基于全要素多元價值發(fā)揮的國土空間規(guī)劃探索-以河南省三門峽市為例

提要國土空間規(guī)劃編制需要對空間價值形成科學(xué)認知，并通過空間策略實現(xiàn)其保值增值。在梳理規(guī)劃價值邏輯和空間實現(xiàn)手段演變的基礎(chǔ)上，構(gòu)建生態(tài)文明背景下全要素國土空間多元價值體系及相應(yīng)的規(guī)劃邏輯框架，重點提出空間格局的優(yōu)化是各類空間綜合價值協(xié)調(diào)發(fā)揮的過程，各類空間均具有保護和發(fā)展的意義。因此國土空間規(guī)劃需要以科學(xué)判斷為前提識別和權(quán)衡處理多宜性空間的沖突矛盾，以用途管制和利用方式引導(dǎo)相結(jié)合發(fā)揮空間的復(fù)合性功能，加強更廣泛的不同類型空間的耦合關(guān)聯(lián)。結(jié)合三門峽典型城市案例對理論框架和技術(shù)思路予以實例驗證，建立國土空間總體規(guī)劃矩陣模型，對生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間具體策略提出探索性方案。關(guān)鍵詞國土空間總體規(guī)劃；多元價值體系；全要素國土空間；空間策略；三門峽市當前國土空間規(guī)劃編制正在深入開展，學(xué)者相關(guān)研究重點從改革背景和目標、其他國家空間規(guī)劃體系經(jīng)驗等(楊保軍，等，2019；趙民，2019；朱雷洲，等，2020；林堅，等，2019)，向規(guī)劃編制路徑和方法轉(zhuǎn)變，既有對特定類型和具體環(huán)節(jié)的探討，也有對規(guī)劃邏輯和范式的思考(張碩，等，2020；王新哲，2019；耿慧志，等，2020；莊少勤，等，2020；潘海霞，等，2020；孫施文，2020；吳志強，2020)?？傮w而言，雖然仍處于探索階段，但普遍認識到新時期的國土空間規(guī)劃不是城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的簡單組合，而是全新的邏輯重構(gòu)。有學(xué)者指出，“新的國土空間規(guī)劃體系要從國家賦予自然資源管理部門的事權(quán)出發(fā)，服從于自然資源的保值增值”(趙燕菁，2019)。多規(guī)難以真正融合起來的根源在于不同空間規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)一的價值導(dǎo)向(高潔，等，2018)。厘清國土空間規(guī)劃的編制思路，首先需要對規(guī)劃所面向的國土空間的價值形成清晰認知，進而對空間價值的實現(xiàn)手段做出安排，這是國土空間規(guī)劃的邏輯起點。從哲學(xué)意義上來看，“價值”屬于關(guān)系范疇，指客體的屬性和功能與主體需要間的一種效用關(guān)系；價值的性質(zhì)和程度如何，主要取決于價值關(guān)系主體的情況。在經(jīng)濟學(xué)概念中，“價值”指客體對于主體的積極意義和有用性，同樣突出主體性。區(qū)別于價值觀，建立在“關(guān)系說”基礎(chǔ)上的價值論是客觀而有評價標準的(李德順，1987)，空間價值就是國土空間對于人的需要的滿足效用?？臻g價值是城市規(guī)劃領(lǐng)域的研究重點和實踐出發(fā)點(石楠，等，2016；梁鶴年，2013；王世福，2013；邵勇，等，2012；曾祥坤，2019;陽建強，2018)，在生態(tài)學(xué)和地理學(xué)領(lǐng)域，相關(guān)研究包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值(李廣東，等，2016；李雙成，業(yè)多功能性(陳麟，2020；劉利花，等，2020)、景觀多功能性(彭建，等，2015；呂一河，等，2013)等多個方面，其中生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)相關(guān)研究已經(jīng)形成了較完整的理論體系和價值評估方法，為國土空間規(guī)劃中的空間價值分析提供了可借鑒的思路。本文在回顧既往規(guī)劃對空間價值認識及實現(xiàn)手段演進歷程的基礎(chǔ)上，嘗試建立國土空間全要素、多元化價值的認知體系，并將其應(yīng)用于國土空間總體規(guī)劃的編制創(chuàng)新之中，提出可供參考的規(guī)劃技術(shù)框架。1規(guī)劃價值邏輯與空間實現(xiàn)手段的演進1.1城市規(guī)劃引領(lǐng)下以發(fā)展建設(shè)為主導(dǎo)的階段改革開放初期，城市規(guī)劃圍繞著“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，是國民經(jīng)濟計劃的空間落實。1986年國家成立土地管理局并開展了第一輪土地規(guī)劃的編制，主要面向城市規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)村土地，而城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地使用依據(jù)城市規(guī)劃。