關(guān)于行政行為不能沒有民事責(zé)任作約束

關(guān)于行政行為不能沒有民事責(zé)任作約束

內(nèi)容摘要

行政行為是為民事行為服務(wù)的一種主要的基本的手段和方式，行政行為的基本要求或最終目的不是為了證明自己的存在，而是為了實(shí)現(xiàn)民事行為良好秩序及運(yùn)行，為了民事權(quán)利主體們能夠在行政行為的規(guī)范指導(dǎo)下取得個(gè)別利益和公共利益的共同增長(zhǎng)，行政主體本身沒有任何利益可圖。

行政主體及其行政行為，必須為人民謀取實(shí)際的具體的可得可見的利益，并且得到人民自由表達(dá)出來的意思所認(rèn)可。

關(guān)鍵詞

行政行為民事責(zé)任

行政職能源于社會(huì)需要和法律授權(quán)，有行政權(quán)力必有義務(wù)。行政權(quán)力的行使和行政義務(wù)的履行總是通過行政行為來表現(xiàn)。凡行為都有一個(gè)衡量的尺度和法律上的義務(wù)。對(duì)行政行為的衡量尺度有三個(gè)特點(diǎn)：其一是先定的，在行為之前就已經(jīng)存在或設(shè)定；其二是明確的，不允許模棱兩可；其三是普遍的，普遍性的特點(diǎn)要求對(duì)同一的事實(shí)不得因地點(diǎn)、主體的不同而有格外的評(píng)價(jià)。根據(jù)衡量尺度，必然引出一種行政行為上的責(zé)任，也就是法律上的責(zé)任。同衡量尺度的三個(gè)特點(diǎn)相對(duì)應(yīng)，法律上的責(zé)任也有三個(gè)特點(diǎn)：其一也是先定性，即法律責(zé)任預(yù)先行為之前；其二是對(duì)應(yīng)性，即責(zé)任同行為的內(nèi)在質(zhì)量要求相對(duì)稱；其三是不可避免性，即凡是行政行為，都有一個(gè)法定的義務(wù)和責(zé)任。無論是權(quán)力的行使還是義務(wù)的履行，最終衡量的結(jié)果之要求，都來應(yīng)當(dāng)是合格或適當(dāng)。在合格或適當(dāng)?shù)乃骄€上的行政行為是對(duì)行政主體及其職能的基本要求，達(dá)到這個(gè)要求的行政行為就是法律授權(quán)或法律規(guī)定的應(yīng)有之義務(wù)。行政區(qū)域主體這樣做了，不會(huì)受到任何懲戒或處罰，也不會(huì)得到表彰或獎(jiǎng)賞。超出合格或適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的行政行為才是優(yōu)秀的出色的行為，這種行為的實(shí)施主體才應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的褒揚(yáng)。相反，達(dá)不到合格或適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的行政行為即為不當(dāng)或違法的行為，這種行為的實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的懲罰。一般而言，責(zé)任是為不當(dāng)或違法的行為所設(shè)定的，只有不當(dāng)或違法亂紀(jì)的行政行為才會(huì)引起法律責(zé)任的承擔(dān)問題。

法律責(zé)任是什么，對(duì)行政主體及其行政行為來說，法律責(zé)任包含哪些方面？依不當(dāng)或違法行政行為的性質(zhì)、危害程度、行為的客體和內(nèi)容來區(qū)分，法律責(zé)任分為三個(gè)方面：一、行政行為觸犯了刑事法律的，承擔(dān)刑事責(zé)任；二、行政行為不當(dāng)或一般性違法的，承擔(dān)行政責(zé)任，行政責(zé)任的主要表現(xiàn)是行政權(quán)能上的限制或剝奪，其主要的基本的方式是警告、撤職、撤消；三、行政行為造成了危害和損失的，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，即對(duì)受到危害和損失的行政相對(duì)人給予相應(yīng)的或適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。對(duì)一項(xiàng)不當(dāng)或違法的行政行為，如何分配恰如其分的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)有一個(gè)規(guī)則，這個(gè)規(guī)則，這個(gè)規(guī)則必須滿足三個(gè)條件，即：擬予承擔(dān)的法律責(zé)任形式及其力度、程度必須使行政為人中以輕易不敢在以后的類似的行政行為中再次重復(fù)這種行為；必須使行政行為；為人的同事或后任中以輕易不敢重蹈覆轍；必須使這種行為的知情人中以認(rèn)可如此的法律責(zé)任之分配是恰當(dāng)?shù)摹７駝t，擬予承擔(dān)的法律責(zé)任就不會(huì)產(chǎn)生良好的社會(huì)效果，就可能是一支銀樣蠟槍，即刺不倒人，也嚇不倒人。如若這樣分配法律責(zé)任，則不當(dāng)或違法行政行為的上級(jí)機(jī)關(guān)，即有權(quán)分配和決定法律責(zé)任的行政主體的行政行為，同樣也是不當(dāng)?shù)摹＿@種懲戒或處罰有不如無！非常遺憾，絕大多數(shù)法律法規(guī)對(duì)于行政行為的法律責(zé)任的規(guī)定都只限于行政責(zé)任和刑事責(zé)任兩個(gè)方面，對(duì)民事責(zé)任卻避而不談。

