中國(guó)地方政府創(chuàng)新研究中的若干方法論問(wèn)題

中國(guó)地方政府創(chuàng)新研究中的若干方法論問(wèn)題

[摘要]應(yīng)該從科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的角度理解“服務(wù)型政府”的內(nèi)涵和使用“服務(wù)型政府”這一概念。服務(wù)型政府的建設(shè)主要是為了保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。中國(guó)地方政府創(chuàng)新的價(jià)值選擇受社會(huì)主義政府制度的性質(zhì)、國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的主題以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的剛性制約。在中國(guó)公民社會(huì)逐漸成熟的過(guò)程中，政府必須承擔(dān)起對(duì)最廣大的人民群眾的監(jiān)護(hù)和救濟(jì)的責(zé)任。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政府，政府的有效性非常重要。通過(guò)制度建構(gòu)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，應(yīng)該強(qiáng)化政府的價(jià)值再分配職能。中國(guó)區(qū)域發(fā)展的不平衡，使不同發(fā)展階段的政府性質(zhì)和職能可以同時(shí)存在于各地方政府創(chuàng)新的過(guò)程之中。

[關(guān)鍵詞]地方政府；創(chuàng)新；服務(wù)型政府；價(jià)值選擇

一、“服務(wù)型政府”概念的多維解讀

“服務(wù)型政府”的概念，經(jīng)學(xué)界提出并被黨和政府接受，目前已形成廣泛的共識(shí)，它將成為未來(lái)中國(guó)地方政府創(chuàng)新的指導(dǎo)性概念，中國(guó)地方政府創(chuàng)新將圍繞“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”展開。對(duì)這樣一個(gè)重要的具有指導(dǎo)性的核心概念，我們的地方政府研究首先要把它的含義搞清楚，并明確在什么意義上使用這一概念。

目前學(xué)界一種意見(jiàn)是把這一概念的提出和實(shí)踐，看作是“我國(guó)社會(huì)管理體制的一場(chǎng)革命”[1]，“是政府與公民關(guān)系的根本性改變，即由原來(lái)的政府本位和政府意志在公共管理中居于決定性地位向服務(wù)型政府下的公民本位和公民意志在公共管理中居于決定性地位轉(zhuǎn)變，或者說(shuō)從‘為民作主’向‘由民作主’的轉(zhuǎn)變”。有的學(xué)者把服務(wù)型政府看作是人類政府形態(tài)]進(jìn)與后工業(yè)社會(huì)相對(duì)應(yīng)的一個(gè)新的發(fā)展階段。農(nóng)業(yè)社會(huì)對(duì)應(yīng)的是“統(tǒng)治型政府”，工業(yè)社會(huì)對(duì)應(yīng)的是“管理型政府”，而后工業(yè)社會(huì)對(duì)應(yīng)的是“服務(wù)型政府”。這種服務(wù)型政府是對(duì)管理型政府的“形式公共性”的克服，是一種既有形式公共性也同時(shí)擁有實(shí)質(zhì)公共性的政府形態(tài)。管理主義的終結(jié)和服務(wù)型政府的興起將是人類歷史上的一場(chǎng)更為深刻的社會(huì)變革。該學(xué)者甚至主張，在服務(wù)型政府建設(shè)的問(wèn)題上，需要一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的啟蒙運(yùn)動(dòng)為其開辟道路。把“服務(wù)型政府”作為獨(dú)特的政府形態(tài)或管理模式的學(xué)者一般認(rèn)為，服務(wù)性政府作為政府管理的一種模式，包括民主政府、法治政府、透明政府、有限政府、高效政府、責(zé)任政府等內(nèi)涵和特征。

