城市的形成發(fā)展與市政體制

市政學(xué)講義

〔2〕西南民族大學(xué)管理學(xué)院張為波1第二章

城市的形成、開展與市政體制本章教學(xué)目的1．了解城市的開展及類別。2．掌握我國市政體系、市政體制構(gòu)成及其根本概念。思考題：1、試述城市的權(quán)力政治系統(tǒng)和市政體制的構(gòu)成。2、了解市政體系、市政體制構(gòu)成及其根本概念。2同任何系統(tǒng)事物一樣，城市作為一個系統(tǒng)整體也有一個形成、開展和衰亡的歷史過程。研究城市系統(tǒng)形成與開展歷史過程，有助于我們認(rèn)情城市系統(tǒng)的本質(zhì)結(jié)構(gòu)和城市系統(tǒng)開展的客觀規(guī)律性。一、城市的形成世界上最早的城市形成于公元前3500年，迄今已有5000年的歷史，它是經(jīng)濟(jì)、社會開展到一定歷史階段的必然產(chǎn)物。3把城市作為一個系統(tǒng)整體來看待，它是由經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、科學(xué)文化、人口和地理環(huán)境等多種要素構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)社會綜合實體。在城市系統(tǒng)整體中、其結(jié)構(gòu)的主體是人，其客體是地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等客觀物質(zhì)系統(tǒng)，而主體與客體在其時空上呈現(xiàn)出集約結(jié)構(gòu)，即人口集約、經(jīng)濟(jì)集約、科學(xué)文化集約，更為重要的是主體的實踐活動也是集約性質(zhì)的。下面圍繞城市的形成講幾個問題：4(—)城市的概念由于城市是個巨大的系統(tǒng)整體，其要素、結(jié)構(gòu)、層次和功能都顯現(xiàn)比它的復(fù)雜性與多樣性，因此對城市的概念很難講其內(nèi)涵的唯一性。法國著名的城市地理學(xué)家什梅爾說：城市現(xiàn)象是很難下定義的。城市既是—個景觀，一片經(jīng)濟(jì)空間，一種人口密度．也是一個生活小心和勞動中心，更具體點(diǎn)說，也可能是一種氣氛，一種特征或者一個靈魂。5在我國古代文獻(xiàn)中，“城〞和“市〞是兩個概念?！俺迁暿侵赣蟹佬l(wèi)圍墻的地方，能把守交通要沖，具有防守的軍來據(jù)點(diǎn)。?管子·度地?中說：“內(nèi)為之城、城外為之郭。〞?墨子·七患?中那么指出、“城者、所以自守也〞?！笆楔暿侵干唐方粨Q的地方。我國古有“日中為市，致天下之事，聚天下之貨，交易而退，各得其所。〞〔?周易·學(xué)辭?這說明最初的市是指在一定地域內(nèi)固定的、集中商品交易的場所。?周易·學(xué)辭?6這說明最初的市是指在一定地域內(nèi)固定的、集中商品交易的場所。市，還有大市、早市、晚市之分。?周禮·地宮?中說，“大市，日昃而市，百姓為主；朝市，朝時而市，以賈為主；夕市，夕時而市，販夫販婦為主〞。后來隨社會經(jīng)濟(jì)的開展，“城〞與“市〞逐漸結(jié)合在—體。從兩個字的概念，可以看出早期城市形成的淵源和其簡單的結(jié)構(gòu)與功能?，F(xiàn)代城市，已不是原來那種簡單“城〞與“市〞的結(jié)合，而是要素繁多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、功能齊全。通常提出的城市概念，一般是指現(xiàn)代城市的概念范疇。7許多學(xué)科的學(xué)者們從不同角度對城市概念進(jìn)行了研究，歸納起來有如下幾個方面：一是城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的不同觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，城市是在有限的地域內(nèi)集中的經(jīng)濟(jì)實體、社會實體、物質(zhì)實體三結(jié)合的有機(jī)體；城市是人類為著自己的生存與開展的需要，經(jīng)過創(chuàng)造性的勞動加以利用和改造的物質(zhì)環(huán)境，是在社會生產(chǎn)勞動分工以后，產(chǎn)生的一種相對于鄉(xiāng)村而言更人性化的社會載體，具有一定的空間和地域范圍；8一定數(shù)量規(guī)模的人群以每個時代先進(jìn)的生產(chǎn)方式和生活方式進(jìn)行著社會活動，創(chuàng)造著比鄉(xiāng)村更高的生產(chǎn)力，享受著更高質(zhì)量的生活；城市是不同等級區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，是經(jīng)濟(jì)區(qū)域開展的焦點(diǎn)，城市是開展新工業(yè)最便利和最經(jīng)濟(jì)的地點(diǎn)，同時也是人類集聚最經(jīng)濟(jì)的形式。9二是人口學(xué)的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，城市是分布在一個地區(qū)的特定人口群體；它具有人口再生產(chǎn)的特殊社會經(jīng)濟(jì)條件和文化條件：這個群體被看作是國家總?cè)丝诘囊粋€組成局部。三是社會學(xué)的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，城市具有一定地理界域的社會組織形式，或稱之為人類社區(qū)的一種生活方式。10四是地理學(xué)的觀點(diǎn)。不同地理學(xué)家們認(rèn)為，城市是發(fā)生于地表的普遍宏觀現(xiàn)象，有一定的空間組織、有很強(qiáng)的區(qū)域性和綜合性；城市是有中心性能的區(qū)域焦點(diǎn)，城市是從事第二、第三產(chǎn)業(yè)人群的集中居住地；城市是國民經(jīng)濟(jì)空間連同勞動與人口投入地點(diǎn)有意義的結(jié)合的一局部。