試論行政程序法典化路徑

..PAGE2.v.試論行政程序法典化路徑馬駿行政程序法治是依法行政的根底和重要內(nèi)容。在現(xiàn)代行政法中特別要注意這一點(diǎn)，不僅行政實(shí)體法如此，行政程序法更如此。當(dāng)代憲法學(xué)者和行政法學(xué)者普遍認(rèn)為，“參與是XX政治的基石〞?，F(xiàn)代XX憲政和XX行政的成長(zhǎng)，主要系于政治參與和行為參與，“正當(dāng)法律程序〞〔包括行政程序〕的概念正是在這種背景下提出和成長(zhǎng)起來的。行政程序法治化的最有效形式是行政程序法典化，這也已成為中國(guó)法學(xué)界學(xué)者們憧憬的目標(biāo)，它將是中國(guó)行政法走向成熟的標(biāo)志，但同時(shí)要看到，這是一項(xiàng)最艱巨的行政立法系統(tǒng)工程，也是行政法學(xué)研究中最具有挑戰(zhàn)性的課題。一、行政程序法典化面臨的困難與缺乏在我國(guó)，雖然?行政訴訟法?實(shí)施以來，廣闊公民和政府工作人員的行政法治意識(shí)已有很大提高，單行的行政程序立法工作已初步開展起來，學(xué)者們對(duì)行政程序法的研究已有一些根底，但在立法理論和實(shí)踐的準(zhǔn)備方面仍相當(dāng)缺乏。其困難和問題主要表現(xiàn)在以下幾方面：〔一〕我國(guó)歷史上缺乏XX法制傳統(tǒng)。中國(guó)法制史上有關(guān)行政程序立法理論幾乎是空白，更談不上給我們留下XX行政程序方面的思想遺產(chǎn)。在一般政府工作人員和行政領(lǐng)導(dǎo)頭腦中，依法定程序行政的觀念十分淡薄，“目的和效果是一切，程序是無關(guān)緊要的〞觀念在現(xiàn)實(shí)生活中，特別是執(zhí)法過程中往往占主導(dǎo)地位?！捕惩度肷?，準(zhǔn)備缺乏。行政程序法典化需要具備比擬充分的理論準(zhǔn)備，尤其需要在比擬研究各國(guó)行政程序法典化，借鑒別國(guó)成功經(jīng)歷和失敗教訓(xùn)方面做大量根底性的工作。我國(guó)對(duì)于我國(guó)行政程序法典化問題尚缺少相當(dāng)人力、人才的投入。〔三〕行政行為范圍廣泛、復(fù)雜，且變化頻繁。尤其是我國(guó)幅員遼闊，中央到地方行政機(jī)關(guān)林立，職能廣泛，對(duì)各種行政機(jī)關(guān)的程序作統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求，要有極強(qiáng)的概括力，并且必然遇到許多立法技術(shù)上的困難?！菜摹承姓绦蛄⒎w系不健全。從目前情況來看，我國(guó)行政程序中納入法制軌道的僅占很少的份量，絕大局部行政程序還沒有納入行政程序法軌道。已有的行政程序法標(biāo)準(zhǔn)大多分散、零亂地存在于各種形式的標(biāo)準(zhǔn)性文件中，缺乏各系統(tǒng)、分領(lǐng)域的、科學(xué)的規(guī)定。已有的行政程序法律標(biāo)準(zhǔn)大多是在方案經(jīng)濟(jì)體制下制定的，反映了高度集權(quán)為特征的行政體制模式的要求，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和XX政治的要求尚有不小的差距，等等。二、我國(guó)行政程序法法典化路徑選擇行政程序法典化能夠促進(jìn)政治參與、推進(jìn)XX政治，防止行政侵權(quán)、保障公益，提高行政效能、促進(jìn)改革開放?？梢哉f，行政程序法典化是中國(guó)行政法走向成熟的標(biāo)志。但應(yīng)看到，這是一項(xiàng)最艱巨的行政立法系統(tǒng)工程，我國(guó)在立法理論和實(shí)踐的準(zhǔn)備方面仍相當(dāng)缺乏。