把服務(wù)型政府的建設(shè)看作是人類政府管理形態(tài)的一個(gè)革命，這個(gè)立意比較高遠(yuǎn)，把社會(huì)主義的為人民服務(wù)的理念和政府建設(shè)有機(jī)的統(tǒng)一起來(lái)，為我國(guó)的政府建設(shè)提供了一個(gè)很好的發(fā)展目標(biāo)模式。尤其是把以公民為本位和以公民意志為依歸的政府管理稱之為“服務(wù)型政府”是一個(gè)具有創(chuàng)新性的概念。這一概念充分借鑒了現(xiàn)代西方新公共服務(wù)理論的成果，不僅是對(duì)管理主義政府模式的超越，也是對(duì)政府職能認(rèn)識(shí)的一個(gè)拓展，從傳統(tǒng)的“統(tǒng)治職能和管理職能”兩分法，發(fā)展為以管理主體地位來(lái)劃分的三分法，對(duì)行政學(xué)理論的發(fā)展具有重要的開拓意義。但作為政府發(fā)展的一種理論模型，它對(duì)于中國(guó)地方政府創(chuàng)新的實(shí)踐意義，有待繼續(xù)評(píng)估。以公民本位替代政府本位，使政府管理服務(wù)于公民意志，這是一種政治理想。這一理想不僅要超越以企業(yè)家精神改造政府的管理主義，而且也要超越向憲政主義回歸的新公共服務(wù)理念。具有這種政治理想的政府，不僅已經(jīng)培育起現(xiàn)代政府需要的基本價(jià)值，而且具有有序法治的公民社會(huì)基礎(chǔ)，公民的參政權(quán)利和自由不僅能夠得到保障而且是一種生活的現(xiàn)實(shí)需求。從一般的常識(shí)出發(fā)，我國(guó)政府和公民社會(huì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到這樣的發(fā)展程度。

現(xiàn)代服務(wù)是一個(gè)新價(jià)值，但政府的服務(wù)是否就比政府的統(tǒng)治和管理更重要，就處于社會(huì)主義初級(jí)階段的中國(guó)而言，目前尚不能得出這個(gè)結(jié)論。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的現(xiàn)代化過(guò)程中，政府的統(tǒng)治職能有弱化的趨勢(shì)，正是這種弱化，使社會(huì)主義民主政治的群眾基礎(chǔ)削弱了，人民政府需要加強(qiáng)的正是代表階級(jí)利益的社會(huì)再分配職能。政府的管理職能雖然強(qiáng)化了，但這種強(qiáng)化還存在若干職能不到位，公有經(jīng)濟(jì)的保值增值，公共事業(yè)的公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)保障體系和應(yīng)急機(jī)制的建立和健全，政府應(yīng)負(fù)擔(dān)的社會(huì)責(zé)任還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。對(duì)于現(xiàn)實(shí)的中國(guó)政府而言，不僅管理主義的政府改革經(jīng)驗(yàn)沒(méi)有過(guò)時(shí)，包括階級(jí)統(tǒng)治需要的管理主體的建設(shè)仍需要加強(qiáng)而不是弱化，憲政主義的公民權(quán)利更需要得到保障和尊重。中國(guó)公民社會(huì)發(fā)育尚不成熟，缺乏現(xiàn)代社會(huì)的自治、民主和法治傳統(tǒng)，政府對(duì)社會(huì)的管理責(zé)任和任務(wù)還相當(dāng)繁重。一個(gè)無(wú)序和低效的社會(huì)建不成社會(huì)主義的現(xiàn)代化。政府的服務(wù)職能雖需要強(qiáng)化，但決不是說(shuō)我們已經(jīng)進(jìn)入到了這樣一個(gè)發(fā)展階段，公民可以通過(guò)政治參與實(shí)現(xiàn)政府管理行為的權(quán)利意志。正如溫家寶總理所說(shuō)，“我國(guó)正處在并將長(zhǎng)期處在社會(huì)主義初級(jí)階段。初級(jí)階段就是不發(fā)達(dá)的階段。這個(gè)‘不發(fā)達(dá)’首先當(dāng)然是指生產(chǎn)力的不發(fā)達(dá)。因此，我們一定要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大力發(fā)展生產(chǎn)力。但講初級(jí)階段，不光要講生產(chǎn)力的不發(fā)達(dá)，還要講社會(huì)主義制度的不夠完善和不夠成熟?！柟毯桶l(fā)展社會(huì)主義，必須認(rèn)識(shí)和把握好兩大任務(wù)：一是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，極大地增加全社會(huì)的物質(zhì)財(cái)富；一是逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義，極大地激發(fā)全社會(huì)的創(chuàng)造活力和促進(jìn)社會(huì)和諧”。發(fā)展生產(chǎn)力和進(jìn)行制度建構(gòu)，都需要政府的強(qiáng)有力的主導(dǎo)和推動(dòng)。中國(guó)社會(huì)尚未發(fā)展到以權(quán)利來(lái)構(gòu)建政府管理模式的發(fā)展階段。