11五是城市建設(shè)學(xué)的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，城市是空間和社會構(gòu)成的整體，現(xiàn)代城市是一個復(fù)雜的建設(shè)工程綜合體，是各種工程構(gòu)筑物和各種管線系統(tǒng)的聚集地。六是城市生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，城市是以人類社會為主體，以地域空間和各種設(shè)施為環(huán)境的生態(tài)系統(tǒng)。七是城市系統(tǒng)論的觀點(diǎn)。12他們認(rèn)為，城市是一個在有限空間地域內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)市場相互交織在一起的網(wǎng)狀系統(tǒng)；現(xiàn)代城市是一個以人為主、以空間利用為特點(diǎn)、以聚集經(jīng)濟(jì)為目的的一個集約入口、集約經(jīng)濟(jì)、集約科學(xué)、文化繁榮的地域系統(tǒng)，現(xiàn)代城市系統(tǒng)就是一個經(jīng)常處于非平衡狀態(tài)的復(fù)雜的有機(jī)體，是與周圍地區(qū)和城市不斷進(jìn)行交往的開放系統(tǒng)；13是各個子系統(tǒng)協(xié)同開展、主要職能與多種功能相結(jié)合而和諧開展的整體；城市是一個以人為主體、以空間利用和自然環(huán)境利用的特點(diǎn)，以集聚經(jīng)濟(jì)效益、社會效益為目的，集約人口、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)和文化的空間地域大系統(tǒng)。通過對以上城市概念定義的系統(tǒng)分析和陳述，可以看出入類對城市認(rèn)識的深入，并逐漸趨于科學(xué)性。也說明，不同學(xué)科從城市不同的層次角度來研究，都具有其客觀真理性。14系統(tǒng)辯證論認(rèn)為，城市是指以自組織納人的群體為主體，以一定空間和自然環(huán)境為實踐客體、以集聚經(jīng)濟(jì)社會效益為目的，集約人口、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)文化為特點(diǎn)，并與周圍環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息交流的空間地域開放的大系統(tǒng)；城市是一定空間地域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會開展的系統(tǒng)核。15(二)城市形成的條件城市形成的前提條件，就是社會生產(chǎn)力的開展，由此而出現(xiàn)的社會分工擴(kuò)大，商品經(jīng)濟(jì)的開展，城鄉(xiāng)的別離相對立。馬克思在?資本論?中寫道：“一切興旺的、以商品交換為媒介的分工的根底，都是城鄉(xiāng)的別離。〞城市是一個歷史范疇。它是生產(chǎn)力、生產(chǎn)方式、生產(chǎn)關(guān)系這—社會范疇運(yùn)動開展的必然產(chǎn)物。16在原始社會早期的漫長歲月里，人類的祖先過著穴居和巢居的生活，過著流動的群體生活，沒有出走的居住點(diǎn)。到了新石器時代，由于生產(chǎn)力的開展，農(nóng)業(yè)與畜牧業(yè)的別離，產(chǎn)生了人類第一次社會大分工，并開始有了剩余產(chǎn)品和剩余產(chǎn)品的交換，氏族部落有了白己的居住點(diǎn)。后來由于金屬工具的產(chǎn)生，就出現(xiàn)了手工業(yè)和農(nóng)業(yè)別離，即第二次社會大分工。這時就產(chǎn)生了商品生產(chǎn)與商品交換。隨著商品交換的開展，交換的楊所也逐步固定下來。17由于商品生產(chǎn)、商品交換、交換場所的固定，社會上出現(xiàn)了商人階層。為了生產(chǎn)和交換的方便，商人就在一個有限的空間內(nèi)聚集定居，結(jié)成社區(qū)。因當(dāng)時部落之間的戰(zhàn)爭，這種社區(qū)不斷修筑城池進(jìn)行保護(hù)。這樣就出現(xiàn)了人類社會最早的城市。人類社會最早城市的出現(xiàn)標(biāo)志著人類生產(chǎn)力的開展，生產(chǎn)關(guān)系的改變，生產(chǎn)方式的進(jìn)步，是人類社會文明史的一次大飛躍。18在城市形成過程中，社會生產(chǎn)力的開展是首要前提條件，社會分工是根底，商業(yè)生產(chǎn)與交換是直接原因。也就是說城市的形成，是由眾多的因素而綜合形成，不能簡單地歸結(jié)為某一個方面，離開哪一個因素，城市的產(chǎn)生就將成為不可能。19城市的產(chǎn)生伴隨著私有制的出現(xiàn)。這是由于城市的開展擴(kuò)展了城鄉(xiāng)之間一定區(qū)域的商品交換，城市的工業(yè)和手工業(yè)生產(chǎn)者與農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，都是為自身私有的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行著生產(chǎn)。專門從事商品交換的商人，通過商業(yè)活動，交換著兩大物質(zhì)生產(chǎn)部門的產(chǎn)品。這樣就便城市與農(nóng)村，手工業(yè)者與農(nóng)民，商人與農(nóng)民、手工業(yè)者之間的經(jīng)濟(jì)利益的矛盾和對立不斷加深和擴(kuò)大。20由于城市的產(chǎn)生與開展，它的許多物質(zhì)和文化生活條件優(yōu)越于農(nóng)村，吸引著剝削者和統(tǒng)治者，成為統(tǒng)治者的消費(fèi)、享樂的中心。為了穩(wěn)固他們的統(tǒng)治地位，在城市設(shè)置行政機(jī)關(guān)、警察、軍隊等政治統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，來加劇對農(nóng)村的統(tǒng)治和剝削。二、城市的開展城市開展的歷史過程，大致分為早期城市、中世紀(jì)城市、近代城市和現(xiàn)代城市這幾個階段。