同年頒布的《中華人民共和國土地管理法》，對建設(shè)征用土地和建設(shè)用地使用做出了規(guī)定。這一階段，土地作為促進經(jīng)濟發(fā)展的生產(chǎn)要素價值被極大重視，城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃價值目標的高度一致支撐了快速發(fā)展建設(shè)。1.2“兩規(guī)”核心價值分異和各自完善階段1990年代中后期，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的價值關(guān)注逐步走向分異。1998年土地管理法第一次修訂，突出強調(diào)耕地保護，以保障糧食安全、藏糧于地倒逼建設(shè)用地高效使用。同時，兩規(guī)各自的價值關(guān)注均走向廣泛。土地利用規(guī)劃在1995年十四屆五中全會提出“經(jīng)濟增長方式從粗放型向節(jié)約型轉(zhuǎn)變”之后開始尤為強調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的節(jié)約集約利用，并逐步建立了相關(guān)技術(shù)規(guī)程。同時，城市規(guī)劃從關(guān)注城市向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變。2008年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布，強調(diào)“協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局”，將城市和鄉(xiāng)村作為整體進行謀劃。隨著“兩規(guī)”各自體系完善，覆蓋的空間范圍不斷相互滲透，兩規(guī)的矛盾也越來越嚴重。1.3“多規(guī)合一”探索中多要素價值互斥的階段2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議正式提出“多規(guī)合一”的概念。2014年，多部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，探索多規(guī)合一的具體思路。各部門基于各自關(guān)注的核心價值來區(qū)分對應(yīng)的國土空間，將開發(fā)和保護空間分別劃分到對應(yīng)的土地類型，比如耕地對應(yīng)著糧食供給的價值、城鎮(zhèn)建設(shè)用地對應(yīng)開發(fā)價值等等。多規(guī)合一規(guī)劃為識別和消除權(quán)屬不明確的用地圖斑提供了協(xié)商機制，但并不通過規(guī)劃的編制本身來促進空間價值增值。1.4國土空間規(guī)劃多要素價值綜合發(fā)揮階段2018年3月自然資源部組建，隨后建立國土空間規(guī)劃體系，是生態(tài)文明體制建設(shè)的具體舉措?！叭嫔鷳B(tài)化”意味著生態(tài)不僅成為生活的基礎(chǔ)，也促成新的生產(chǎn)生活方式和空間發(fā)展方式(葉裕民，等，2019)。在新階段，由于動力的多維性和主體需求的多樣性，對國土空間的價值判斷進一步走向多元。對于全要素國土空間，不能僅通過土地屬性判斷其屬于保護或開發(fā)的對象，而是需要依據(jù)區(qū)位、適宜性、聯(lián)通性等情況來科學(xué)確定其合適的價值，并通過整治、修復(fù)和更新等作用于全生命周期的規(guī)劃手段來賦予、恢復(fù)和提升其價值(表1)。2多元價值融合下的國土空間統(tǒng)籌優(yōu)化路徑2.1全要素國土空間多元價值體系的理論構(gòu)建以國土空間價值因主體(即“人”)的需求而生為出發(fā)點，綜合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)等相關(guān)領(lǐng)域的研究，考慮人對安全健康維持、基礎(chǔ)物質(zhì)供應(yīng)、精神愉悅追求等需求，將國土空間價值概括為物質(zhì)價值、精神價值和物質(zhì)-精神統(tǒng)一價值3個方面。其中物質(zhì)價值除了將國土空間作為生產(chǎn)要素供給人所需的食物、水、藥物原材料和基因資源外，在很多情況下空間本身也是一種消費品，也具有物質(zhì)價值。國土空間的精神價值包括空間對人精神文化生活的滿足和對知識增長所起到的作用，比如優(yōu)美的自然環(huán)境對審美的滿足和對創(chuàng)新活動的激發(fā)，國家公園對于人認識自然、開展科學(xué)研究等作用。物質(zhì)-精神統(tǒng)一價值包括空間帶來的人和自然界彼此高度和諧、人的身心健康全面發(fā)展等價值，單純歸到物質(zhì)價值或精神價值之中都不全面，是一種綜合價值，比如生態(tài)空間對水文過程、養(yǎng)分循環(huán)、生境維持等的支撐和調(diào)節(jié)作用，以及代際平衡等價值(圖1)。