公共治理與制度安排-論我國的教育公平問題

公共治理與制度安排——論我國的教育公平問題

論文摘要：中國社會轉(zhuǎn)型過程中，不同利益群體圍繞著現(xiàn)行教育資源分配制度而對有限教育資源的爭奪，已經(jīng)形成了教育有失公平的局面。教育公平問題從本質(zhì)上來說是一個制度的問題。本文從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，對這一問題進(jìn)行了分析并提出相應(yīng)的治理制度安排。

一、社會轉(zhuǎn)型與教育公平的凸顯

公平是一個相對的政治哲學(xué)范疇，意為平等與公正。胡森把教育平等分為教育起點的平等、教育過程的平等和教育結(jié)果的平等。教育公平是全民教育的靈魂。沒有教育機會的均等，就談不上社會公平。馬維娜認(rèn)為，教育公平不是一個簡單的理念或?qū)嵺`問題，而是一個各種復(fù)雜因素交織在一起的特殊問題。不同的歷史語境賦予教育公平不同的歷史使命，包括資源配置的權(quán)力運作、階層分化的新元素介入、公共政策的權(quán)威性配置等等。戰(zhàn)飚認(rèn)為，“教育公平是動態(tài)的相對的教育平等。其基本內(nèi)容就是實現(xiàn)教育利益分配的公平。這種利益分配體現(xiàn)為三個階段：發(fā)展權(quán)利與發(fā)展機會的分配階段、發(fā)展條件的分配階段、發(fā)展水平和資格的認(rèn)定階段。

中國社會轉(zhuǎn)型過程中，不同利益群體圍繞著現(xiàn)行教育資源分配制度而對有限教育資源的爭奪，已經(jīng)形成了教育有失公平的局面。周金燕依照指標(biāo)體系的構(gòu)建方法，并使用不平等的測算工具——基尼系數(shù)作為教育公平的基本測算工具，首次建立了適合于我國整體評價和省區(qū)比較的教育公平綜合指標(biāo)體系。張長征估算了1978～2004年間我國歷年教育公平程度。結(jié)果表明，我國總體教育公平程度較改革開放初期已有顯著提高，然而與國際水平相比仍然較低。而且由于存在著顯著的區(qū)域教育不平等與城鄉(xiāng)教育不平等，教育水平提高對于經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展的促進(jìn)作用受到顯著影響。

90年代中期以來的教育產(chǎn)業(yè)化，主要是以效率的標(biāo)準(zhǔn)來看待發(fā)展，發(fā)展同時忽視公平，可以說發(fā)展大于改革。與發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)化的正路——更大程度地利用市場機制配置教育資源，培育和擴大教育市場，積極發(fā)展民辦教育，引導(dǎo)全社會的資源共同參與舉辦教育不同，目前我們采取的是一種“宏觀壟斷、微觀放開”的“產(chǎn)業(yè)化”思路?！靶蕛?yōu)先”、不擇手段“做大蛋糕”成為“教育產(chǎn)業(yè)化”思潮的基本價值。然而，這種單純“市場—效率”導(dǎo)向的公共政策的最大問題，是淡化、模糊了政府提供教育服務(wù)的特定職責(zé)，混淆了政府和市場、公辦教育和民辦教育的不同功能，架空了弱勢階層和人群享受公共服務(wù)的機會和權(quán)利。楊東平認(rèn)為，精英主義與大眾主義兩種不同的教育發(fā)展模式、轉(zhuǎn)型期新的利益格局和“教育產(chǎn)業(yè)化”的發(fā)展路徑等，造成教育機會均等的深刻影響。

當(dāng)前，教育領(lǐng)域的不公平表現(xiàn)在城鄉(xiāng)、區(qū)域、學(xué)校和不同群體之中，造成這一現(xiàn)象的原因很多。如政策偏差導(dǎo)致資源配置失衡、“城市取向”加劇城鄉(xiāng)鴻溝、精英教育觀念根深蒂固、市場機制的介入挑戰(zhàn)教育公平、扭曲的價值觀成為追求教育公平的桎梏。對于教育不公平問題，大多數(shù)學(xué)者從加大教育投入、強化政府責(zé)任、完善相關(guān)法律法規(guī)等方面提出了建議。也有學(xué)者發(fā)出了不同的聲音，汪柱旺認(rèn)為，作為教育財政資源配置的一種有效方式，教育券對弱勢群體的保護(hù)，對弱勢學(xué)校的扶持，對教育資源的充分利用等等，具有它獨到的優(yōu)點，根據(jù)我國的國情，推行科學(xué)、合理的教育券政策，對促進(jìn)我國基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展，實現(xiàn)受教育者的公平和教育主體－學(xué)校的公平，具有良好的導(dǎo)向和促進(jìn)作用。

