我國中央銀行最后貸款人救助機(jī)制的探討

我國中央銀行最后貸款人救助機(jī)制的探討

摘要：最后貸款人救助機(jī)制是中央銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)機(jī)制。在我國央行監(jiān)管職能分離?金融監(jiān)管共享機(jī)制尚未健全的背景下，研究如何發(fā)揮中央銀行最后貸款人救助機(jī)制的作用并完善此機(jī)制，對(duì)我國防范金融風(fēng)險(xiǎn)具有重大意義。本文在研究了最后貸款人救助理論的基礎(chǔ)上，分析了我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期央行實(shí)施金融救助的措施和成效，討論了制約我國央行最后貸款人救助機(jī)制作用的主要因素，最后提出了完善我國央行最后貸款人救助機(jī)制的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：央行，最后貸款人，救助機(jī)制

近年來國內(nèi)不少學(xué)者比較深入地討論了我國央行執(zhí)行最后貸款人角色時(shí)央行的行為特征，如再貸款的長期化?利率偏低?擔(dān)保抵押手續(xù)的不健全等，但從中央銀行最后貸款人角度來考慮如何對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施救助的論述較少。在我國央行監(jiān)管職能分離?金融監(jiān)管共享機(jī)制尚未健全的背景下，中央銀行最后貸款人在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)危機(jī)時(shí)該如何及時(shí)進(jìn)行救助?降低救助成本，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，值得進(jìn)一步探討。

一?最后貸款人救助的理論基礎(chǔ)及實(shí)踐應(yīng)用

(一)央行最后貸款人實(shí)施救助的理論簡述

最后貸款人(LenderofLastResort，簡稱LOLR)是指在實(shí)行部分準(zhǔn)備金和央行壟斷貨幣發(fā)行的前提下，中央銀行為將引起的流動(dòng)性需求非正常增長的不利沖擊，在其他市場(chǎng)來源不能滿足這種流動(dòng)性需求的情況下，對(duì)銀行(金融機(jī)構(gòu))所采取的相機(jī)提供緊急流動(dòng)性的制度安排。[1]它是政府出于公益而產(chǎn)生的一種公共產(chǎn)品，用于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的流動(dòng)性危機(jī)處理機(jī)制。

最后貸款人救助不僅僅指中央銀行提供流動(dòng)性的信用救助，還包括在提供信用支持時(shí)的增資擴(kuò)股?對(duì)銀行(金融機(jī)構(gòu))的接管?重組等措施。銀行等金融機(jī)構(gòu)具有天然的脆弱性，當(dāng)出現(xiàn)流動(dòng)性問題時(shí)，就有可能發(fā)生擠兌倒閉和傳染性銀行危機(jī)。央行行使最后貸款人的主要目的是消除存款人及其他債權(quán)人的恐慌心理以及穩(wěn)定金融市場(chǎng)，防止市場(chǎng)失靈產(chǎn)生的銀行失敗和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，以及由此而導(dǎo)致的嚴(yán)重的負(fù)外部性。

(二)最后貸款人的一般做法

基于對(duì)銀行危機(jī)的研究，F(xiàn)rancisBaring在1797年提出了LOLR的概念。后經(jīng)桑頓(HenryThornton，1802)和巴杰特(WalterBAGEHOT，1873)等人將這一概念系統(tǒng)化。大衛(wèi)·?？似?蘭道和卡爾·約翰-林捷瑞恩等學(xué)者總結(jié)了最后貸款人制度的一般情況后認(rèn)為，對(duì)于中央銀行來講最為關(guān)鍵的做法是，只向那些有清償力的公司提供貸款，并且允許讓失去清償力的機(jī)構(gòu)破產(chǎn)。通常情況下，中央銀行只對(duì)那些不實(shí)施救助可能會(huì)引起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)但仍具有債務(wù)清償力?確認(rèn)無其他渠道的資金來源?流動(dòng)性困難的銀行提供緊急救助。具體而言，央行緊急救助的內(nèi)容可概括為:整個(gè)金融系統(tǒng)均可得到此服務(wù)，但僅對(duì)那些雖然失去流動(dòng)性，但卻具有清償能力的機(jī)構(gòu)；貸款的操作是很快的；僅提供短期貸款；僅按處罰性利率貸出；只有在抵押的情況下才提供貸款；按正常情況下保守的價(jià)格接受抵押；允許機(jī)構(gòu)破產(chǎn)?關(guān)閉。

