國各地的發(fā)展很不平衡，各地需要解決的問題也千差萬別，解決的方法和手段也不應(yīng)雷同。立法是一項嚴(yán)肅的政治活動，應(yīng)當(dāng)成熟一個立一個，不能盲目模仿，搞攀比。

5、在立法過程中，堅持一個“嚴(yán)”字

古人云：文章千古事，不寫一字空。作文尚且如此，何況是為民立法！優(yōu)良的法律是優(yōu)良的執(zhí)法和司法的前提；嚴(yán)肅立法是嚴(yán)肅執(zhí)法和司法的前提。立法必嚴(yán)。不嚴(yán)不可能立良法。首先，要嚴(yán)格立項。立項是否科學(xué)直接關(guān)系到立法的質(zhì)量和效益。2003年，在學(xué)習(xí)兄弟省市人大提高地方立法質(zhì)量的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，重慶市人大常委會主任會議對地方性法規(guī)的立項基本條件作了明確規(guī)定。其中，對于新制定的地方性法規(guī)，要求在申請立項時必須提交立項調(diào)研報告，對立法項目進(jìn)行充分的論證。這體現(xiàn)了一個嚴(yán)把立項關(guān)的思路。其次，嚴(yán)謹(jǐn)起草。法規(guī)的起草工作要遵循立法科學(xué)的原則，調(diào)研要全面深入、論證要充分透徹，法規(guī)結(jié)構(gòu)和條文設(shè)置要規(guī)范合理，內(nèi)容要上合法律、下順民情，用語要準(zhǔn)確簡明。要加強(qiáng)法規(guī)起草階段的協(xié)調(diào)和請示，把重大問題的分歧意見盡可能解決在法規(guī)草案提請常委會審議之前。遇到重大原則問題，要及時向市委請示。第三，嚴(yán)肅審議。審議是提高地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵。要堅持統(tǒng)一審議制度，堅持并不斷完善調(diào)研、聽證，以及新制定法規(guī)一般實行三審制等制度和措施。審議要認(rèn)真。我市人大法制委員會審議法規(guī)草案，采取逐條逐句讀審的辦法，效果較好。我市人大常委會分組審議時，一般也是先通讀法案全文。對于爭議較大的法規(guī)案，可以暫不付諸表決，或者擱置，以免留下遺憾或隱患。

6、在立法程序上，堅持一個“穩(wěn)”字

依法治國體現(xiàn)在立法上，就是依法立法。依法立法的形式要義就是程序立法。地方立法一定要嚴(yán)把立法程序關(guān)。立法不依程序，本身就不符合法治，一般也難以制定出高質(zhì)量的優(yōu)良的法規(guī)來。所以，穩(wěn)定地方立法的立法程序至關(guān)重要，立法程序不能隨便變更。地方人大一般不要搞“特事特辦、急事急辦”式的立法，也不應(yīng)有“領(lǐng)導(dǎo)批辦”式的立法。要嚴(yán)格按照立法程序一道一道地走，速度上急不得。要咬定一個“穩(wěn)”字，寧可慢一點，但要好一點。這里所謂的“慢”，不是不負(fù)責(zé)任地拖沓，而是不搶程序、不超程序、不越程序，該調(diào)研的一定要深入廣泛地調(diào)研，該聽證的一定要認(rèn)真負(fù)責(zé)地聽證，該協(xié)調(diào)的一定要耐心反復(fù)地協(xié)調(diào)，該修改的一定要合法合理地修改。一條一款、一字一句，事關(guān)民意，事關(guān)法理，須仔細(xì)思量，反復(fù)斟酌，馬虎不得。如果遇到一些特事急事、火燒眉毛的事，可以通過運(yùn)用重大事項決定權(quán)作出法規(guī)性的決議決定來處理，以避免倉促立法影響法規(guī)質(zhì)量。