服務(wù)型政府概念的提出，更多的是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的服務(wù)型政府的概念是“公共服務(wù)型政府”。所謂公共服務(wù)型政府，“從經(jīng)濟(jì)層面上說(shuō)，政府存在是為了糾正‘市場(chǎng)失靈’，主要為社會(huì)提供市場(chǎng)不能夠有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，制定公平的規(guī)則，加強(qiáng)監(jiān)管，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性，確保市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。政府不應(yīng)該直接作為微觀經(jīng)濟(jì)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或者依靠壟斷特權(quán)與民爭(zhēng)利；從政治層面上說(shuō)，政府的權(quán)力是人民賦予的，政府要確保為社會(huì)各階層，包括弱勢(shì)群體提供一個(gè)安全、平等和民主的制度環(huán)境，全心全意為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)有效的治理而不是統(tǒng)治；從社會(huì)層面上說(shuō)，政府要從社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)，提供穩(wěn)定的就業(yè)、義務(wù)教育和社會(huì)保障，調(diào)節(jié)貧富差距，打擊違法犯罪等，確保社會(huì)健康發(fā)展”。這樣理解的公共服務(wù)型政府，實(shí)質(zhì)是把經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等項(xiàng)政府職能統(tǒng)統(tǒng)用“公共服務(wù)型政府”涵蓋。這是從目前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)政府職能提出新要求的角度對(duì)政府職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)移作出的新概括。建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要法律制度和人權(quán)保障，所以建設(shè)“法治政府”成為繼改革開放初的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、建立獨(dú)立高效的政府管理體制到實(shí)行“政企分開”后的一個(gè)重要的發(fā)展目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)建設(shè)的法制需求迫切需要法治政府的建設(shè)，同樣，當(dāng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展幾十年后，社會(huì)的公平矛盾，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展矛盾凸顯出來(lái)，在繼續(xù)做好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能成為我國(guó)政府工作的又一重心。這是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展以及人權(quán)保障對(duì)政府職能提出的新需求。所以經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮卜?wù)型政府”，是政府職能主動(dòng)地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)均衡發(fā)展需要做出的又一次重大轉(zhuǎn)型。

還有的學(xué)者提供了在“善政”追求下的“服務(wù)政府”的角色定位。認(rèn)為“服務(wù)政府的基本意義是，增進(jìn)和維護(hù)公民的公共利益成為政府管理的主要職能，政府主要通過(guò)對(duì)公民的服務(wù)而不是管制來(lái)維護(hù)自己的執(zhí)政地位”[10]。對(duì)服務(wù)職能的強(qiáng)化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：“第一，政府要積極提供更多的社會(huì)公共品，特別是在環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、義務(wù)教育、基礎(chǔ)交通、公共安全、社會(huì)福利等方面，政府要通過(guò)提供更多的社會(huì)服務(wù)，來(lái)增進(jìn)公共利益。第二，政府要日益放松對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)和公民私人事務(wù)的管制，更多地讓公民和社會(huì)民間組織進(jìn)行自我管理。第三，即使在政府必須履行管理責(zé)任的地方，政府也應(yīng)當(dāng)有服務(wù)意識(shí)和平等意識(shí)，而不是居高臨下的家長(zhǎng)式管理?！盵11]把“善政”作為理想的政治管理模式，把“服務(wù)政府”作為善政應(yīng)當(dāng)具備的要素之一，這樣來(lái)理解服務(wù)政府，比經(jīng)濟(jì)學(xué)家提倡的“公共服務(wù)型政府”又縮小了它的內(nèi)涵和適用范圍。