圖1全要素國土空間多元價值體系及規(guī)劃邏輯框架圖2.2國土空間多元價值發(fā)揮導(dǎo)向下的規(guī)劃對策國土空間所具有的各類價值，均由全要素共同發(fā)揮，與生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等空間分區(qū)或建設(shè)用地、農(nóng)用地、自然保留地等用途分類并不是一一對應(yīng)的關(guān)系，國土空間價值的發(fā)揮實際是多要素多元價值的融合。如在生態(tài)系統(tǒng)的支撐和調(diào)節(jié)作用發(fā)揮中，生物地球化學(xué)過程不僅在生態(tài)空間中發(fā)生，農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間也承擔(dān)著生命環(huán)境的大循環(huán)。對于洪水、氣候災(zāi)害、水質(zhì)等的調(diào)節(jié)，需要自然系統(tǒng)和人工系統(tǒng)相互配合，科學(xué)合理的人工干預(yù)可以結(jié)合自然過程更有效地增強調(diào)節(jié)作用。物質(zhì)供給更是所有國土空間的價值體現(xiàn)，除了耕地產(chǎn)出糧食，城鎮(zhèn)供給生產(chǎn)生活場所外，生態(tài)空間也具有礦產(chǎn)資源等生產(chǎn)資料的供給作用。各類空間也都具有發(fā)揮精神價值的條件，如高品質(zhì)的城市建成環(huán)境、具有魅力的生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間均能給人帶來審美和文化的享受。從上述意義來說，生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大主導(dǎo)功能區(qū)的空間格局優(yōu)化并不是指三類空間邊界的明確劃分，而是多種空間要素多元價值協(xié)調(diào)和綜合提升的過程，最終形成生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等各類空間要素價值相互交織、互為促進的網(wǎng)絡(luò)空間和生命共同體?？臻g價值的交織關(guān)系主要表現(xiàn)為如下3種類型，也是國土空間規(guī)劃中需要重點處理的空間問題：2.2.1價值多元化帶來對“多宜性”空間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的需要當各規(guī)劃只考慮單一要素和目標時，對于空間價值的判斷是相對明確的，規(guī)劃策略圍繞核心價值的增進而開展。比如過去城市規(guī)劃考慮城鎮(zhèn)如何拓展，雖然以耕地保護為前提，但總體策略是城市結(jié)構(gòu)的合理性優(yōu)先，農(nóng)業(yè)空間在城市理想結(jié)構(gòu)確定后進行占補平衡，因此會出現(xiàn)占用精華農(nóng)田而補充低質(zhì)量農(nóng)田的情況。又如土地利用規(guī)劃為保障耕地規(guī)模，會占用一部分耕種效率不高的生態(tài)空國土空間規(guī)劃體系下，所有空間通過一個規(guī)劃進行安排，部門間博弈變成了內(nèi)部權(quán)衡，會帶來更多兼具多種功能和價值的“多宜性”空間沖突，比如既適宜城鎮(zhèn)發(fā)展，又適宜開展種植業(yè)的空間等等。因此國土空間規(guī)劃中，首先要基于多學(xué)科、綜合性的分析論證，對“多宜性”空間進行識別，在此基礎(chǔ)上進行價值判斷，形成生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)安全、城市發(fā)展等空間需求和組織績效整體達到最優(yōu)的格局。2.2.2空間價值的時空“復(fù)合性”帶來管控和引導(dǎo)策略創(chuàng)新的需要土地用途管制制度以地類為管控單元，地類具有相對單一性和排他性(張曉玲，呂曉，2020)，但國土空間的功能和價值卻具有隨時間變化的復(fù)合性和兼容性?？臻g價值的時空復(fù)合性存在兩種形式：一是單一類型空間要素在價值鏈條上形成復(fù)合，如位于城市邊緣的特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)和魅力景觀地區(qū)，既具有農(nóng)產(chǎn)品供給和生態(tài)調(diào)節(jié)作用，同時也是觀光休閑等城市消費經(jīng)濟的延伸。二是同一空間隨時間變化產(chǎn)生不同的價值優(yōu)先性，比如洪水調(diào)蓄空間內(nèi)的耕地，在平時可以進行糧食生產(chǎn)，但在洪水季則應(yīng)優(yōu)先保障洪水蓄滯能力。充分發(fā)揮國土空間的復(fù)合價值除了從用地屬性進行管控，還應(yīng)從價值角度去構(gòu)建更為豐富的引導(dǎo)策略和機制。