(三)央行最后貸款人救助的實(shí)踐

最后貸款人制度因形勢(shì)發(fā)展的要求不斷變化，主要體現(xiàn)為:一是最后貸款人救助對(duì)象擴(kuò)大化。最后貸款人救助的對(duì)象由銀行擴(kuò)大至證券公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)。如1997年，日本銀行對(duì)陷入財(cái)務(wù)困境的山一證券提供特別融資并承諾保護(hù)公司資產(chǎn)，以防止市場(chǎng)混亂。二是最后貸款手段多樣化。中央銀行最后貸款手段由公開市場(chǎng)操作?再貸款?貼現(xiàn)窗口等基本形式，逐漸發(fā)展為中央銀行票據(jù)?擔(dān)保?承諾等多種形式。如1984年美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)伊利諾斯大陸銀行增加75億美元融資并公開向社會(huì)承諾它將負(fù)責(zé)賠償所有在該行存款的客戶損失后，才使伊利諾斯大陸銀行渡過危機(jī)。三是最后貸款人救助成本分擔(dān)的市場(chǎng)化。Goodhart和Schoenmaker(1995)年研究了24個(gè)工業(yè)國家在20世紀(jì)80至90年代初發(fā)生的104起銀行業(yè)危機(jī)案例之后發(fā)現(xiàn)，只有兩例是中央銀行單獨(dú)拯救困難銀行，其它案例中的有問題銀行都通過中央銀行?商業(yè)銀行?存款保險(xiǎn)計(jì)劃以及政府聯(lián)合提供的資金而得到挽救。四是最后貸款主體多元化。一種由中央銀行牽頭，設(shè)立特別機(jī)構(gòu)或?qū)ｍ?xiàng)基金提供財(cái)務(wù)援助。另一種是由中央銀行授意，組織大銀行集資救援。1998年，美聯(lián)儲(chǔ)協(xié)調(diào)高盛等16家機(jī)構(gòu)向因投資失誤面臨清盤的美國長期資本管理公司注資重組，使公司擺脫了經(jīng)營困境。

二?轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國央行實(shí)施最后貸款人救助的實(shí)踐

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，我國金融業(yè)積累了大量的金融風(fēng)險(xiǎn)和歷史包袱。這些歷史包袱在轉(zhuǎn)軌時(shí)期放大和集中暴露出來，使得央行不得不采取非常措施。自20世紀(jì)90年代中期以來，我國央行在實(shí)施資金救助的同時(shí)，對(duì)不同的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施了整頓?改革?注資?重組和兼并等綜合措施，有效地防止了金融風(fēng)險(xiǎn)的蔓延。

(一)對(duì)信托公司和城市信用社進(jìn)行救助和處置

1998—2000年，央行為化解城市信用社和信托投資公司等地方性金融機(jī)構(gòu)積累的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)有問題的城市信用社?信托公司實(shí)施整頓。同時(shí)，大規(guī)模治理整頓“金融三亂”，全面清理地方亂集資?亂批設(shè)金融機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)。央行在保證存款支付的前提下，對(duì)相對(duì)較好的地方金融機(jī)構(gòu)采取整頓?改革?注資?重組和兼并等綜合措施，恢復(fù)其經(jīng)營能力；對(duì)少數(shù)嚴(yán)重違法違規(guī)經(jīng)營?資不抵債?不能支付到期債務(wù)?經(jīng)整頓救助無效的金融機(jī)構(gòu)予以依法撤銷。

通過整頓清理城市信用社和信托投資公司，有效地防止了金融風(fēng)險(xiǎn)的蔓延，維護(hù)了金融穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)過采取更名改制為農(nóng)村信用社?商業(yè)銀行收購?組建城市商業(yè)銀行?停業(yè)整頓(撤銷)等清理整頓方式，城市信用社法人機(jī)構(gòu)由1998年的3290家銳減到2004年9月末的694家；信托投資公司經(jīng)過清理整頓，150家信托公司退出了市場(chǎng)，59家信托公司恢復(fù)經(jīng)營，信托業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)基本消除。

(二)對(duì)證券公司等金融機(jī)構(gòu)的救助和處置

2001年以來，隨著我國股市持續(xù)低迷，證券業(yè)開始步入低谷，證券公司和德隆系為代表的金融機(jī)構(gòu)積累的風(fēng)險(xiǎn)開始爆發(fā)，造成了部分證券公司的危機(jī)。為化解證券業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，支持資本市場(chǎng)的長期發(fā)展，2005年6月份以來，我國央行先后對(duì)申銀萬國等證券公司發(fā)放再貸款，提供流動(dòng)性支持。另外，通過中央?yún)R金公司注資證券公司，支持其加快重組步伐。2005年8月，中國銀河金融控股有限公司成立，注冊(cè)資本70億元，其中55億元來自中央?yún)R金公司，15億元來自財(cái)政部。2006年10月份，銀河證券重組方案獲批準(zhǔn)。