中國(guó)地方政府創(chuàng)新研究是一項(xiàng)政治學(xué)和行政學(xué)研究，雖然第一種“服務(wù)型政府”的理論模型符合學(xué)科視角，無(wú)論官民關(guān)系還是政府類型的]進(jìn)能夠滿足地方政府創(chuàng)新研究的方法論需要，但這種理論模型過(guò)于理想，中國(guó)地方政府創(chuàng)新的實(shí)踐需要尚難于達(dá)到這種模式標(biāo)準(zhǔn)的高度。經(jīng)濟(jì)學(xué)家的“公共服務(wù)型政府”雖然符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐需要，但這種純經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法論視角，不能滿足政治學(xué)和行政學(xué)對(duì)于地方政府創(chuàng)新研究的方法論需要。“服務(wù)政府”的提出，把強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)作為建設(shè)良好政府“善政”的目標(biāo)之一，比較符合中國(guó)地方創(chuàng)新研究的定位，但我們理解的“服務(wù)型政府”，與“服務(wù)政府”在含義上有差別。我們認(rèn)為，應(yīng)該從科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的角度理解“服務(wù)型政府”的內(nèi)涵和使用“服務(wù)型政府”這一概念。服務(wù)型政府的建設(shè)主要是為了保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。建設(shè)服務(wù)型政府的目的，為了解決改革開放以來(lái)因片面追求經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)造成的城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間、人與資源環(huán)境之間、國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放之間發(fā)展的不平衡，避免任由市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)和發(fā)展造成的資源的壟斷、資源配置不合理、經(jīng)濟(jì)的外部性以及分配的不公平等問(wèn)題，使我們的國(guó)家在新農(nóng)村建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、就業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等方面，得到全面均衡的發(fā)展。所以，服務(wù)型政府保障的主要是公民的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利，而重點(diǎn)不是公民的政治參與權(quán)。在政府的作用和公民權(quán)利的關(guān)系上將長(zhǎng)期追求共和精神，政府的作用不但不能削弱，而且還要強(qiáng)化，不過(guò)強(qiáng)化的重點(diǎn)是社會(huì)管理和公共服務(wù)。公民社會(huì)的培育和作用也要不斷加強(qiáng)，但要從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”[12]，而不是形成像西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)和政府二元分立的社會(huì)結(jié)構(gòu)，要把民主參與的不斷擴(kuò)大和政府的法治效能統(tǒng)一起來(lái)。我們的地方政府創(chuàng)新研究就要以這個(gè)“服務(wù)型政府”的概念內(nèi)涵作指導(dǎo)，使我們的地方政府研究符合黨和政府的方針政策，符合地方政府創(chuàng)新的實(shí)際需要。

二、政府創(chuàng)新的價(jià)值不是抽象的

江澤民在十六大報(bào)告中指出：“創(chuàng)新是一個(gè)民族的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力，也是一個(gè)政黨永存生機(jī)的源泉?！盵13]中國(guó)學(xué)者也往往從正面解讀政府創(chuàng)新的含義：“政府創(chuàng)新，就是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為了提高行政效率和增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革?！盵14]這樣來(lái)解讀政府創(chuàng)新，“政府創(chuàng)新”本身就是一種價(jià)值，政府創(chuàng)新滿足的是政府改革和發(fā)展的一種現(xiàn)實(shí)需求，政府創(chuàng)新不存在一個(gè)正當(dāng)性的問(wèn)題，政府創(chuàng)新都有正當(dāng)性。但有的學(xué)者認(rèn)為政府創(chuàng)新首先作為一種理論形態(tài)的出現(xiàn)，是美國(guó)政府行政改革的產(chǎn)物，是對(duì)20世紀(jì)80年代以來(lái)美國(guó)州和地方政府改革實(shí)踐的理論概括和總結(jié)。[15]并提出：“政府創(chuàng)新就是探索政府行政的新方法、新模式以適應(yīng)新環(huán)境的變化和新現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)?！盵16]把政府創(chuàng)新理解為一種政府行政方法和模式的探索，這就存在一個(gè)價(jià)值選擇和價(jià)值判斷的問(wèn)題。政府創(chuàng)新的正當(dāng)性并不能替代政府創(chuàng)新的價(jià)值選擇的正當(dāng)性。所謂政府創(chuàng)新的價(jià)值選擇的正當(dāng)性是指政府在創(chuàng)新過(guò)程中對(duì)滿足政府創(chuàng)新需要的政府性質(zhì)和功能的正確選擇。

