當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼熱點(diǎn)問題探析

書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟。書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟。第第頁當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼熱點(diǎn)問題探析2021年1月中央農(nóng)村工作會(huì)議，將“探索對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民實(shí)行補(bǔ)貼的各種有效辦法”作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期要著重抓好的工作之一。我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革復(fù)雜而艱巨，仍處在探索階段，許多熱點(diǎn)問題還未形成共識(shí)，需要加大研究力度和探索步伐，盡快取得突破。

一、補(bǔ)貼階段：農(nóng)業(yè)與工業(yè)平行發(fā)展還是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)

當(dāng)前我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)究竟是處在農(nóng)業(yè)與工業(yè)平行發(fā)展還是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的工業(yè)化階段，對(duì)此判斷尚不一致。從1997年起農(nóng)業(yè)進(jìn)入新階段以來，我國(guó)工業(yè)化也邁進(jìn)了中期階段。根據(jù)先行工業(yè)化國(guó)家中期階段的一般經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)與工業(yè)處于平行發(fā)展軌道；只有到后期，工業(yè)才開始反哺農(nóng)業(yè)。目前我國(guó)雖然已跨人工業(yè)化中期階段，但對(duì)農(nóng)業(yè)的投入仍不足，工業(yè)化還在抽取農(nóng)業(yè)的資金積累，并未主動(dòng)轉(zhuǎn)移到工農(nóng)業(yè)平行發(fā)展的軌道上來。而且我國(guó)正在走以信息化帶動(dòng)工業(yè)化的新型工業(yè)化道路，與先行工業(yè)化國(guó)家當(dāng)年走過的發(fā)展道路有較大區(qū)別。又值加入世貿(mào)組織初期，農(nóng)業(yè)對(duì)外承諾的開放度高，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇，發(fā)展環(huán)境也有別于先行工業(yè)化國(guó)家中期階段的情形。因此，不能機(jī)械照搬先行工業(yè)化國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，需要適當(dāng)提前工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)間，逐步加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，穩(wěn)固新型工業(yè)化發(fā)展道路的基礎(chǔ)。

二、如何看待農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的“少數(shù)人補(bǔ)貼多數(shù)人”現(xiàn)象

目前有一種流行觀點(diǎn)，認(rèn)為我國(guó)城市化率較低，城市人口少于農(nóng)村人口，不可能由少數(shù)城市人來補(bǔ)貼多數(shù)農(nóng)村人，因此農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的時(shí)機(jī)還不成熟。一個(gè)國(guó)家能否對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼，主要取決于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的數(shù)量和比重、農(nóng)業(yè)的財(cái)政收入貢獻(xiàn)和國(guó)民收入貢獻(xiàn)等因素，而不能簡(jiǎn)單地以城鄉(xiāng)人口比例來衡量。因?yàn)槟芊裱a(bǔ)得起農(nóng)業(yè)，主要看非農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)力的國(guó)民財(cái)富貢獻(xiàn)和財(cái)政收入貢獻(xiàn)能力是否明顯超過了農(nóng)業(yè)，需要補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量或土地等生產(chǎn)資料有多少，并不是簡(jiǎn)單地按照城鄉(xiāng)人口一對(duì)一的方式來平攤補(bǔ)貼。2021年農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力為3.25億人，占社會(huì)勞動(dòng)力7.30億人的45.2％；農(nóng)業(yè)占gdp份額為15.2％，稅收幾百億元，不足財(cái)政收入的10％。其中，種植業(yè)勞動(dòng)力的社會(huì)就業(yè)份額為37％，而土地密集型的糧食以及棉花生產(chǎn)者的比例，尤其是主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)者所占比例更低。因此，只要適當(dāng)限制補(bǔ)貼品種和區(qū)域，集中有限資金，僅對(duì)糧棉主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民給予直接收入補(bǔ)貼，并不是“少數(shù)人補(bǔ)貼多數(shù)人”，而是在局部完全形成了“多數(shù)人補(bǔ)貼少數(shù)人”的格局。在這些多數(shù)人的補(bǔ)貼貢獻(xiàn)中，不僅有城市的非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，還有農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，以及農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力中尤其是東部糧食主銷區(qū)的非糧棉生產(chǎn)者。

三、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革中的政策博弈

目前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革的焦點(diǎn)集中在，如何將流通領(lǐng)域的低效率補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)為對(duì)農(nóng)民收入的高效率直接補(bǔ)貼。雖然此項(xiàng)改革從呼吁到試點(diǎn)已取得一定進(jìn)展，但推進(jìn)速度并不快，其主要原因在于：