行政行為的目的是什么？行政行為是為民事行為服務(wù)的一種主要的基本的手段和方式，行政行為的基本要求或最終目的不是為了證明自己的存在，而是為了實(shí)現(xiàn)民事行為撤退好秩序及運(yùn)行，為了民事權(quán)利主體們能夠在行政行為的規(guī)范指導(dǎo)下取得個(gè)別利益和公共利益的共同增長(zhǎng)，行政主體本身沒有任何利益可圖。置公序良俗、法律循序被破壞和信仰信任信心喪失的現(xiàn)象于不顧，或冷漠處之，動(dòng)輒以妨礙公務(wù)或擾亂國(guó)家機(jī)關(guān)工作循序、破壞穩(wěn)定大局的名義處罰懲治行政相對(duì)人和民事權(quán)利主體及行為的做法，既說明深層次上的觀念和精神尚未立正，而且從淺層次上也容易表現(xiàn)為對(duì)不當(dāng)或違法的行政行為確需要追究刑事責(zé)任時(shí)，這是許多效率不高、責(zé)任心不強(qiáng)處事不公甚至腐敗墮落的行政主體及其負(fù)責(zé)人員的通病和屢禁不止的主要原因！因此，強(qiáng)化行政主體及其不當(dāng)或違法行政行為的民事責(zé)任，對(duì)于改革行政機(jī)制，改善行政形象，提高行政水平，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

行政主體及其行政行為之所以有民事責(zé)任的負(fù)擔(dān)可能和必要，其理由主要有：一、行政權(quán)能源于人民授權(quán)，并且服務(wù)，保護(hù)人民的利益，得到人民滿意的認(rèn)可，是設(shè)立行政權(quán)能的目的和宗旨。由此又有理由之二、行政行為應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的法律責(zé)任的構(gòu)成形式上，民事責(zé)任占有根本的、優(yōu)先的和主要的地位。一件不當(dāng)或違法的行政行為產(chǎn)生后，雖然對(duì)有關(guān)責(zé)任人給予刑罰或警告、撤職等行政處罰也是表示彌補(bǔ)損失挽回影響的一種方式，但畢竟對(duì)于既成的危害或損失構(gòu)成不了實(shí)際的或相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。三、絕大多數(shù)行政行為的效能和目的，都涉及到個(gè)別或普遍的民事權(quán)利主體的經(jīng)濟(jì)利益，一量不當(dāng)或違法的行政行為產(chǎn)生后，立即會(huì)影響到行政相對(duì)人預(yù)期經(jīng)濟(jì)利益的正常實(shí)現(xiàn)。利益的受損應(yīng)當(dāng)由利益的補(bǔ)償來繼續(xù)，而且這種繼續(xù)應(yīng)當(dāng)是直接的、現(xiàn)實(shí)的和充分的。否則，即使刑罰和行政處罰能夠保證以后的行政行為不會(huì)重蹈覆轍，但對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的危害和損失不予相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，其潛在的惡劣影響也是不容輕視的。四馬克思主義的哲學(xué)觀點(diǎn)認(rèn)為，世界是由物質(zhì)組成的，物質(zhì)利益是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的根本動(dòng)因，看得見摸得著的物質(zhì)組成的，物質(zhì)利益是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的根本動(dòng)因，看得見摸得著的物質(zhì)利益是一切權(quán)益存在的前提、支柱和基礎(chǔ)，沒有物質(zhì)利益支撐的責(zé)任是空虛的，最起碼是不完全和不實(shí)在的責(zé)任。現(xiàn)實(shí)的狀況是，公有或主要依賴刑事責(zé)任來處罰不當(dāng)或違法行政行為的實(shí)施主體，并不能有效地制止這類行為的繼續(xù)產(chǎn)生和蔓延。