現(xiàn)在國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)同政府創(chuàng)新的這樣一些理念：一個(gè)良好的政府，應(yīng)當(dāng)具備以下要素：“民主、法治、責(zé)任、服務(wù)、質(zhì)量、效益、專業(yè)、透明和廉潔?！盵17]基于這些基本價(jià)值，我國(guó)政府創(chuàng)新的主要趨勢(shì)可以概括為：從管制政府走向服務(wù)政府，從全能政府走向有限政府，從人治走向法治，從集權(quán)走向分權(quán)，從統(tǒng)治走向治理。[18]這樣的立論，實(shí)質(zhì)是對(duì)中國(guó)政府創(chuàng)新的價(jià)值問(wèn)題作出了一種選擇和判斷。能不能說(shuō)有了這樣的價(jià)值判斷，中國(guó)地方政府創(chuàng)新的價(jià)值問(wèn)題就得到解決了呢？不能。從一般的經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，不同國(guó)體的政治社會(huì)制度對(duì)政府的性質(zhì)規(guī)范是不同的，不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段對(duì)政府功能提出的要求也是不同的。也就是說(shuō)，政府創(chuàng)新價(jià)值選擇的正當(dāng)性受不同的社會(huì)政治制度和社會(huì)發(fā)展主題的制約，不能脫離一國(guó)政治制度的框架和社會(huì)發(fā)展主題抽象地談?wù)撜畡?chuàng)新的價(jià)值問(wèn)題。中國(guó)地方政府創(chuàng)新的價(jià)值選擇受以下三個(gè)方面的剛性制約：社會(huì)主義政府制度的性質(zhì)，國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的主題以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡。