7、在立法資源的運(yùn)用上，堅持一個“合”字

我們的立法資源是有限的，在空間、時間上，在人力、物力、財力上，在人的智力、精力上，可用于地方立法活動的都有一定的限度。怎樣克服有限的立法資源與很高的立法質(zhì)量要求之間的矛盾？除了上面提到的“少”、“當(dāng)”、“簡”、“特”、“嚴(yán)”、“穩(wěn)”六個字以外，還應(yīng)提出一個“合”字，即把各方面的立法資源整合起來，形成一股合力，將法規(guī)的立項、調(diào)研、論證、起草、聽證、修改、審議等各個環(huán)節(jié)，以及參與這些環(huán)節(jié)的廣大市民、各級人大代表、政府各有關(guān)部門及其綜合性法制工作機(jī)構(gòu)、市人大有關(guān)專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)，以及專家學(xué)者等各個方面力量協(xié)調(diào)整合一體，既要遵循民主立法、開門立法的原則，又要盡可能節(jié)約立法資源，避免重復(fù)和浪費(fèi)，提高效益，保障質(zhì)量。

法規(guī)項目經(jīng)初步論證后，在正式開展調(diào)研論證和起草前，最好以年度為期，經(jīng)一定的程序廣泛征求民意并由主任會議作適當(dāng)篩選，以免投入了大量人力、物力、財力形成草案，卻陷入“上不得、下不了”的兩難境地，造成不必要的浪費(fèi)。對分歧意見較大的法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)在進(jìn)入一審前基本協(xié)調(diào)妥當(dāng)，并在一審中采用聯(lián)組審議、常委會大會審議等方式加大審議力度。如仍有較大分歧意見，就應(yīng)當(dāng)果斷擱置。如出現(xiàn)各種意見紛陳難以判斷，常委會可以進(jìn)行一次該法規(guī)案是否繼續(xù)審議的票決。

法制委員會和法制工作委員會要對列入年度審議計劃的法規(guī)的調(diào)研、起草、論證等全程跟蹤了解。法規(guī)案進(jìn)入統(tǒng)一審議程序后，法制委、法工委要加強(qiáng)同市人大有關(guān)專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)，以及政府法制工作機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，對于在法規(guī)審議中產(chǎn)生的不同意見和看法，要主動向主任會議匯報，及時與各專委會協(xié)調(diào)、溝通。法制委和法工委的人員可以參加有關(guān)法規(guī)的調(diào)研、論證、聽證之類的工作，但一般不宜作為法規(guī)起草小組的成員參加具體的起草工作；法制委和法工委一般不應(yīng)作為法規(guī)起草組的成員單位，以保證統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)的相對獨立性、超然性及其集體行使審議職權(quán)的嚴(yán)肅性。這對于提高地方立法質(zhì)量是必要的，也是重要的。

--------------------------------------------------------------------------------

[①]吳邦國委員長指出：“本屆人大立法工作的思路，就是要實現(xiàn)一個目標(biāo)，突出一個重點。一個目標(biāo)是，爭取在本屆人大任期內(nèi)基本形成中國特色社會主義法律體系。一個重點是，提高立法質(zhì)量?！?/p>

[②]重慶直轄后，四川省和原重慶市的地方性法規(guī)失去了在新重慶轄區(qū)繼續(xù)適用的法律依據(jù)，需要迅速填補(bǔ)地方性法規(guī)的空白。市一屆人大常委會確立了“加快立法步伐，打好立法基礎(chǔ)，提高立法質(zhì)量，適應(yīng)直轄后形勢發(fā)展和兩個文明建設(shè)的需要”的立法工作指導(dǎo)思想。從1997年7月至2000年，立法的工作重點放在移植上，在此期間通過的135件法規(guī)案中，移植的占2/3。2000年3月頒布立法法后，重慶市人大即開始地方立法的統(tǒng)一審議工作，建立相應(yīng)的制度。截止2002年底以前，大體上說，重慶市人大及其常委會在立法工作上，實現(xiàn)了數(shù)量型的發(fā)展目標(biāo)，從而為保證國家法律、行政法規(guī)在重慶市的貫徹實施，為保持地方性法規(guī)適用和行政管理工作的連續(xù)性，為維護(hù)經(jīng)濟(jì)、社會關(guān)系的穩(wěn)定，提供了法律保障。

[③]全國人大法律委員會主任委員楊景宇在200