民事責(zé)任的具體內(nèi)容實(shí)質(zhì)上是由精神和物質(zhì)兩方面的成分構(gòu)成的，就精神因素而言，民事責(zé)任主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面，即認(rèn)錯(cuò)道歉和重塑形象。行政行為的重塑形象主要應(yīng)當(dāng)指重塑行政相對(duì)人的形象。就物質(zhì)因素而言，民事責(zé)任主要表現(xiàn)為三個(gè)方面，即消除危害，恢復(fù)正常，賠償損失。其中消除危害主要包括停止侵害、排除妨礙和消除危險(xiǎn)的內(nèi)容；恢復(fù)正常主要包括返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀、修理重作更換的內(nèi)容；賠償損失就是對(duì)既有或可得利益的受損部分予以補(bǔ)償。嚴(yán)格說來，認(rèn)錯(cuò)道歉也是廣義上的賠償損失即賠償精神損失的一種方式?，F(xiàn)在的問題是，盡管已經(jīng)確立了行政行為也應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任的國(guó)家賠償?shù)姆梢?guī)定，但因緣一，只限于物質(zhì)賠償；緣二，賠償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)過窄；緣三，賠償?shù)母拍钸^于含糊，如“違反國(guó)家規(guī)定征收財(cái)物、攤派費(fèi)用”和“造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為”一語就缺乏明確的解釋；緣四，在大多數(shù)的行政法律、規(guī)定。因此，對(duì)于現(xiàn)有發(fā)生并且造成重大損失和惡劣影響的許多行政行為，就民事責(zé)任中的精神方面來講，鮮有行政主體及其負(fù)責(zé)人向行政相對(duì)人或影響范圍內(nèi)的公眾正式、公開認(rèn)錯(cuò)道歉的，更鮮有行政行為責(zé)任人主動(dòng)引咎辭職的。就民事責(zé)任中的物質(zhì)方面來講，惡劣影響的也就影響了，重大損失的也就損失了，受害受損者能夠取得行政主體基本賠償?shù)奈⒑跗湮ⅰ?/p>

依法治國(guó)，依法行政，必然要求和決定行政主體及其行政行為必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，盡快健全完善有關(guān)行政法律法規(guī)及其行政義務(wù)和責(zé)任方面的規(guī)定和制度遵循行政主作和行政行為的精神。簡(jiǎn)而言之，行政主體及其行政行為，必須為人民謀取實(shí)際的具體的可得可見的利益，并且得到人民自由表達(dá)出來的意思所認(rèn)可。行政文體及其行政行為的民事責(zé)任中的精神方面的內(nèi)容比較容易確定，物質(zhì)方面的內(nèi)容卻要牽涉很多問題。國(guó)家機(jī)關(guān)包括行政機(jī)關(guān)的民事主體地位是一種特殊的地位，不同于一般私法意義上的民事主體，當(dāng)然其行為中的民事義務(wù)和民事責(zé)任也不同于一般私法意義上的民事義務(wù)和民事責(zé)任。國(guó)家的民事義務(wù)和責(zé)任既是無限的，又是有限。說其無限，因?yàn)槿鐣?huì)的財(cái)產(chǎn)都可以由國(guó)家以稅收或其他征收征用的形式調(diào)遣使用說其有限，是因?yàn)閲?guó)家權(quán)利和義務(wù)的確定也有一個(gè)法律授權(quán)或限制的問題，國(guó)家財(cái)產(chǎn)也有一個(gè)預(yù)算和批準(zhǔn)的問題，財(cái)產(chǎn)預(yù)算中的保險(xiǎn)、救濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)動(dòng)準(zhǔn)備金畢竟有限。因此，對(duì)于不當(dāng)或違法行政行為中的民事責(zé)任缺乏具體的可操作性的法律規(guī)定，原因大致有這樣幾種。一是國(guó)家現(xiàn)階段的財(cái)力和經(jīng)濟(jì)以展水平有法律規(guī)定，原因大致有這樣幾種。一是國(guó)家現(xiàn)階段的財(cái)力和經(jīng)濟(jì)以發(fā)展水平有限，還不能為自己的不當(dāng)或違法行政行為承擔(dān)多少民事責(zé)任；二是現(xiàn)階段行政主體及其工作人員的素質(zhì)水平還不足以讓其承擔(dān)相應(yīng)原民事責(zé)任；三是缺乏對(duì)不當(dāng)或違法行政行為造成惡劣影響或損失時(shí)還要承擔(dān)相當(dāng)補(bǔ)償?shù)挠^念?；蛟S還有其他的原因，對(duì)后兩條原因暫且免議，對(duì)第一條原因應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮一下，是否只能如此，還有沒有更妥當(dāng)?shù)霓k法，使不當(dāng)違法的行政行業(yè)切實(shí)承擔(dān)起相應(yīng)的民事責(zé)任。