中國(guó)政府制度有其自身的獨(dú)特性質(zhì)、功能和意識(shí)形態(tài)約束。如政府在政治體制中的定位，不是立法、行政和司法三權(quán)分立中的獨(dú)立的一權(quán)，不直接對(duì)選民負(fù)責(zé)，而是人民代表大會(huì)制度的組成部分，接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，從人民代表大會(huì)中產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)、報(bào)告工作，受其監(jiān)督。政府的產(chǎn)生不是通過(guò)選民授權(quán)的方式，而是把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法辦事有機(jī)的統(tǒng)一起來(lái)，即實(shí)行黨管干部原則，實(shí)行差額選舉、民意參與和注重程序相結(jié)合。政府的行政過(guò)程既有黨組的領(lǐng)導(dǎo)，又要廣泛動(dòng)員和依靠社會(huì)力量；既要民主科學(xué)決策，又要依法行政，使行政法規(guī)、規(guī)章和政策法令及實(shí)施體現(xiàn)最廣大人民的意愿，代表人民的根本利益。政府過(guò)程民主是中國(guó)行政的一大特色。政府評(píng)價(jià)不僅要有科學(xué)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，還要努力探討把政府內(nèi)部考核與公眾評(píng)議、專家評(píng)價(jià)相結(jié)合。[19]政府自身建設(shè)，這是社會(huì)主義的人民政府對(duì)它的公職人員的獨(dú)特要求，不僅要履行職業(yè)道德和遵守法制，還要培養(yǎng)全心全意為人民服務(wù)的品格和風(fēng)范，不僅不能追求個(gè)人利益最大化，還要講奉獻(xiàn)精神，要按照高于普通民眾的道德水準(zhǔn)約束自己。中國(guó)政府的公務(wù)員要做“公共人”，人民的公仆，而不能做“經(jīng)濟(jì)人”，做貪官和人民的老爺。尤為重要的是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人民政府作為國(guó)家的公權(quán)力必須服務(wù)于最廣大的人民而不能淪為資本和社會(huì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)手中的工具，這是人民民主的社會(huì)主義制度對(duì)政府權(quán)力的性質(zhì)設(shè)立的最低底線。在中國(guó)公民社會(huì)逐漸成熟的過(guò)程中，政府必須承擔(dān)起對(duì)最廣大的人民群眾的監(jiān)護(hù)和救濟(jì)的責(zé)任。這種責(zé)任就向家長(zhǎng)對(duì)待尚未成年的孩子那樣，要關(guān)心他們的疾苦、憂患，要體諒他們成長(zhǎng)中的艱辛和蒙昧，要盡可能的幫助他們自立，擺脫困難，適應(yīng)復(fù)雜競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)。處于社會(huì)主義初級(jí)階段的人民政府，它的職能不僅要有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府所共有的職能，如“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”[20]，還要承擔(dān)一些特殊的社會(huì)職能，如培育市場(chǎng)主體，培育公民社會(huì)，完善市場(chǎng)秩序，優(yōu)化國(guó)有企業(yè)的管理，保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，實(shí)現(xiàn)國(guó)有事業(yè)的公共利益最大化，“三農(nóng)”的保護(hù)和救濟(jì)，避免貧富分化和地區(qū)差別的擴(kuò)大，扶貧脫貧，控制人口增長(zhǎng)，保證就業(yè)和建立穩(wěn)定持久的社會(huì)保障制度等等。[21]中國(guó)的政府創(chuàng)新，就要承擔(dān)起上述沉甸甸的社會(huì)責(zé)任，以保持和體現(xiàn)中國(guó)社會(huì)主義政府制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的主題對(duì)政府創(chuàng)新的規(guī)制是顯性的。盡管目前學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展主題的認(rèn)識(shí)有不同意見(jiàn)，有的學(xué)者提出第二次轉(zhuǎn)型的問(wèn)題，“從經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心到制度建設(shè)為中心”。[22]但黨的十六屆六中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，已經(jīng)選擇了一條經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展之路，“堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，更加注重全面協(xié)調(diào)發(fā)展，更加注重發(fā)展社會(huì)事業(yè)?！盵23]也就是一方面繼續(xù)解放和發(fā)展生產(chǎn)力，一方面要通過(guò)制度構(gòu)建實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。所以地方政府的創(chuàng)新，要圍繞這兩大核心任務(wù)展開。一切有利于這兩大任務(wù)的地方政府創(chuàng)新，都是我們應(yīng)該選擇的地方政府創(chuàng)新。一般說(shuō)來(lái)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政府，政府的有效性非常重要。人類近現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)證明，一個(gè)能夠給社會(huì)帶來(lái)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的政府，不一定必須具有民主和憲政主義的性質(zhì)。最能說(shuō)明問(wèn)題的是拉美和東亞地區(qū)。巴西經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的時(shí)期是在1967年—1974年間，連續(xù)8年增長(zhǎng)率高達(dá)10%以上，被稱為“巴西奇跡”。這個(gè)奇跡是由軍人和文職官僚組成的所謂威權(quán)主義政府創(chuàng)造的。韓國(guó)創(chuàng)造的所謂“江漢奇跡”主要是在樸正熙和金斗煥軍人掌權(quán)的第三、四、五共和國(guó)時(shí)期打下的基礎(chǔ)。其他如智利的皮諾切特、印尼的蘇哈托，在他們的統(tǒng)治下，經(jīng)濟(jì)都取得不錯(cuò)的成績(jī)。歐洲國(guó)家如西班牙弗朗哥統(tǒng)治時(shí)期和葡萄牙薩拉查統(tǒng)治時(shí)期經(jīng)濟(jì)也創(chuàng)造了高達(dá)8%—9%的增長(zhǎng)率。[24]政府的有效性不是體現(xiàn)在人們一般認(rèn)定的普適性的價(jià)值理念中，而是從滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要的合理性中得到伸張。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的不平衡是中國(guó)改革開放以來(lái)出現(xiàn)的新情況。中國(guó)是個(gè)超大型國(guó)家，東西部地區(qū)在經(jīng)過(guò)改革開放28年后，發(fā)展不平衡不僅舉世公認(rèn)而且這種不平衡正不斷擴(kuò)大。聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署2005年《人類發(fā)展報(bào)告》對(duì)中國(guó)的地區(qū)不均衡、貧富不均衡和社會(huì)階層不均衡有這樣一比：“如果貴州是一個(gè)國(guó)家，那么它的人類發(fā)展指數(shù)僅剛超過(guò)非洲的納米比亞，但是如果把上海比作一個(gè)國(guó)家，其人類發(fā)展指數(shù)則與發(fā)達(dá)國(guó)家葡萄牙相當(dāng)?！盵25]2005年人均GDP，上海6392美元，北京5507美元，浙江3391美元，而貴州、甘肅、云南、廣西等省，則從647美元到1084美元不等。發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)人均GDP最高相差近10倍，[26]并且這種差別正在不斷擴(kuò)大。西部地區(qū)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重逐年下降，從1978年的%，下滑到2001年的%，分別比東部和中部地區(qū)低和個(gè)百分點(diǎn)。[27]1979－2004年，東部地區(qū)GDP占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的比重由%提高到%，年均增長(zhǎng)近12%，高于全國(guó)平均增長(zhǎng)速度2個(gè)百分點(diǎn)。[28]有的專門研究中國(guó)不平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展的學(xué)者發(fā)現(xiàn)，“改革開放以后，華北、華東和華南地區(qū)基本上主導(dǎo)了中國(guó)大陸的擴(kuò)張型區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異”[29]?！案母镩_放以來(lái)，東部與西部的區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的邊際傾向?yàn)?，但在1991—2000年間卻增為%。因此，可直接看出東部地帶與西部地帶間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的擴(kuò)張勢(shì)頭甚強(qiáng)?！盵30]中國(guó)區(qū)域發(fā)展的差距不僅僅指經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，還包括人類發(fā)展差距和知識(shí)發(fā)展差距。[31]