為搞好這項(xiàng)工作，首先，應(yīng)使中央立法部門對(duì)此高度重視；其次，要做好充分的理論準(zhǔn)備；第三，要在取得階段性立法成果根底上再創(chuàng)制統(tǒng)一的行政程序法典；第四，要開展行政程序立法的比擬研究，進(jìn)展立法經(jīng)歷交流，為后來居上創(chuàng)造條件。〔一〕從實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治高度認(rèn)識(shí)行政程序法典化的必要性，使中央立法部門高度重視此項(xiàng)工作。行政程序法典的立法工作肯定會(huì)遇到阻力，首先來自行政機(jī)關(guān)體制的習(xí)慣勢(shì)力，他們往往認(rèn)為搞行政程序法是多此一舉，不適合中國(guó)國(guó)情和行政部門特點(diǎn)云云。因?yàn)樾姓绦蚍ㄒ笮姓绦蛴邢喈?dāng)強(qiáng)的公開性和透明度，容易引起行政官員的抵觸情緒。這種情況各國(guó)都很普遍，例如，德國(guó)行政官員至今對(duì)行政相對(duì)人和當(dāng)事人聽證、閱覽行政檔案和卷宗權(quán)利的規(guī)定抱有抵觸情緒。我國(guó)在擬訂“行政處分法草案〞中借鑒了國(guó)外經(jīng)歷，在處分嚴(yán)厲和處分手段幅度比擬重的情況下規(guī)定必須經(jīng)聽證程序，對(duì)此，征詢草案意見時(shí)遇到不少行政部門、甚至司法部門的反對(duì)，可見，行政程序法典化過程就是培養(yǎng)和提高行政工作人員依法行政法律意識(shí)的過程，不從觀念上發(fā)生深刻的轉(zhuǎn)變，行政程序法典會(huì)難產(chǎn)，公布后也難實(shí)施和收到預(yù)期的效果。國(guó)外的有關(guān)經(jīng)歷值得借鑒，即行政法學(xué)者必須和立法部門、政府部門很好合作，建立良好的持久的協(xié)作關(guān)系，并最終由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)來牽頭和帶動(dòng)此項(xiàng)工作。美國(guó)聯(lián)邦行政程序法的制定得到幾屆總統(tǒng)的支持，為此專門設(shè)立全美國(guó)際會(huì)議，吸納政府官員和國(guó)內(nèi)外學(xué)者一起商討行政程序法典化問題。由于行政程序法的制定需要很長(zhǎng)時(shí)間，制定后要不斷修改與完善，因此還專設(shè)長(zhǎng)期工作的機(jī)構(gòu)和組織，隨時(shí)對(duì)立法中有關(guān)問題加以探討。我國(guó)也應(yīng)有這一考慮?！捕碁榉乐骨?，少走彎路，應(yīng)對(duì)行政程序法典化的法理論，尤其是對(duì)立法目標(biāo)模式和根本原那么作深入、系統(tǒng)研究，作好充分的理論準(zhǔn)備。各國(guó)國(guó)情需要不同，對(duì)行政程序法典提的目標(biāo)模式也不同，一般有控制模式、效率模式、權(quán)利模式等區(qū)別?？刂颇Ｊ?，其宗旨主要借助行政程序控制下級(jí)行政機(jī)構(gòu)活動(dòng)，防止下級(jí)機(jī)構(gòu)偏離上級(jí)意志行事，這一模式特別注重內(nèi)部行政程序法。效率模式的宗旨是注重行政程序的科學(xué)性和合理性，以努力提高行政效率為目標(biāo)，對(duì)行政程序的XX性那么常加以無視。權(quán)利模式那么以保障行政相對(duì)人合法權(quán)益為重心，重點(diǎn)以行政程序來標(biāo)準(zhǔn)、限制和制約行政機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的行使。