21這是由于世界各個地域環(huán)境的不同，生產(chǎn)力開展水平不平衡，而造成了城市形成約早晚不同，同一城市開展的不同階段。(一)早期城市早期城市產(chǎn)生迄今已有5000年的歷史。由于生產(chǎn)力開展水平所限，那時的城市系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能很不完善，很不齊全。城市總是在水利、農(nóng)業(yè)、產(chǎn)品、交通等城市要素較為優(yōu)越的社區(qū)或居住點(diǎn)首先形成和開展。22據(jù)歷史記載和考證，在古埃及，從公元前3200年到公元322年，即從古王國和后期王國的漫長歷史開展時期內(nèi)，在尼羅河流域出現(xiàn)了孟菲斯、底比斯、法雍等城市；在古西亞的底格里斯河與幼發(fā)拉底河面河流域先后形成了巴比倫、馬爾、馬魯克、尼普爾、加拉什等城市；在古希臘與古羅馬，于地中海沿岸建立了馬西里亞、敘拉古、拜占廷、斯巴達(dá)、雅典和羅馬等城市。23在我國，在黃河流域形成了商城、殷城等城市。從早期城市的結(jié)構(gòu)來看，手工業(yè)比較興旺，商品交換比較活潑，政治統(tǒng)治集中；從功能來看，一方面是進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品與手工業(yè)產(chǎn)品交換，是流通與生產(chǎn)的中心；另一方面它又是統(tǒng)治階級——奴隸主對周圍區(qū)域進(jìn)行剝削和壓迫的中心。24從城市系統(tǒng)整體來看，但凡生產(chǎn)力比較興旺的地區(qū)、城市就比較集中，商業(yè)與手工業(yè)也比較繁榮，城市的規(guī)模也就越大。我國歷史上的齊國都城臨淄，在齊宣王時期已開展成擁有7萬戶、10萬人口的都市，是當(dāng)時齊國魚、鹽、文彩、布帛生產(chǎn)與販運(yùn)中心。 據(jù)考證、臨淄古城總面積達(dá)60平方公里，并發(fā)現(xiàn)有冶鐵、煉銅、鑄錢和管器作坊的大量遺址。25早期城市的產(chǎn)生，手工業(yè)是以市場交換為目的的商品生產(chǎn)，商人那么是專門從事商品買賣，手工業(yè)與商業(yè)，手工業(yè)者與商人就有可能在地域空間上集中，這種地域空間的集中，就是早期城市。因此我們說早期城市是簡單商品經(jīng)濟(jì)開展的產(chǎn)物。早期城市產(chǎn)生和存在的時期，根本屬于奴隸社會，因此它的興衰同奴隸社會的產(chǎn)生與開展相聯(lián)系。26早期城市除了手工業(yè)商品與剩余的農(nóng)副產(chǎn)品的交換功能外，還是社會、宗教、政治、軍事、科學(xué)、文化、手工業(yè)作坊的中心。(二)中世紀(jì)城市隨著生產(chǎn)力的開展，社會進(jìn)入中世紀(jì)。中世紀(jì)是指歐洲各國的封建社會時期；年代大致是公元476—1640年，前后約11個世紀(jì)。這一時期的城市叫做中世紀(jì)城市。27

由于封建社會的生產(chǎn)力比奴隸制社會有了巨大的進(jìn)步，社會分工不斷擴(kuò)大和完善，商品生產(chǎn)和商品交換愈加頻繁，交通運(yùn)輸手段增多并廣泛利用，交通條件更加方便。這時在一些主要河口和海岸出現(xiàn)了一些以商業(yè)為中心的城市。中世紀(jì)城市的主要特征：—是商品市場和貿(mào)易中心；

28二是初步成為政治、經(jīng)濟(jì)和文化的中心；三是對城市管理的法律條文開始產(chǎn)生；四是生產(chǎn)以手工業(yè)為主，規(guī)模小、產(chǎn)量低、生產(chǎn)技術(shù)落后；五是城市人口增長總的看很緩慢。據(jù)歷史資料記載：當(dāng)時我國唐代的長安城已有8萬戶居民，人口約100萬、市內(nèi)店鋪眾多，商旅云集。29北宋的東京(開封)，人口最多達(dá)150萬——l70萬。隨著商品經(jīng)濟(jì)的開展，逐漸形成不同類型和不同性質(zhì)的城市分類，出現(xiàn)了專業(yè)分工和不同居民構(gòu)成的城市特點(diǎn)。例如歐洲中世紀(jì)的城市有以下幾類：一類是進(jìn)行長距離貿(mào)易的城市。二類是消費(fèi)與生產(chǎn)兼有的城市。三類是以消費(fèi)為主的城市。四類是以農(nóng)業(yè)為主的居民城市。30以上這幾類城市在中世紀(jì)的歐洲出現(xiàn)，說明了城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)逐步完善功能也有了很大的變化。但是在中世紀(jì)歐洲城市開展史中，城市曾經(jīng)歷了—個衰亡時期。 公元5世紀(jì)羅馬帝國的滅亡，代之以日耳曼人統(tǒng)治西歐封建政權(quán)，早期的都市文明日趨衰落，極盛的羅馬城，人口也急劇下降，市區(qū)經(jīng)濟(jì)遭到破壞，商業(yè)蕭條，手工業(yè)凋敝，自給自足的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有所開展。31到了ll世紀(jì)，代表城市經(jīng)濟(jì)先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)力量重新萌發(fā)。到13世紀(jì)之間，這是歐洲中世紀(jì)城市長足開展的時代。我國封建社會大約從公元前5世紀(jì)到鴉片戰(zhàn)爭即1840年共計2300多年的時間，比歐洲長得多。在這漫長的封建統(tǒng)治時期，城市也隨朝代的更疊經(jīng)歷了不同的歷史開展階段。在不同的歷史開展階段中，城市與城市經(jīng)濟(jì)的開展具有以下幾個特點(diǎn)：32一是城市的分布由北向南轉(zhuǎn)移。城市興于黃河流域，逐步向淮河流域、漢水流域、長江流域、錢塘江流域轉(zhuǎn)移。隨城市布局的南移，我國的經(jīng)濟(jì)重心也由北向南轉(zhuǎn)移。二是城市的行政職能比較突出。因諸侯爭霸、封建割據(jù)，王都與郡縣大那是統(tǒng)治階級為了統(tǒng)治和掠奪的需要而興建的，城市經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出對行政的依附性。33三是南方城市出現(xiàn)相當(dāng)規(guī)模的商業(yè)城市。