中國(guó)區(qū)域發(fā)展的不平衡，客觀上向我們的地方政府創(chuàng)新研究提出一個(gè)問(wèn)題，即假定中國(guó)區(qū)域發(fā)展的不平衡不是過(guò)渡形態(tài)而將長(zhǎng)期存在，根據(jù)一般經(jīng)驗(yàn)，不同的社會(huì)發(fā)展階段和發(fā)展主題對(duì)政府功能提出的要求是不同的，那么，中國(guó)地方政府創(chuàng)新的價(jià)值選擇就不應(yīng)該是一元的，而是多元的。即使這種發(fā)展的不平衡將通過(guò)中央政府強(qiáng)有力的調(diào)控措施而得到緩解或縮小，或者僅僅存在十幾年或幾十年，那么在這個(gè)過(guò)渡期，發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府和不發(fā)達(dá)地區(qū)政府對(duì)政府創(chuàng)新的功能要求也會(huì)存在較大差別，因而這個(gè)過(guò)渡時(shí)期地方政府創(chuàng)新的價(jià)值選擇也將有所不同?！白呦蛘摗痹谥袊?guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的格局中有多少合理性確實(shí)值得作進(jìn)一步的深入研究。假定中國(guó)區(qū)域發(fā)展的不平衡性將長(zhǎng)期存在，那么可以肯定地說(shuō)，“價(jià)值選擇的一元性”也就是“走向論”應(yīng)該被“價(jià)值選擇的多元性”，也就是“兼容論”所取代。不僅強(qiáng)調(diào)效率和成本的“管理型政府”是必要的，強(qiáng)調(diào)分工組織嚴(yán)密的馬克思·韋伯的“官僚型政府”也是需要的，“公共服務(wù)型政府”也有現(xiàn)實(shí)的需求，[32]甚至威權(quán)主義的“家長(zhǎng)制”政府也有存在的合理性和發(fā)揮余熱的空間。也就是說(shuō)，“經(jīng)濟(jì)建設(shè)性政府”不僅和“服務(wù)型政府”并存，而且“人治與法治，全能和有限，集權(quán)和分權(quán)，統(tǒng)治和治理，管制和服務(wù)”等等價(jià)值，可能同時(shí)存在于中國(guó)地方政府創(chuàng)新的價(jià)值體系之中，而不是單純的一種“走向”的選擇。有的學(xué)者把中國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的特征概括為“一個(gè)中國(guó)四個(gè)世界”。[33]實(shí)際上這四個(gè)世界所涵蓋的是三種社會(huì)——農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)并存。學(xué)界的研究?jī)A向于農(nóng)業(yè)社會(huì)一般適于“統(tǒng)治型政府”，工業(yè)社會(huì)一般適于“管理型政府”，后工業(yè)社會(huì)一般適于“服務(wù)型政府”。不可想象在農(nóng)業(yè)社會(huì)的基礎(chǔ)上能夠建成人們憧憬的服務(wù)型政府。所以，中國(guó)區(qū)域發(fā)展的不平衡，是規(guī)制中國(guó)地方政府創(chuàng)新的一個(gè)非常重要的因素。我們的地方政府研究一定要從中國(guó)各地發(fā)展的水平和實(shí)際需要出發(fā)，選擇政府創(chuàng)新所實(shí)際需要的價(jià)值，切不可好高騖遠(yuǎn)，脫離實(shí)際，追求時(shí)尚，從本本和教條出發(fā)。

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[19]溫家寶.加強(qiáng)政府建設(shè)推進(jìn)管理創(chuàng)新，中新網(wǎng)9月7日電，9月4日在加強(qiáng)政府自身建設(shè)推進(jìn)政府管理創(chuàng)新電視電話會(huì)議上的講話。

[20]這是一個(gè)很高度的概括，這個(gè)概括實(shí)質(zhì)包含市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家