2.2.3空間價值需要在各系統(tǒng)耦合“關(guān)聯(lián)性”中加以發(fā)揮國土空間各要素系統(tǒng)之間是共生依賴的關(guān)系，一塊地的使用并不完全是由其自身能做什么決定的，而是需要在與周邊的關(guān)聯(lián)中進行判斷的(孫施文，2020)，因此需要考慮鄰近和關(guān)聯(lián)空間對特定空間價值發(fā)揮所產(chǎn)生的影響。比如具有良好景觀條件的農(nóng)業(yè)空間要實現(xiàn)從物質(zhì)價值向精神價值的延伸，既要從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)單一功能向休閑觀光、科普科研等多種功能拓展，還需要打通與城鎮(zhèn)空間的道路等基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)，并增加能夠有助于開展相關(guān)活動的場所設(shè)施。同樣，城鎮(zhèn)空間的良好人居環(huán)境需要以保障生態(tài)安全為前提，農(nóng)業(yè)空間需要維持可持續(xù)的水文條件和防控環(huán)境污染。因此國土空間規(guī)劃中，需要在更廣泛的層面組織各系統(tǒng)的耦合關(guān)系，使得各類空間的價值在正外部性中得以相互促進。3三門峽市國土空間總體規(guī)劃探索全要素多元價值發(fā)揮的實踐3.1三門峽市概況三門峽市位于河南省西部，國土總面積9936km2，2018年底常住人口227.29萬人。三門峽處于秦嶺東部之尾，是黃河由黃土高原進入華北平原的門戶。更大范圍看，三門峽庫區(qū)是渭河、汾河等黃河大型支流泥沙和污染物的攔截區(qū)域，其南部盧氏縣的老灌河和淇河是丹江口水庫的源頭之一。三門峽文化底蘊深厚，具有仰韶文化等史前人類文明遺跡，是函谷關(guān)、老子著《道德經(jīng)》所在地，在中華文明起源中具有重要地位。3.2促進全要素國土空間多元價值發(fā)揮的空間策略框架三門峽生態(tài)價值重要且敏感脆弱，保障黃河三門峽庫區(qū)水沙安全、防控水土流失、涵養(yǎng)水源是國土空間規(guī)劃必須嚴守的安全底線。三門峽是一個人口規(guī)模不大的資源型城市，一方面資源利用方式粗放低端，且逐漸面臨資源枯竭；另一方面，以西安為核心的關(guān)中平原城市群和以鄭州為核心的中原城市群都未將三門峽納入引力范圍，在中心城市和城市群等優(yōu)勢區(qū)域經(jīng)濟和人口承載能力不斷提升的形勢下，三門峽面臨的邊緣化趨勢要求其必須整合各類資源和要素，重構(gòu)國土空間價值體系，形成具有特色和吸引力的新優(yōu)勢?；谇拔奶岢龅膰量臻g物質(zhì)、精神和綜合價值的認知框架，以提升全要素國土空間的多元價值為基本邏輯，在三門峽國土空間總體規(guī)劃中提出“3×3空間策略矩陣”(表2)，作為格局優(yōu)化和制定空間戰(zhàn)略的工作模型。矩陣的橫軸為以生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)劃分的全域國土空間，縱軸從面向生態(tài)問題與挑戰(zhàn)、面向自然資源可持續(xù)利用、面向區(qū)域競爭和經(jīng)濟社會繁榮等維度出發(fā)，對生態(tài)文明時代國土空間規(guī)劃所秉持的核心理念進行提煉?？臻g策略的制定中，生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間均要發(fā)揮全方面價值，即都要實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，并在三大空間實現(xiàn)多元價值的空間策略之間構(gòu)建相互影響、牽制和促進的關(guān)聯(lián)，這就打破了過去保護對應(yīng)著生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間、發(fā)展對應(yīng)著城鎮(zhèn)空間的割裂體系，形成有機融合的全要素空間價值整體保護、提升、重塑格局。3.3三類空間多元價值融合提升的規(guī)劃策略體系三類空間圍繞多元價值制定發(fā)展策略的同時，重點從前文所述的多宜性、復(fù)合性、關(guān)聯(lián)性來構(gòu)建不同空間之間的融合關(guān)系?；诖艘匀T峽市為例，以下分別構(gòu)建了生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的具體規(guī)劃策略體系，其中，部分策略在過去的城市規(guī)劃或土地利用規(guī)劃中已經(jīng)形成了成熟的技術(shù)路線，另外一部分傳統(tǒng)兩規(guī)關(guān)注較少，或有所涉及但尚未形成完善的技術(shù)方法，以下重點對國土空間規(guī)劃中的技術(shù)創(chuàng)新和關(guān)鍵內(nèi)容進行論述。3.3.1生態(tài)空間策略生態(tài)空間策略除構(gòu)建生態(tài)安全格局，以及通過“雙評價”對重要生態(tài)空間進行判斷外，生態(tài)源和生態(tài)問題地區(qū)的識別是進行關(guān)聯(lián)空間優(yōu)化和開展生態(tài)修復(fù)的依據(jù)。