只要我們進(jìn)一步開動(dòng)腦筋，拓寬視野，轉(zhuǎn)變觀念，解放思想，對(duì)于行政主體及其行政行為的民事責(zé)任中的物質(zhì)賠償問題，一定可以找到較為可行的解決辦法。這種解決辦法的理論依據(jù)和下策依據(jù)有兩條，一是簡(jiǎn)政放權(quán)。精兵簡(jiǎn)政是毛澤東思想中的一個(gè)重要觀點(diǎn)，簡(jiǎn)政放權(quán)則是鄧小平理論的重要內(nèi)容，兩者是一脈相承的。政府不應(yīng)管也管不好不該管不便管的事。行政管理以及所有的行政規(guī)范、行政行為都屬于制度文明的重要組成部分，制度文明又是精神文明的基本內(nèi)容和物質(zhì)文明的重要基礎(chǔ)。我們?cè)趧?chuàng)造和提高物質(zhì)文明水平的時(shí)候，也應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造精神文明。二是建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中介組織。這既是下策依據(jù)，同時(shí)也是我們改變傳統(tǒng)的監(jiān)督制約機(jī)制及其方法的一條非常重要的指導(dǎo)方針。這二條依據(jù)所蘊(yùn)涵的思想內(nèi)容十分豐富，聯(lián)系實(shí)際可以給我們這樣一些啟示。

關(guān)于路、橋和其他建筑工程的質(zhì)量。凡全額或主要由國(guó)家組成的工程項(xiàng)目，行政主體及其行為只管一個(gè)批準(zhǔn)立項(xiàng)和準(zhǔn)許開工的問題。至于資金的籌措、組織和運(yùn)用、招標(biāo)、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收和使用等各個(gè)環(huán)節(jié)的行政管理職能，統(tǒng)由有完全民事行為和責(zé)任能力的專業(yè)的監(jiān)理性法人來行使并由其向行政職能機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。

關(guān)于鍋爐、交通工具、重要設(shè)備器械和藥品等涉及公共安全或公眾健康的產(chǎn)品的制造或使用許可，行政主體及其行為只負(fù)責(zé)依據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)投資的宏觀計(jì)劃和政策予以程序性的準(zhǔn)許或不準(zhǔn)許，至于對(duì)制造者的實(shí)際能力、產(chǎn)品的實(shí)際質(zhì)量和使用者的實(shí)際資格的行政審核職能，統(tǒng)由有完全民事行為能力和責(zé)任能力的專業(yè)的監(jiān)理性法人來行使，并由其向行政職能機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。關(guān)于消防、娛樂等管理督查事務(wù)和生產(chǎn)、流通、服務(wù)等單位的資質(zhì)或年檢審查事宜，行政主體及其行為主要只負(fù)責(zé)程序上的準(zhǔn)許或不準(zhǔn)許，至于對(duì)其實(shí)際的資質(zhì)能力和經(jīng)營(yíng)條件的行政審查職能，統(tǒng)由有完全民事行為能力和責(zé)任能力的專業(yè)的監(jiān)理性法人來行使，并由其向行政職能機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。

更極端的說，對(duì)于假冒偽劣、黃賭毒等產(chǎn)品或行為，違反環(huán)境生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，違反計(jì)劃生育規(guī)定，亂攤派、亂提留，以及許多的檢查評(píng)比、監(jiān)督調(diào)查等相當(dāng)一部分活動(dòng)，未嘗不能由有完全民事行為能力和責(zé)任能力的專業(yè)的監(jiān)理性法人或民意調(diào)查機(jī)構(gòu)來進(jìn)行調(diào)查和舉報(bào)，并承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，行政職能機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)程序性核查和行政處理。