隨著海上貿(mào)易的開展，水路對經(jīng)濟(jì)開展的重要性顯現(xiàn)出來，廣州、揚(yáng)州、武昌、南京、長沙等城市都成為具有一定規(guī)模的商業(yè)中心城市。四是以手工業(yè)和工業(yè)為主的城市開展比較薄弱。五是屢次出現(xiàn)了政治中心與經(jīng)濟(jì)中心的別離局面。34以上特點(diǎn)，說明了我國封建社會城市和城市經(jīng)濟(jì)的開展同歐洲中世紀(jì)城市的開展相比。有其明顯的落后性和局限性。主要表現(xiàn)在城市經(jīng)濟(jì)對行政的依附性，這樣經(jīng)濟(jì)開展就失去了積極性和主動性，而表現(xiàn)出封建閉守的僵化性。至今不難看出在我們的現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)開展過程中，封建社會城市的特性仍在影響著現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)的開展。35(三)近代城市所謂近代城市，是指從l640年英國資產(chǎn)階級革命開端到1917年俄國社會主義革命這一所史時期的城市。隨著資本主義生產(chǎn)關(guān)系確實立與開展，以蒸汽機(jī)創(chuàng)造、生產(chǎn)和推廣應(yīng)用為根底的城市工業(yè)迅速崛起，大工業(yè)城市的數(shù)量急劇增加，城市人口增長速度大大加快，這就形成了近代城市。36

工業(yè)革命創(chuàng)造了人類歷史上前所未有的生產(chǎn)力，使中世紀(jì)城市發(fā)生了質(zhì)的變化。在這一時期內(nèi)，城市數(shù)量迅速增加，出現(xiàn)了許多新型的工業(yè)城市，城市規(guī)模急劇擴(kuò)大，城市人口大量集聚；城市的結(jié)構(gòu)和功能發(fā)生了變化，工業(yè)生產(chǎn)的功能和商品經(jīng)濟(jì)的功能已成為城市的主要功能；物質(zhì)與精神的財富巨大集中，成為資產(chǎn)階級的經(jīng)濟(jì)中心，剝削和統(tǒng)治著農(nóng)村。

37工業(yè)革命開始于英國，以棉紡織工業(yè)為代表的機(jī)器大生產(chǎn)的興起，使英國很快走上了工業(yè)化道路。而一大批新型現(xiàn)代化城市都是工業(yè)中心和貿(mào)易中心同伴相隨。到1900年城鎮(zhèn)人口的比例己到達(dá)70％，是世界上第一個城市人口超過農(nóng)村人口的國家。當(dāng)時的英國首都倫敦已成為全世界的商業(yè)首都。3819世紀(jì)后，德、法、美、葡等國家也相繼完成了工業(yè)革命。城市的數(shù)量和規(guī)模也有了空前的開展。中國歷史上的近代，是指1840年鴉片戰(zhàn)爭到1919年的五四運(yùn)動，為半殖民地半封建時代。在這一時期，由于帝國主義列強(qiáng)的侵略和掠奪，殘酷地摧殘和扼殺了處于萌芽狀態(tài)的中國資本主義近代工業(yè)。39中國沒有爆發(fā)工業(yè)革命，整個經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出極度復(fù)雜的混亂狀態(tài)。這時的近代中國城市沒有得到正常的開展。港口城市如大連、天津、青島、上海等已成為帝國主義進(jìn)行政治、軍事、經(jīng)濟(jì)侵略的基地，這些城市是按侵略者的意圖來開展的。這些城市的結(jié)構(gòu)開展也極不合理，近代工業(yè)得不到應(yīng)有的開展，根底工業(yè)極其落后，而商業(yè)、效勞業(yè)都過分膨脹，一個城市變?yōu)閹讉€帝國主義的租界，被分割得支離破碎，不成體系。40當(dāng)時靠民族工業(yè)支撐起來的城市，生產(chǎn)力落后，力量薄弱，規(guī)模不大，對帝國主義統(tǒng)治的大城市表現(xiàn)出很大程度上的依附性。由以上可以看出，近代的中國城市，在全國政治經(jīng)濟(jì)社會開展的不平衡規(guī)律驅(qū)使下，布局不合理，體系結(jié)構(gòu)失穩(wěn)，資本主義經(jīng)濟(jì)沒有生成，許多城市依然保持著封建時代的城市面貌。41隨著資本主義在世界范圍內(nèi)的迅速開展，而使近代城市也得到了較為充分的開展。其具體特征表現(xiàn)在以下幾個方面，一是工業(yè)革命帶來了城市革命，工業(yè)的開展帶來了人口極度增長，新產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)帶動了新興工業(yè)城市的出現(xiàn)。二是近代城市出現(xiàn)了生產(chǎn)力的高度集中，社會財富的高度集中，規(guī)模企業(yè)的高度集中，人口消費(fèi)的高度集中，城市建設(shè)規(guī)模的高度集中。42

三是工廠的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、城市的聚集經(jīng)濟(jì)與先進(jìn)的生產(chǎn)手段和集約化的經(jīng)營相結(jié)合，創(chuàng)造出了前所未有的物質(zhì)財富和精神財富，城市成為整個國民經(jīng)濟(jì)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的中心。四是城市的結(jié)構(gòu)趨于合理化，功能趨于多樣化，城市經(jīng)濟(jì)功能已成為城市結(jié)構(gòu)的主體。近代城市已成為工業(yè)生產(chǎn)中心、科技中心、商業(yè)貿(mào)易中心、金融中心、信息中心、文化中心、交通中心、行政管理中心。經(jīng)濟(jì)對行政的依附逐漸削弱，經(jīng)濟(jì)對政治、軍事的影響和控制明顯加強(qiáng)。