尤其在當前階段，針對問題和風(fēng)險制定規(guī)劃治理策略更加具有緊迫性。三門峽重點補充了生態(tài)功能損益情況、土壤侵蝕脆弱程度、水源涵養(yǎng)重要性和生境質(zhì)量評價(圖2—圖6)等生態(tài)學(xué)分析，系統(tǒng)研判生態(tài)問題，識別規(guī)劃對策所作用的空間對象。在自然資源可持續(xù)利用方面，提出開展礦山生態(tài)綜合整治和綠色礦山建設(shè)的重點地區(qū)，劃定地下水涵養(yǎng)重點空間。促進生態(tài)優(yōu)勢向生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化是國土空間規(guī)劃發(fā)揮生態(tài)價值的探索重點。通過對自然景觀、農(nóng)業(yè)景觀和文化景觀等方面的定量評價，以行政村為單元識別出最具有觀光休閑價值的魅力景觀區(qū)(圖7)，尤其將基于地形地貌、地表植被和視野感知等指標的景觀視覺評價納入到自然景觀評價體系之中，提取出除自然保護地以外的風(fēng)景優(yōu)美地區(qū)，完善魅力景觀區(qū)的空間覆蓋范圍。將魅力景觀區(qū)的生態(tài)保護修復(fù)、大地景觀建設(shè)、歷史文化保護和鄉(xiāng)村分類發(fā)展指引相結(jié)合，引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施投放的方向和形式，建立生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)之間的關(guān)聯(lián)性，促進空間復(fù)合價值的發(fā)揮(表3)。3.3.2農(nóng)業(yè)空間策略農(nóng)業(yè)空間策略包含對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村居民點的規(guī)劃管控引導(dǎo)，尤其是圍繞數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體的理念進行農(nóng)業(yè)空間優(yōu)化是國土空間規(guī)劃的一個重點(表4)。高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間應(yīng)該與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性和水土資源相匹配，不但包括優(yōu)質(zhì)耕地和有潛力建設(shè)高標準農(nóng)田的地區(qū)，還包括特色經(jīng)濟作物和畜牧業(yè)主產(chǎn)區(qū)。同時，農(nóng)業(yè)空間格局優(yōu)化必須考慮對生態(tài)空間的影響，對于耕地保護和生態(tài)保護任務(wù)都非常緊迫的“沖突”地區(qū)，尤其需要建立對特定空間農(nóng)產(chǎn)品供給價值和生態(tài)價值之間的判別邏輯(表5)。對于生態(tài)高度敏感脆弱地區(qū)，需要優(yōu)先退出耕種效率不高且加劇生態(tài)惡化的農(nóng)業(yè)空間，對其他生態(tài)問題地區(qū)的農(nóng)業(yè)空間，通過坡改梯、休耕輪作等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的調(diào)整，降低環(huán)境干擾。此外，三門峽有大量地形地貌破碎、植被覆蓋度較差的黃土臺塬地區(qū)可以通過土地整治建設(shè)成梯田，開展特色種植的同時，還可起到防治水土流失的生態(tài)作用。3.3.3城鎮(zhèn)空間策略水是生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的紐帶，也是三類空間要素相互爭奪的關(guān)鍵資源。城鎮(zhèn)空間除了在水資源總量上遵循“以水四定”之外，還著重優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)中黃河干流、支流、中水和溫泉水資源的利用比例和方式，保障更多的支流生態(tài)流量。城鎮(zhèn)格局基于一級、二級流域的自然地理關(guān)系進行優(yōu)化：黃河支流上游地區(qū)如盧氏縣，重點涵養(yǎng)水源，推進生態(tài)極敏感、極脆弱地區(qū)生態(tài)移民搬遷；中游地區(qū)一般是城鎮(zhèn)分布較密集地區(qū)，重點防控污染，引導(dǎo)各類產(chǎn)業(yè)空間合理布局；下游地區(qū)臨近支流匯入黃河干流的河口，重點加強河道整治，提升雨洪調(diào)節(jié)能力，通過濕地建設(shè)和植被恢復(fù)增強對上游來沙的沉降能力，保障安全的同時，維護生物多樣性(表6)。在市本級中心城區(qū)用地布局優(yōu)化中，根據(jù)生態(tài)要素的重要性和敏感性，建立包含3級共13項的生態(tài)管控要素體系(表7)，將其作為城鎮(zhèn)空間布局的