一是缺乏足夠的增量資金，來填補(bǔ)巨大的糧食虧損掛賬和解決龐大的國(guó)有糧食企業(yè)人員臃腫問題。財(cái)政資金投入不足的背后，是農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)業(yè)部門在分配財(cái)政資金時(shí)力量博弈不均衡的結(jié)果。加快基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，又易導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)業(yè)部門在爭(zhēng)取增量財(cái)政資金投入方面處于較弱地位。

二是少數(shù)集中的國(guó)有糧食企業(yè)及職工與廣大分散的小農(nóng)戶，在爭(zhēng)取財(cái)政補(bǔ)貼的博弈中還處于上風(fēng)。目前多數(shù)國(guó)有糧食企業(yè)及職工主要靠財(cái)政補(bǔ)貼維持生存，如果切割甚至取消這部分補(bǔ)貼，又沒有別的補(bǔ)償，將直接威脅國(guó)有糧食企業(yè)的生存和職工的飯碗。這些職工相對(duì)于廣大分散的小農(nóng)戶而言，是一個(gè)組織性較強(qiáng)、利益比較一致的小集團(tuán)。相反，農(nóng)民則是一個(gè)人數(shù)眾多、組織性弱、利益不太一致、比較松散的大集團(tuán)，缺乏利益驅(qū)動(dòng)來改變對(duì)己不利的補(bǔ)貼政策。從糧食部門對(duì)國(guó)有糧食企業(yè)的利益維護(hù)，與農(nóng)業(yè)部門對(duì)農(nóng)民利益的維護(hù)來看，前者比后者的動(dòng)力足、力度大，因?yàn)樗麄冎g的利益連接比后者更加直接、緊密。因此，只要糧食生產(chǎn)和流通環(huán)境不發(fā)生大的變化，國(guó)有糧食企業(yè)在補(bǔ)貼政策博弈中仍比農(nóng)民更占優(yōu)勢(shì)。

三是糧食流通領(lǐng)域補(bǔ)貼政策改革中有許多需要妥善處理的實(shí)際問題。如果大幅度減少甚至取消糧食流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)為對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，糧食產(chǎn)量是否會(huì)銳減。國(guó)有糧食企業(yè)的生存與改革怎么辦。若追加資金推進(jìn)此項(xiàng)改革，勢(shì)必會(huì)減少其他領(lǐng)域的投入，如何協(xié)調(diào)。如果維持現(xiàn)狀，農(nóng)民的收入增加困難，妨礙農(nóng)村市場(chǎng)開拓，不利于實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)；而且農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力衰退，糧食綜合生產(chǎn)能力被削弱，影響未來的糧食安全。因此，這需要全面、周密考慮，處理好各方面的利益關(guān)系，處理好長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略利益與眼前的既得利益的關(guān)系。

四、保護(hù)價(jià)與直接補(bǔ)貼水火不相容嗎

由于現(xiàn)行的糧食保護(hù)價(jià)政策通過流通領(lǐng)域間接補(bǔ)貼農(nóng)民，補(bǔ)貼效率低，因此不少人都主張采用效率更高的直接補(bǔ)貼政策。但對(duì)保護(hù)價(jià)與直接補(bǔ)貼的定位主要有兩種觀點(diǎn)：一種是取消保護(hù)價(jià)，以直接補(bǔ)貼取而代之；另一種是兩者并用。前一種觀點(diǎn)似乎贊同者更多。但是，根據(jù)對(duì)美國(guó)、歐盟、墨西哥等wto主要成員農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研究表明，只要一國(guó)財(cái)力許可，一般都采取價(jià)格支持與直接補(bǔ)貼并用策略，只需要調(diào)整價(jià)格支持的方式和兩種補(bǔ)貼的資金比例即可。因?yàn)楸Ｗo(hù)價(jià)屬于黃箱補(bǔ)貼政策，能夠直接、快速、明顯地提高農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，維護(hù)被保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，又能適當(dāng)增加農(nóng)民收入，因此在貿(mào)易保護(hù)主義逐漸抬頭的今天，許多成員都不愿主動(dòng)放棄價(jià)格支持等黃箱補(bǔ)貼措施，尤其是美國(guó)還加強(qiáng)了保護(hù)價(jià)補(bǔ)貼措施。而與產(chǎn)量不掛鉤的直接收入補(bǔ)貼政策，只能保護(hù)農(nóng)民的收入，卻不能維持政府期望的某種農(nóng)產(chǎn)品的適當(dāng)產(chǎn)量，保護(hù)該產(chǎn)品的綜合生產(chǎn)能力。因此，盡管我國(guó)目前不少人對(duì)現(xiàn)行糧食保護(hù)價(jià)政策提出了批評(píng)，但并不意味著價(jià)格支持政策本身已經(jīng)過時(shí)，只能說明糧食保護(hù)價(jià)政策的執(zhí)行方式過時(shí)了，急需調(diào)整保護(hù)價(jià)政策的具體實(shí)施辦法，采取新型保護(hù)價(jià)與直接收入補(bǔ)貼相結(jié)合的政策，既保護(hù)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，又適當(dāng)增加農(nóng)民收入。