明確的說，行政主體主要行使處理職能，而將實(shí)體的調(diào)查核實(shí)的權(quán)力責(zé)任解脫。一旦處理錯(cuò)了，由于行政行為不當(dāng)或違法產(chǎn)生的民事責(zé)任，主要是物質(zhì)利益的賠償責(zé)任，由實(shí)體審查人即有關(guān)的專業(yè)監(jiān)理性法人來承擔(dān)，則民事賠償才較為可能得到預(yù)設(shè)的相當(dāng)?shù)谋ＷC。還必須明晰行政行為的程序規(guī)范，絕大多數(shù)普通的一般的行政行為嚴(yán)格規(guī)定時(shí)限要求。實(shí)現(xiàn)以上設(shè)想的難點(diǎn)主要在于傳統(tǒng)的觀念。試想，很多地方政府工作報(bào)告幾乎從不對(duì)自己具體的不當(dāng)或違法的行政行業(yè)認(rèn)錯(cuò)道歉，有關(guān)不當(dāng)說明要求行政主體為自己不當(dāng)或違法的行政行業(yè)承擔(dān)民事責(zé)任很難嗎？但是，換一種行政權(quán)能的觀念和思維方法，將現(xiàn)行的相當(dāng)一部分實(shí)體監(jiān)督和實(shí)體檢查的行政行職能分化剝離出去，作為一項(xiàng)有利可圖但要承擔(dān)民事責(zé)任的業(yè)務(wù)，交由社會(huì)上具有相當(dāng)資質(zhì)能力的民事主體去完成，對(duì)于提高工作效率，加強(qiáng)行政責(zé)任，改善行政形象，是否較為可行和有利呢？當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)以上設(shè)想還必須做到：1.所述的各專業(yè)的監(jiān)理、民意調(diào)查或監(jiān)督單位都必須是完全獨(dú)立的民事法人，就其本身來說，定位于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中介組織，不同任何行政主體發(fā)生民事上的連帶責(zé)任關(guān)系和共同利益關(guān)系；2.這些專業(yè)監(jiān)理性的法人必須具備內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)力和市場(chǎng)尋的參與的主動(dòng)性；3.這些專業(yè)監(jiān)理性的法人必須參加商業(yè)性的業(yè)務(wù)責(zé)任保險(xiǎn)；4.這些專業(yè)監(jiān)理性的法人在延攬業(yè)務(wù)時(shí)有平等的參與和競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利，不受地方、部門或非預(yù)設(shè)制度的庇護(hù)或排斥；5.政策上必須真正放權(quán)、分利和嚴(yán)格確定責(zé)任；6.法律明確規(guī)定不當(dāng)或違法的行政行為必須承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。

美國(guó)甚至將戰(zhàn)場(chǎng)上的后勤保障都分包給私營(yíng)企業(yè)來經(jīng)營(yíng)管理，這一點(diǎn)很有啟發(fā)意義。將傳統(tǒng)的行政行為作為一種財(cái)富資源，部分的有償?shù)霓D(zhuǎn)移給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體們，對(duì)傳統(tǒng)的行政體制、行政行為做到上述各點(diǎn)，將盡可能的實(shí)體審查的義務(wù)和責(zé)任都交由這些具備資質(zhì)條件和能力的民事法人去做，凡不當(dāng)或違法的行政行為主體及其責(zé)任人均須承擔(dān)一定的民事責(zé)任，尤其是承擔(dān)物質(zhì)賠償責(zé)任，那么，以作為或不作為的方式表現(xiàn)出來的不當(dāng)或違法的行政恣意行為還能在諸如綦江虹橋和九江大堤之類項(xiàng)目中過五關(guān)闖六將嗎？平庸甚至腐敗之類還能怨沸騰中濫竽充數(shù)肆意枉為嗎？行政上級(jí)還能默許縱容部下的問題和敷衍塞責(zé)群眾的呼聲嗎？隨著改革開放的繼續(xù)深入和綜合國(guó)力的逐漸增強(qiáng)，我們一定有條件將許多傳統(tǒng)意義上的行政職能分離轉(zhuǎn)移出去，而一支精干高效廉潔的行政官吏隊(duì)伍，同時(shí)也將是一支負(fù)責(zé)任的隊(duì)伍，不但承擔(dān)得起相應(yīng)的行政責(zé)任，而且也承擔(dān)得起相應(yīng)的民事責(zé)任。在為公眾提供優(yōu)質(zhì)行政服務(wù)的時(shí)候，對(duì)因自己不當(dāng)或違法的行政行為造成的損失后果，也一定能夠及時(shí)充分的予以行政補(bǔ)救或物質(zhì)補(bǔ)償。

社會(huì)主義市