二、教育公平問題的制度基礎(chǔ)

教育公平問題的產(chǎn)生和我國的體制轉(zhuǎn)型有著內(nèi)在、密切的聯(lián)系。按柯武剛、史漫飛在《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會秩序與公共政策》中的說法，轉(zhuǎn)型是從一種國家或政體被轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N國家和政體。當(dāng)前，該詞指這樣一種制度變革，即從以生產(chǎn)資源集體所有制和黨政機關(guān)控制生產(chǎn)資源的運用為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐运饺怂兄埔约鞍磦€人和私人團(tuán)體的分散決策運用生產(chǎn)資源為主。這種說法可以說代表了國外新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家和大部分主流學(xué)者對轉(zhuǎn)型的認(rèn)識和看法。

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，我國在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的社會變遷過程中，教育的外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化，在實現(xiàn)國家主義的發(fā)展目標(biāo)與追求經(jīng)濟(jì)利益的雙重驅(qū)動下，舊有的制度性障礙在市場環(huán)境中的演化，產(chǎn)生轉(zhuǎn)型社會特殊的教育問題。我國的改革走的是一條漸近式的道路，舊的制度被打破，但新的制度還沒有建立起來和得到有效的實施。在努力把“餡餅”做大的同時，不能很好地兼顧公平。在不均衡的發(fā)展道路中，各種各樣的問題相繼出現(xiàn)，但讓人擔(dān)憂的是，制度轉(zhuǎn)型不一定會向著有利于全體老百姓的最大利益或者說總體福利最大化的方向發(fā)展。

在從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，所有權(quán)改革的作用很大程度上減少政府對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，增強對經(jīng)濟(jì)主體的激勵，同時，政府應(yīng)該更好地承擔(dān)起提供社會公共服務(wù)的職能。相對于成熟的自由化市場經(jīng)濟(jì)而言，在轉(zhuǎn)型過程中政府對市場、對企業(yè)的干預(yù)都存在，而且其方式和范圍都不同。但隨著改革的推進(jìn)，政府干預(yù)的方式和范圍在變化，干預(yù)的總體水平也在弱化。但轉(zhuǎn)型過程并不能等同對政府干預(yù)強度的降低過程，如斯蒂格利茨所說的“向市場經(jīng)濟(jì)過渡并不是弱化而是要重新界定政府的作用”。但是政府也是一個“經(jīng)濟(jì)人”，其在干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的同時，利益取向也很明顯。政府干預(yù)可能會偏離制度優(yōu)化的方向，政府可能會通過加強對經(jīng)濟(jì)社會的管制獲取利益，相應(yīng)的社會上就會出現(xiàn)很多利益集團(tuán)和尋租活動。利益集團(tuán)能夠通過政治的或其他渠道左右改革，他們可能通過非法的和私下交易對政府政策形成施加影響，這種既得利益集團(tuán)對政府的控制被稱為“政府被控”。政府被控的國家經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)展緩慢甚至停滯，嚴(yán)重阻礙了制度的發(fā)展。更為糟糕的是，這樣一種尋租的社會會不斷地得到加強和促進(jìn)，從而進(jìn)入一種鎖定狀態(tài)，要打破這種鎖定狀態(tài)，就需要建立一種有效的治理機制，通過立法和賦予各種行為主體維護(hù)自身的權(quán)力來協(xié)調(diào)各方面的利益。

三、我國教育不公平問題的解決：公共治理與制度安排

要有效地解決教育公平問題，建立相關(guān)的治理制度是至關(guān)重要的。通過正確處理政府、市場與學(xué)校的關(guān)系，確立教育的公益性、公共性、公證性等基本價值，確立政府提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品、維護(hù)公平競爭的市場秩序等基本職責(zé)，規(guī)范政府在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的行為。

第一，要改變傳統(tǒng)的單一政府選擇的教育政策活動的范式，建立教育公共治理的社會參與制度。為了使各類教育利益相關(guān)者特別是弱勢人群充分自由地表達(dá)他們的利益訴求，除了重大教育決策實施聽證制度和咨詢制度以外，應(yīng)在各級教育決策系統(tǒng)特別是學(xué)校管理的決策活動中建立教育行政聽證制度、咨詢制度和監(jiān)督制度，保證教師、家長、學(xué)生、社區(qū)人員等所有的教育利益相關(guān)者能夠有機會參與教育的公共治理。

第二，完善國民教育體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會，用立法手段和法律機制保障國家不斷增加對教育的投