43五是專業(yè)化分工協(xié)作得到了長足的開展，工廠企業(yè)之間、城市行業(yè)之間、區(qū)域城市之間，國家之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)合得到加強(qiáng)。專業(yè)化分工協(xié)作產(chǎn)生了新的生產(chǎn)力。六是近代城向經(jīng)濟(jì)的開展，使資產(chǎn)階級與無產(chǎn)階級的矛盾對立構(gòu)成了資本主義社會的根本矛盾，同時也激化看城鄉(xiāng)之間的矛盾。44七是隨著城市與城市經(jīng)濟(jì)的開展，城市根底設(shè)施和公用事業(yè)得到明顯改善。例如道路、供水、供電、供熱、供氣、電訊到達(dá)了集中化的程度。防洪、排澇、防火都已成為城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)不可分期的一局部。綜上所述，近代城市的興起與開展，使人類社會的物質(zhì)文明與精神文明進(jìn)入到一個新的歷史階段．并為現(xiàn)代城市的產(chǎn)生提供了雄厚的物質(zhì)根底和豐富的精神前提。45(四)現(xiàn)代城市19世紀(jì)末和20世紀(jì)初，特別是第二次世界大戰(zhàn)后，自由資本主義進(jìn)入到帝國主義階段，世界進(jìn)入了現(xiàn)代城市的開展階段。這是整個城市開展歷史過程中極為重要的時期。在這個時期內(nèi)，城市人口迅速增長，經(jīng)濟(jì)實力大大增強(qiáng)。出現(xiàn)前所未有的特大都市、大都市區(qū)、都市帶和都市系統(tǒng)等。46現(xiàn)代城市是日益擴(kuò)展著的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動中心，它擁有現(xiàn)代化的工業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)、商業(yè)貿(mào)易系統(tǒng)、交通運(yùn)輸系統(tǒng)、科技文化系統(tǒng)、公共效勞系統(tǒng)、信息傳輸系統(tǒng)等。也就是以現(xiàn)代城市結(jié)構(gòu)復(fù)雜而合理、功能多樣而齊全，它集約著現(xiàn)代化程度較高的物質(zhì)、能量和信息、要素、結(jié)構(gòu)、層次、功能都呈現(xiàn)出城市的整體系統(tǒng)性、目的性和有效性。47現(xiàn)代城市就是通過強(qiáng)有力的政權(quán)機(jī)構(gòu)、雄厚的經(jīng)濟(jì)實力和各種先進(jìn)的設(shè)施來實現(xiàn)對其它地區(qū)的統(tǒng)治和聯(lián)系，成為一個地區(qū)、一個國家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心。三、城市的衰亡城市是一個系統(tǒng)的整體，在我們分析城市系統(tǒng)時，不僅要運(yùn)用結(jié)構(gòu)、層次、要素等原理，還要運(yùn)用動態(tài)過程的開展來分析城市系統(tǒng)的過去和現(xiàn)在，還要預(yù)見到它的將來的開展趨勢。48三、城市的衰亡城市是一個系統(tǒng)的整體，在我們分析城市系統(tǒng)時，不僅要運(yùn)用結(jié)構(gòu)、層次、要素等原理，還要運(yùn)用動態(tài)過程的開展來分析城市系統(tǒng)的過去和現(xiàn)在，還要預(yù)見到它的將來的開展趨勢。在城市系統(tǒng)開展過程中，它已經(jīng)走過了早期城市、中世紀(jì)城市、近代城市、現(xiàn)代城市等不同的系統(tǒng)過程和階段。49隨著社會生產(chǎn)力的開展，現(xiàn)代城市的開展方向就是城市化，最終到達(dá)城市衰亡。1、城市化的概念所渭城市化是指城市系統(tǒng)的開展壯大，分散的鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘屑械牟煌Y(jié)構(gòu)層次的人口的社會進(jìn)步過程。50城市化是城市系統(tǒng)開展的必然趨勢，是一個地區(qū)、一個國家整體開展優(yōu)化的目的所在，是城市內(nèi)在系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不斷完善不斷調(diào)整的結(jié)果，而城市化的系統(tǒng)過程是在城市系統(tǒng)內(nèi)在層次的轉(zhuǎn)化中，依據(jù)整體優(yōu)化的目的而不斷進(jìn)行的。而這種城市系統(tǒng)整體圍繞其優(yōu)化目的、通過系統(tǒng)結(jié)構(gòu)質(zhì)的變化和層次的逐一轉(zhuǎn)化的動因。51是由城市間的差異、區(qū)域間的差異、行業(yè)部門之間的差異而存在的那種“勢能〞驅(qū)使的。尤其是城市與鄉(xiāng)村的別離與對立，工業(yè)與農(nóng)業(yè)的差異、工人與農(nóng)民的差異，使人類社會有目的性的、有因果性的和隨機(jī)的向著城市化方向轉(zhuǎn)變。

522、城市化的具體特征有三個方面：一是城市人口的迅速增加和城市人口比重的迅速提高。這里包括原有城市人口的增長，農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，新興城市的建立與出現(xiàn)，原有的城市的擴(kuò)大，行政區(qū)的調(diào)整，農(nóng)村成為城市的一局部，這里核心的問題，是變農(nóng)村人口為城市系統(tǒng)的人口，引起城市人口絕對數(shù)量的增加，增加了城市人口占總?cè)丝诘谋戎亍?3這個過程的快與慢取決于社會生產(chǎn)力的開展，取決于宏觀城市與城市經(jīng)濟(jì)開展規(guī)律。二是城村規(guī)模的急劇擴(kuò)大和新興城市的大量出現(xiàn)。目前在世界范圍內(nèi)，城市化的進(jìn)程已大大加快。三是城市與鄉(xiāng)村之間在生產(chǎn)方式和生活方式的差距正在逐漸縮小。3、城市衰亡就是鄉(xiāng)村城市化。城鄉(xiāng)別離對立運(yùn)動的過程，是城市與城市經(jīng)濟(jì)不斷開展，城市系統(tǒng)不斷完善，功能不斷強(qiáng)化的過程。54城市占據(jù)主導(dǎo)地位，以其獨(dú)特的條件，在城鄉(xiāng)之間起著經(jīng)濟(jì)、政治、文化納紐帶作用。對周圍地區(qū)起著凝聚力的作用，人口、知識、技術(shù)、資金、財富等等不斷向城市集中，城市本身就是一種生產(chǎn)力。