終究以何種模式作為我國(guó)行政程序法的價(jià)值取向首先應(yīng)加以研究，例如我國(guó)應(yīng)以XX與效率相結(jié)合的模式為最正確，但XX與效率發(fā)生矛盾時(shí)又應(yīng)以何者為重點(diǎn)那么應(yīng)作出具體、明確的安排與選擇，其依據(jù)是中國(guó)國(guó)情現(xiàn)狀和開展方向。各國(guó)行政程序法典都有自己的根本制度和根本原那么，立法的規(guī)定和學(xué)者的歸納都各不一樣和具有自己的特點(diǎn)。關(guān)于我國(guó)行政程序法根本原那么的探討已有數(shù)種初步意見，例如有的學(xué)者提出合法原那么、合理原那么、公開原那么、參與原那么、順序原那么、效率原那么，有的那么提出XX、公開、效率的三大原那么，應(yīng)進(jìn)一步展開討論。XX學(xué)者羅傳賢在其著作中提出了法律優(yōu)位原那么、法律保存原那么、明確性原那么、平等原那么、比例原那么、老實(shí)信用原那么、信賴保護(hù)原那么和應(yīng)予衡量原那么等，其中合理因素可予以吸收?！踩硰恼憩F(xiàn)有行政程序法標(biāo)準(zhǔn)和總結(jié)已有行政程序法制化經(jīng)歷出發(fā)，分塊進(jìn)展行政程序立法，在取得階段性立法成果根底上再創(chuàng)制統(tǒng)一的行政程序法典。美國(guó)?聯(lián)邦行政程序法?制定過程中十分注意政府公報(bào)制度和法令匯編制度，為立法作資料準(zhǔn)備。該法之形成亦并非一氣呵成，而是采取成熟一個(gè)、制定一個(gè)，并不斷納入法典的方法。這一經(jīng)歷值得參考，當(dāng)然不需要照搬。我國(guó)行政法學(xué)者應(yīng)松年教授也提出：“行政程序法的立法畢竟是一項(xiàng)巨大的工程，立即動(dòng)手制定一部包括各方面內(nèi)容的全面系統(tǒng)的行政程序法，準(zhǔn)備工作尚嫌缺乏，……因此，是否可以化整為零，各個(gè)擊破。〞他主X可以先完善行政立法的程序和行政執(zhí)法的程序，逐步積累經(jīng)歷，采取一條穩(wěn)步前進(jìn)的途徑。目前我國(guó)立法部門正是這樣做的，例如最近關(guān)于“立法法〞的起草，就關(guān)系到行政立法的程序。局部的突破和成功會(huì)有助于整個(gè)行政程序法的制定，這是整個(gè)系統(tǒng)工程的前奏和組成局部?！菜摹匙ゾo收集各國(guó)、各地區(qū)行政程序法典立法資料，開展比擬研究，進(jìn)展立法經(jīng)歷交流，取人之長(zhǎng)，補(bǔ)己之短，為后來居上創(chuàng)造條件。三、結(jié)語(yǔ)各國(guó)、各地區(qū)行政程序法制定過程中都有一個(gè)相互借鑒和學(xué)習(xí)的過程。1885年奧地利關(guān)于制定行政程序法的議案對(duì)西班牙制定行政程序法典有很大影響；第二次世界大戰(zhàn)后，意大利行政程序立法又受西班牙行政程序法的很大的影響。美國(guó)行政程序立法過程中曾借鑒大陸法系國(guó)家有關(guān)經(jīng)歷等等。我國(guó)XX地區(qū)行政程序法草案就是在廣泛收集外國(guó)行政程序法最新資料根底上進(jìn)展的，他們還派學(xué)者實(shí)地考察日本、英國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)、匈牙利、土耳其等國(guó)，獲得珍貴意見和資料。在考察過程中，發(fā)現(xiàn)有些國(guó)家行政程序立法非常注重審判人員司法實(shí)務(wù)經(jīng)歷的提煉，把法官們?cè)谵k案過程中特別涉及行政程序合法性審查中積累的成功經(jīng)歷以立法方式加以明確。對(duì)此經(jīng)歷X