五、直接補(bǔ)貼辦法的兩種模式

目前探索直接補(bǔ)貼的模式主要有兩種：按面積補(bǔ)貼和按交售量補(bǔ)貼。前一種模式以安徽省為代表。主要辦法是按近三年全縣保護(hù)價(jià)平均收購量和保護(hù)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)的平均價(jià)差核定對(duì)縣的補(bǔ)貼總額，按全縣耕地面積計(jì)算每畝補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，再按近三年全縣年均保護(hù)價(jià)收購面積與全縣計(jì)稅農(nóng)田面積測(cè)算出畝均商品糧常數(shù)，最后按農(nóng)戶承包耕地的計(jì)稅面積將補(bǔ)貼核定到戶，以抵扣農(nóng)業(yè)稅的辦法支付。計(jì)算公式為：農(nóng)戶補(bǔ)貼額=全縣畝均商品糧常數(shù)×全縣價(jià)差×農(nóng)戶計(jì)稅農(nóng)田面積。該模式與當(dāng)前的糧食產(chǎn)量和銷售渠道無關(guān)，只與歷史上的保護(hù)價(jià)糧食收購量有關(guān)，補(bǔ)貼總額是固定的，對(duì)生產(chǎn)沒有扭曲作用，故屬于綠箱補(bǔ)貼政策。后一種模式以湖北省為代表，還有湖南、河南和浙江省也進(jìn)行了類似試點(diǎn)。以湖北為例，主要做法是：按1998—2021年全縣保護(hù)價(jià)平均收購量（或以前的全縣糧食定購量）和保護(hù)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)的平均價(jià)差核定對(duì)縣的補(bǔ)貼總額，再按農(nóng)戶與國(guó)有糧食購銷企業(yè)的產(chǎn)銷定單（或以前的定購任務(wù)）核定各戶應(yīng)得補(bǔ)貼額。補(bǔ)貼以價(jià)外加價(jià)的形式，由國(guó)有糧食企業(yè)在按訂單收購農(nóng)民糧食時(shí)直接結(jié)算給農(nóng)戶。該模式的補(bǔ)貼總額和補(bǔ)貼產(chǎn)量是按基期確定的，固定不變，而且農(nóng)戶補(bǔ)貼額的上限也由產(chǎn)銷合同固定，但實(shí)際補(bǔ)貼額可能取決于實(shí)際交售量。這雖然有利于穩(wěn)定糧食產(chǎn)量，但維護(hù)了國(guó)有糧食企業(yè)的壟斷地位，不利于引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，培育多元化的糧食市場(chǎng)主體。由于該模式補(bǔ)貼的產(chǎn)量和金額是固定的，盡管對(duì)當(dāng)年合同內(nèi)糧食生產(chǎn)有一些影響，但影響有限，故該類直接補(bǔ)貼可能類似藍(lán)箱補(bǔ)貼政策。相比而言，其復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐盟藍(lán)箱補(bǔ)貼政策模式?？紤]到挪威、冰島和斯洛伐克都在實(shí)行藍(lán)箱政策，與歐盟模式也有較大差異，表明藍(lán)箱補(bǔ)貼政策并非只有歐盟模式一種。藍(lán)箱政策既可簡(jiǎn)單，也可復(fù)雜，取決于各國(guó)的生產(chǎn)模式和政策結(jié)構(gòu)，歐盟模式只是復(fù)雜的一類而已。

上述兩種試點(diǎn)的補(bǔ)貼模式都屬于固定直接收入補(bǔ)貼，與價(jià)格不掛鉤，存在著補(bǔ)貼不足或補(bǔ)貼過度問題。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格過低時(shí)，少量的定額直接收入補(bǔ)貼可能不足以彌補(bǔ)農(nóng)民的成本損失；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格過高時(shí)，仍然要對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼，缺乏財(cái)政收入分配的公平性，造成過度補(bǔ)貼。因此，作為替代部分價(jià)格支持的暫時(shí)的、過渡性的直接收入補(bǔ)貼，不能獨(dú)立使用，需要與恰當(dāng)?shù)膬r(jià)格支持政策相配套。