城市的衰亡，就是城市和鄉(xiāng)村的對立“消滅〞，農(nóng)業(yè)與工業(yè)的差異將協(xié)同并存，工農(nóng)將成一體，城市和鄉(xiāng)村將“融合〞，這就是城市開展的歷史趨勢與規(guī)律，也就是城市與城市化的最終衰亡。55四、市政體制〔一〕市政體制的涵義與內(nèi)容1、市政體制的涵義關(guān)于市政體制的涵義，目前并無統(tǒng)一的定義，由于對“市政〞的理解有廣義和狹義之分，市政體制的涵義也大致有廣義和狹義的兩種理解。廣義的市政體制概念大致是從城市管理的整體機(jī)構(gòu)、機(jī)制和制度來界定其涵義的。56認(rèn)為市政體制是國家政體在城市的延伸，市政體制即城市政治體制，是指國家為管理城市而建立的有關(guān)城市政權(quán)機(jī)關(guān)和政黨組織的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力劃分、職能配置、運(yùn)作機(jī)制以及它們之間和各系統(tǒng)上下級之間關(guān)系的各種法律、規(guī)章和政策的總和。廣義的市政體制，主要是指城市政權(quán)的組織形式。也有人將城市管理體制與市政體制視為同一概念。57狹義的市政體制那么主要從城市行政系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)、機(jī)制和相關(guān)制度來界定其涵義，認(rèn)為市政體制即城市行政體制或市政管理體制。狹義市政體制的定義為：市政管理體制是市的行政組織結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)、行政管理方式和行政運(yùn)行機(jī)制的總和。廣義的市政體制概念涵蓋的內(nèi)容較全面，但未能突出城市管理中最主要、最直接實施管理活動的市行政系統(tǒng)。58因為市政體制中行政管理體制是其主要構(gòu)成局部，也是市政體制研究的重點(diǎn)，它與城市政黨組織、權(quán)力機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成城市管理體系，而且是城市管理活動最主要的承擔(dān)者，也是最主要的具體實施者；它在整個城市權(quán)力系統(tǒng)中雖不是核心，也不是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，但卻是最主要的構(gòu)成局部。59狹義的市政體制概念著重突出了城市行政系統(tǒng)，但未能表現(xiàn)該系統(tǒng)在整個城市權(quán)力體系中與其他體系的關(guān)系，而且市政是與鄉(xiāng)政相對立的，市政是以城市為載體的，因此，市政體制的涵義還應(yīng)涉及城市建制的有關(guān)制度。綜合前文，我們所談的市政體制應(yīng)定義為：市政體制，是指關(guān)于城市政權(quán)機(jī)構(gòu)、特別是城市政府的建制、地位、職能配置和機(jī)構(gòu)內(nèi)外上下權(quán)責(zé)關(guān)系及運(yùn)行機(jī)制的各種制度標(biāo)準(zhǔn)的總和。60談市政體制不可能孤立地只談市行政體制，因為市行政體制要受到其他權(quán)力體系的制約，并且是相互制約、相互依存的。城市管理體制是一個有機(jī)整體，城市管理是由這個有機(jī)的整體共同完成的。

談市政體制也不能不重點(diǎn)介紹市行政體制，如前所言，城市政府是市政管理最主要。最直接的實施者，因此，市行政管理體制是市政體制的重點(diǎn)內(nèi)容。61上述定義正是基于這種認(rèn)識，它包括三層含義：一是市建制體制；二是市行政管理體制；三是城市權(quán)力系統(tǒng)之間及其上下級之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。其中，市建制體制是市政體制存在的前提，沒有城市建制就談不上市政體制。因此，市政體制首先應(yīng)包括市建制體制；62市行政管理體制那么是市政體制研究的重點(diǎn)；而市政體制的核心問題那么是城市權(quán)力系統(tǒng)之間及其上下級之間的權(quán)責(zé)配置關(guān)系。2、市政體制的內(nèi)容〔1〕市建制體制又稱城市行政區(qū)劃體制，包括以下內(nèi)容：63第一、設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)前面談到過“城市〞與“建制市〞的區(qū)別，兩者不是同一個概念。通常所說的“市鎮(zhèn)〞、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)〞也與“建制鎮(zhèn)〞有區(qū)別。前面談到過“城市〞與“建制市〞的區(qū)別，兩者不是同一個概念。通常所說的“市鎮(zhèn)〞、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)〞也與“建制鎮(zhèn)〞有區(qū)別。64城市或者市鎮(zhèn)是社會經(jīng)濟(jì)開展到一定階段的產(chǎn)物，它不是靠行政手段人為地確定的，長期以來法國人認(rèn)為“市鎮(zhèn)正如家庭一樣，國家發(fā)現(xiàn)了它，但它并不是國家創(chuàng)造的〞，正是基于對上述現(xiàn)象的認(rèn)識。建制市和建制鎮(zhèn)那么不同，它是在開展形成的城鎮(zhèn)根底上，按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和條件，經(jīng)上級政府批準(zhǔn)而設(shè)置的地方行政單位。65因此，并非所有的城市都是建制市，也并非所有的市鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是建制鎮(zhèn)，它們的設(shè)置是有一定標(biāo)準(zhǔn)和條件的。建制市通常稱為“市〞，建國以來，我國的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)作過屢次調(diào)整。