(三)以再貸款?票據(jù)和外匯注資等形式支持國有商業(yè)銀行?農(nóng)村信用社改革

據(jù)統(tǒng)計(jì)，央行在兩次國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)剝離過程中，發(fā)放給四大資產(chǎn)管理公司的再貸款金額達(dá)到12236億元。為支持國有商業(yè)銀行股份制改造，央行通過匯金公司注資600億美元。此外，央行為支持農(nóng)村信用社改革，向農(nóng)村信用社發(fā)行1680億元票據(jù)。目前，國有商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社經(jīng)營機(jī)制得到轉(zhuǎn)換，盈利能力增強(qiáng)，改革取得了階段性成果。

綜上所述，央行在支持我國金融業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過程中，成功地化解了經(jīng)濟(jì)改革過程中金融機(jī)構(gòu)積累的各種風(fēng)險(xiǎn)，有力地推動(dòng)了金融業(yè)改革進(jìn)程并進(jìn)一步健全了我國金融體系，初步形成了與我國國情相適應(yīng)?具有我國特色的央行最后貸款人救助機(jī)制。

三?制約我國央行最后貸款人救助機(jī)制充分發(fā)揮作用的主要因素

(一)對(duì)有問題金融機(jī)構(gòu)救助的法律制度不健全

我國對(duì)銀行?證券公司等有問題金融機(jī)構(gòu)的救助和處理主要依據(jù)散見于《中國人民銀行法》?《商業(yè)銀行法》?《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》?《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》?《證券法》?《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》?《關(guān)于向金融機(jī)構(gòu)入股管理規(guī)定》?《金融機(jī)構(gòu)撤銷管理?xiàng)l例》和《公司法》等法律法規(guī)中。盡管現(xiàn)行的法律制度對(duì)有問題銀行的處置做了一些諸如實(shí)施救助?收購或兼并?中央銀行接管?行政關(guān)閉和撤銷?破產(chǎn)清算等初步的制度安排，但這些法律法規(guī)中缺少針對(duì)銀行?證券公司等有問題金融機(jī)構(gòu)處理的專門規(guī)定，沒有明確中央銀行在救助過程中的法律地位?救助的對(duì)象?救助的標(biāo)準(zhǔn)?救助介入的時(shí)機(jī)?救助的程序以及除了提供緊急資金救助外能采取的措施，如機(jī)構(gòu)債務(wù)重組等，以致央行在實(shí)施救助過程中缺乏充分的法律依據(jù)。

(二)市場(chǎng)化救助機(jī)制有待進(jìn)一步完善

由于市場(chǎng)化的救助機(jī)制不健全，我國中央銀行在救助有問題金融機(jī)構(gòu)時(shí)承擔(dān)了救助的主要成本。主要表現(xiàn)為:一是在救助過程中較少使用市場(chǎng)化的手段，如兼并?重組等，被救助機(jī)構(gòu)恢復(fù)經(jīng)營能力的不多；二是風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制缺失，一旦某個(gè)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)流動(dòng)性清償或資本清償問題，就無法通過分?jǐn)傔@種手段化解其風(fēng)險(xiǎn)；三是沒有建立鼓勵(lì)其他金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)去化解有問題金融機(jī)構(gòu)的支付風(fēng)險(xiǎn)的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，包括中央銀行利用其最后貸款人角色鼓勵(lì)其他健康機(jī)構(gòu)向有問題機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)性支持?承購有問題機(jī)構(gòu)流動(dòng)性較差的資產(chǎn)?向出現(xiàn)流動(dòng)性困難的有問題機(jī)構(gòu)提供資本支持，或者由中央銀行向提供流動(dòng)性支持的其他健康機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保等；四是沒有建立存款保險(xiǎn)制度對(duì)有問題銀行的損失風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)給予補(bǔ)償；五是在處理有政府參股的有問題金融機(jī)構(gòu)時(shí)，沒有采取行之有效的手段，促使地方政府通過再注資或者增加存款等，恢復(fù)公眾對(duì)有問題金融機(jī)構(gòu)的信任，消除面臨的危機(jī)。