至于按面積補(bǔ)貼模式中反映出的計(jì)稅農(nóng)田面積小于實(shí)際耕地面積，要求按實(shí)際耕地面積進(jìn)行補(bǔ)貼的建議站不住腳，而且也不可行。因?yàn)樵撃Ｊ降难a(bǔ)貼資金實(shí)際上來自于農(nóng)業(yè)稅，而且也以抵扣農(nóng)業(yè)稅的方式支付。只有按計(jì)稅面積補(bǔ)貼，農(nóng)民以往交稅越多，對(duì)國(guó)家貢獻(xiàn)越大，今后所得補(bǔ)貼才能越多，這實(shí)際上是國(guó)家對(duì)農(nóng)民以往稅收貢獻(xiàn)的部分返還。’補(bǔ)貼與納稅掛鉤，不僅很公平，而且鼓勵(lì)農(nóng)民誠(chéng)實(shí)申報(bào)納稅面積，培養(yǎng)良好的納稅習(xí)慣。相反，如果對(duì)未納稅的部分耕地面積補(bǔ)貼，相當(dāng)于讓已納稅農(nóng)民向未納稅農(nóng)民補(bǔ)貼，既不公平，又鼓勵(lì)農(nóng)民瞞報(bào)納稅面積，滋生偷漏稅的僥幸心理。

當(dāng)前有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，面對(duì)千家萬戶的小農(nóng)戶，直接收入補(bǔ)貼的發(fā)放成本太高，難度太大，似乎不大可行。也許，當(dāng)能用農(nóng)業(yè)稅抵扣直接收入補(bǔ)貼時(shí)，政府才有動(dòng)力搞直接補(bǔ)貼；一旦農(nóng)業(yè)稅收被減免、無稅可抵時(shí)，政府推行直接收入補(bǔ)貼的動(dòng)力就會(huì)減弱甚至消失。當(dāng)政府向廣大分散的農(nóng)民征稅時(shí)，很少顧忌征收成本，實(shí)際上農(nóng)業(yè)稅的征收成本已占到所征稅賦的大部分；而當(dāng)政府給農(nóng)民發(fā)放補(bǔ)貼時(shí)，則更多地顧慮發(fā)放成本，似乎不夠公平。任何政策行動(dòng)都離不開執(zhí)行費(fèi)用，推行直接收入補(bǔ)貼政策，花費(fèi)適當(dāng)?shù)恼哌\(yùn)行費(fèi)用，當(dāng)屬正常。只是要努力探索高效率的發(fā)放辦法，盡量降低發(fā)放成本，以提高直接補(bǔ)貼的效率。

六、結(jié)論與建議針對(duì)上述農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的某些問題，建議采取如下措施：

一是轉(zhuǎn)變觀念，適當(dāng)提前工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)間。我國(guó)加入世貿(mào)組織后，農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇，工業(yè)化中期階段的新型工業(yè)化道路，決定了我們不僅要樹立工農(nóng)業(yè)平行發(fā)展的觀念，還要適當(dāng)提前工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)間，逐步加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度。

二是逐步增加財(cái)政投入，徹底破解糧食流通領(lǐng)域的補(bǔ)貼改革難題。如果只從效率角度著手改革，僅僅圍繞如何將糧食流通領(lǐng)域的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為對(duì)農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼，國(guó)有糧食企業(yè)的實(shí)際困難難以解決。因此，需要在一定期限內(nèi)，除了正常的農(nóng)業(yè)投入外，每年還要撥一筆糧食專項(xiàng)資金，專門用于解決糧食虧損掛賬和國(guó)有糧食企業(yè)冗員問題。也可考慮拍賣一部分不重要的糧庫，既可迅速壯大民營(yíng)糧食企業(yè)的經(jīng)營(yíng)實(shí)力，又可彌補(bǔ)糧食流通體制改革專項(xiàng)資金的不足。

“公務(wù)員之家”版權(quán)所有三是改革保護(hù)價(jià)政策，同步實(shí)行直接收入補(bǔ)貼。在糧食主產(chǎn)區(qū)，從用于支持保護(hù)價(jià)收購的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，拿出1／3到1／2，參照面積補(bǔ)貼法直接補(bǔ)貼農(nóng)民收入。但直接補(bǔ)貼不能無限期發(fā)放，需要根據(jù)農(nóng)民收入增長(zhǎng)情況和糧食市場(chǎng)變化周期，明文規(guī)定有效時(shí)間（如5年）。另外2／3到1／2仍然實(shí)行價(jià)格支持政策，政府確定保護(hù)價(jià)，一定5年不變。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)低于保護(hù)價(jià)時(shí)