1950年6月13日，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布?關(guān)于統(tǒng)一全國各級人民政府黨派群眾團(tuán)體員額暫行編制草案?。66其中規(guī)定的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)為“凡重要港口、工商業(yè)興旺、大的礦區(qū)、而人口在5萬以上者〔郊區(qū)農(nóng)村除外〕，得呈請中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)市〞。當(dāng)時還將全國的市在編制上劃分為特、甲、乙、丙、丁5等，凡轄人口150萬以上者為特等市，100一150萬者為甲等市，50～100萬者為乙等市，20～50萬者為丙等市，5～20萬者為丁等市。671951年12月7日，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布?關(guān)于調(diào)整機(jī)構(gòu)緊縮編制的決定〔草案〕?，從精簡機(jī)構(gòu)的目的出發(fā)，提高了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定“凡人口在9萬以下，一般不設(shè)市〞，特殊情況需報政務(wù)院批準(zhǔn)。1954年9月，第一屆全國人民代表大會通過了第一部?中華人民共和國憲法?。根據(jù)該憲法第53條對市、鎮(zhèn)行政地位的規(guī)定，國務(wù)院于1955年6月9日公布了?關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定?。68這是建國后第一部專門規(guī)定市鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)，對設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)重新作了修改。該?決定?規(guī)定：“聚居人口10萬以上的城鎮(zhèn)，可以設(shè)置市的建制。聚居人口缺乏10萬的城鎮(zhèn)，必須是重要工礦基地、省級地方國家機(jī)關(guān)所在地、規(guī)模較大的物資集散地或者遙遠(yuǎn)地區(qū)的重要城鎮(zhèn)，并確有必要時方可設(shè)置市的建制〞。69同時規(guī)定了市轄區(qū)的設(shè)置條件，“人口在20萬以上的市，如確有另設(shè)區(qū)的必要，可以設(shè)市轄區(qū)。人口在20萬以下的市，一般不應(yīng)設(shè)市轄區(qū)。〞1963年12月7日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布?關(guān)于調(diào)整市鎮(zhèn)建制，縮小城市郊區(qū)的指示?，雖然設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)原那么上沒有變化，但在標(biāo)準(zhǔn)掌握上比以前嚴(yán)格，撤銷了一批不符合條件的建制市，對市的郊區(qū)范圍作了必要的縮小。701986年4月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了民政部?關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和響領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報告?，確定了新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定：“非農(nóng)業(yè)人口6萬以上，年國民生產(chǎn)總值2億元以上，已成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心的鎮(zhèn)，可以設(shè)置市的建制。少數(shù)民族地區(qū)和遙遠(yuǎn)地區(qū)的重要城鎮(zhèn)、重要工礦科研基地、著名風(fēng)景名勝區(qū)、交通樞紐、邊境口岸，雖然非農(nóng)業(yè)人口缺乏6萬、年國民生產(chǎn)總值缺乏2億元，如確有必要，也可以設(shè)置市的建制。〞71對設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)再次降低，同時規(guī)定了整縣改市的標(biāo)準(zhǔn)?！翱?cè)丝?0萬以下的縣，縣人民政府駐地所在鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口10萬以上，常住人口中農(nóng)業(yè)人口不超過40％，年國民生產(chǎn)總值3億元以上，可以設(shè)市撤縣。設(shè)市撤縣后，原由縣管轄的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)由市管轄。總?cè)丝?0萬以上的縣，縣人民政府駐地所在鎮(zhèn)的非農(nóng)業(yè)人口一般在12萬以上，年國民生產(chǎn)總值4億元以上，可以設(shè)市撤縣。72自治州人民政府或地區(qū)〔盟〕行政公署駐地所在鎮(zhèn)，非農(nóng)業(yè)人口雖然缺乏10萬，年國民生產(chǎn)總值缺乏3億元，如確有必要，也可以設(shè)市撤縣。〞該?報告?還規(guī)定了市領(lǐng)導(dǎo)縣的條件，“市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口25萬以上、年國民生產(chǎn)總值10億元以上的中等城市〔即設(shè)區(qū)的市〕，已成為該地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)、文化中心，并對周圍各縣有較強(qiáng)的輻射力和吸引力，可實行市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制。