(三)救助過程中責(zé)任追究力度不夠

我國部分城市信用社?信托投資公司和證券公司等金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的積累和暴露，與出資人投資動(dòng)機(jī)不純和管理人員違規(guī)經(jīng)營有著直接的關(guān)系。央行在動(dòng)用公共資金對(duì)有問題銀行?券商提供救助時(shí)，在以其他機(jī)構(gòu)為接管主體或重組主體的情況下，央行對(duì)造成有問題金融機(jī)構(gòu)的投資者和管理人員施加影響的手段不多。在央行投入救助資金而機(jī)構(gòu)最終被迫關(guān)閉的情況下，因?yàn)橛袝r(shí)司法介入不及時(shí)?采取的措施不當(dāng)或?qū)`規(guī)經(jīng)營者罪責(zé)追究過輕等情況，致使違規(guī)經(jīng)營造成的損失和其責(zé)任人員承擔(dān)的責(zé)任嚴(yán)重不對(duì)稱，其示范效應(yīng)形成了較高的道德風(fēng)險(xiǎn)，并削弱了救助機(jī)制的作用效果。此外，金融監(jiān)管職能分離后，依照現(xiàn)有的緊急再貸款管理制度，央行很難直接追究違規(guī)使用救助資金的有關(guān)高管人員的責(zé)任，對(duì)違規(guī)操作者的懲戒作用有限。

(四)救助的合作機(jī)制有待進(jìn)一步健全

雖然在總行層面，央行建立了“一行三會(huì)”聯(lián)席會(huì)議制度，構(gòu)筑了央行與三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)溝通交流的平臺(tái)，但這種非正式的制度安排在央行的分支機(jī)構(gòu)層面尚未充分發(fā)揮其作用，尤其是金融監(jiān)管信息共享機(jī)制不完善，很難確保央行分支機(jī)構(gòu)獲取金融監(jiān)管信息的時(shí)效性和全面性。面對(duì)金融的全球化?衍生工具的普遍使用對(duì)銀行流動(dòng)性帶來的影響以及國際資本流動(dòng)的增加，金融監(jiān)管信息交流共享機(jī)制的不健全，使得對(duì)最后貸款人制度的需求的評(píng)估更為困難和更為復(fù)雜，有可能成為最后貸款手段失靈的誘因。此外，被救助的金融機(jī)構(gòu)大多數(shù)隸屬于地方政府部門，在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī)時(shí)，有些地方政府往往以財(cái)力不足為由向中央銀行借款并久欠不還，使金融風(fēng)險(xiǎn)由地方向中央轉(zhuǎn)移，擠壓了央行最后貸款人的操作空間。再者，在救助過程中，央行與金融監(jiān)管部門的協(xié)作機(jī)制仍有待改進(jìn)。在金融機(jī)構(gòu)發(fā)生支付性困難時(shí)，央行和金融監(jiān)管部門缺乏必要的交流平臺(tái)，在實(shí)施對(duì)金融機(jī)構(gòu)救助的分工與協(xié)作上也缺少具體的制度安排。

四?完善我國央行最后貸款人救助機(jī)制的策略

我國央行救助機(jī)制的完善應(yīng)統(tǒng)籌考慮完善相關(guān)法律法規(guī)?建立對(duì)有問題金融機(jī)構(gòu)的診斷反應(yīng)機(jī)制等內(nèi)容，同時(shí)應(yīng)兼顧救助機(jī)制的市場(chǎng)化方向。

(一)建立和健全央行最后貸款人救助的法律制度

應(yīng)參照國際上成熟的做法，由全國人大常委會(huì)制定專門的最后貸款人救助的法律。為確保國家資金的安全，須明確規(guī)定央行必須作為救助行動(dòng)協(xié)調(diào)各方的主協(xié)調(diào)方(以政府為出資主體的情況除外)。制定清晰的最后貸款標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)失敗金融機(jī)構(gòu)與可挽救機(jī)構(gòu)進(jìn)行區(qū)分的基礎(chǔ)上，對(duì)可挽救的機(jī)構(gòu)可通過注入流動(dòng)性支持或出售給第三方等方式進(jìn)行重組，對(duì)缺乏有效資產(chǎn)價(jià)值與合理經(jīng)營規(guī)劃的失敗機(jī)構(gòu)，則應(yīng)當(dāng)立即實(shí)施接管或依法予以撤銷(關(guān)閉)。

(二)建立有問題金融機(jī)構(gòu)診斷和快速反應(yīng)機(jī)制

一是央行要高度關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)政策和宏觀經(jīng)濟(jì)金融趨勢(shì)。不僅須關(guān)注總體價(jià)格水平，而且要注意資產(chǎn)價(jià)格水平，并基于對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的綜合判斷做出正確的政策決定。二是央行應(yīng)盡快建立健全金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，以及時(shí)全面準(zhǔn)確地計(jì)量金融系統(tǒng)和單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，發(fā)揮金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)?預(yù)警功能。三是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上，建立對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)提示機(jī)制。央行在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行提示時(shí)，可抄送政府和監(jiān)管部門，以引起多方共同關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營情況和風(fēng)險(xiǎn)狀況。四是可考慮引入一種類似于美國金融監(jiān)管當(dāng)局所采用的快速糾正行動(dòng)機(jī)制。央行應(yīng)協(xié)調(diào)金融監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)資本比率來對(duì)金融機(jī)構(gòu)采取糾正措施。資本充足率越低，則糾正行動(dòng)越嚴(yán)格。快速糾正機(jī)制的實(shí)施有助于央行在早期就重視金融機(jī)構(gòu)的問題，并且降低處置問題的成本和對(duì)市場(chǎng)的不良影響。

(三)兼并?重組應(yīng)成為央行救助和處置有問題金融機(jī)構(gòu)的主要形式

央行在有問題金融機(jī)構(gòu)兼并重組過程中的角色，應(yīng)由主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)為引導(dǎo)，由直接參與重組轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接影響，由直接的注資轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^勸告?提供擔(dān)保?信譽(yù)支持等手段促成市場(chǎng)機(jī)構(gòu)提供救助資金或參與重組。[10]對(duì)于重組資本的引進(jìn)，除了引進(jìn)國有投資機(jī)構(gòu)和大型國有企業(yè)?外資機(jī)構(gòu)參與有問題金融機(jī)構(gòu)的救助重組外，央行還可考慮引進(jìn)支撐我國經(jīng)濟(jì)高速增長的民營機(jī)構(gòu)參與到我國有問題金融機(jī)構(gòu)的重組中來，以實(shí)現(xiàn)被重組機(jī)構(gòu)資本結(jié)構(gòu)的多元化和社會(huì)化。通過引進(jìn)多種資金參與有問題金融機(jī)構(gòu)的重組，有利于改善機(jī)構(gòu)的治理機(jī)制和經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換，硬化財(cái)務(wù)約束，實(shí)現(xiàn)央行救助的真正目的。

(四)救助成本分擔(dān)的社會(huì)化

從國際經(jīng)驗(yàn)看，我國在完善中央銀行最后貸款人職責(zé)時(shí)，還應(yīng)研究和建立其他類型的流動(dòng)性危機(jī)防范化解機(jī)制，包括:一是建立各級(jí)金融穩(wěn)定專項(xiàng)基金，財(cái)政提供資金支持；二是由中央銀行牽頭，各金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合注資；三是由各有問題金融機(jī)構(gòu)自己承擔(dān)部分責(zé)任，中央銀行適當(dāng)參與救助；四是盡快出臺(tái)存款保險(xiǎn)條例，加快建立存款保險(xiǎn)制度。

(五)進(jìn)一步健全救助過程中的責(zé)任追究機(jī)制

在完善最后貸款人相關(guān)法律制度的同時(shí)，應(yīng)盡快修訂《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》中的罰則規(guī)定，增加行政處罰條款，并加大對(duì)相關(guān)責(zé)任人的處罰力度，使中央銀行能夠主動(dòng)維護(hù)救助資金的安全，提高救助資金的使用效率。行政處罰的對(duì)象包括:一是違規(guī)使用救助資金的機(jī)構(gòu)及其責(zé)任人；二是在救助過程中，有問題金融機(jī)構(gòu)中不合作?不作為的責(zé)任人；三是被救助的有問題金融機(jī)構(gòu)有違規(guī)行為的投資者和管理人員。同時(shí)，應(yīng)在相關(guān)的監(jiān)管管理辦法中盡快增加對(duì)造成有問題金融機(jī)構(gòu)的投資者和管理人員的罰則條款，對(duì)那些造成最后貸款損失的金融機(jī)構(gòu)的股東，必須取消其出資?參股其他任何金融機(jī)構(gòu)的資格，對(duì)于經(jīng)營者，則取消其金融從業(yè)資格并禁止其終生從事金融業(yè)。司法部門應(yīng)以最快的時(shí)間辦理央行移送的被救助機(jī)構(gòu)涉嫌違法犯罪人員