〞這一次的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)除降低人口標(biāo)準(zhǔn)外，比起過去有幾個明顯的變化：73一是在設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)中首次明確規(guī)定了綜合經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；二是在設(shè)市模式上首次出現(xiàn)整縣改市的新模式，使市由傳統(tǒng)的市鎮(zhèn)型。城鄉(xiāng)分治型變?yōu)榈赜蛐?、城鄉(xiāng)結(jié)合型；三是在建制布局方面作了調(diào)整，對少數(shù)民族地區(qū)、遙遠(yuǎn)地區(qū)和地區(qū)、自治州行政駐地放寬了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，有利于市的合理布局、全面開展。741993年5月17日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了民政部?關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報告?，對設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)再一次作出調(diào)整。新標(biāo)準(zhǔn)針對過去設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系不夠完善、不夠具體明確的缺陷，新增加了一些設(shè)市指標(biāo)，對人口密度不同的地區(qū)設(shè)立了不同的指標(biāo)體系，并且對地級市的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)作出了明確規(guī)定。75具體規(guī)定如下：〔1〕設(shè)立縣級市的標(biāo)準(zhǔn)。人口密度為每平方公里400人以上的縣，到達(dá)以下指標(biāo)，可設(shè)市撤縣：①縣政府駐地鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口〔指從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口，包括縣屬企事業(yè)單位聘用的農(nóng)民合同工、常年臨時工、經(jīng)工商行政管理部門批準(zhǔn)登記的有固定經(jīng)營場所的鎮(zhèn)、街、村和農(nóng)民集資或獨(dú)資興辦的第二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員，城鎮(zhèn)中等以上學(xué)校招收的農(nóng)村學(xué)生，低于8萬；76以及駐鎮(zhèn)部隊等單位的人員，以下同〕不低于12萬，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的人口不城區(qū)公共根底設(shè)施較完善，排水系統(tǒng)較好，其中自來水普及率達(dá)65％以上，道路鋪裝率達(dá)60％以上。②全縣非農(nóng)業(yè)人口不低于15萬，非農(nóng)業(yè)人口所占人口比重不低于30％；77鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值不低于15億元，占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重不低于80％；國內(nèi)生產(chǎn)總值不低于10億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重不低于20％；地方本級預(yù)算內(nèi)財政收入木低于人均100元，總收入不低于6000萬元，并承擔(dān)一定的上解支出任務(wù)。人口密度為每平方公里100～400人的縣，設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)為：78①縣政府駐地鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口不低于10萬，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的人口達(dá)7萬；自來水普及率達(dá)60％，道路鋪裝率達(dá)55％，城區(qū)根底設(shè)施較完善，排水系統(tǒng)較好。②全縣非農(nóng)業(yè)人口不低于12萬，所占比重不低于25％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值不低于12億元，占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重為70％；79國內(nèi)生產(chǎn)總值不低于8億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占其中比重不低于20％；地方本級預(yù)算內(nèi)財政收入人均不低于80元，總收人不低于5000萬元，并承擔(dān)一定的上解支出任務(wù)。人口密度為每平方公里100人以下的縣，設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)為：①縣政府駐地鎮(zhèn)80①縣政府駐地鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口不低于8萬，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的人口不低于6萬；城區(qū)根底設(shè)施較完善，排水系統(tǒng)較好，自來水普及率不低55％，道路鋪裝率不低于50％。②全縣非農(nóng)業(yè)人口不低于8萬，所占比重不低于20％；81鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值不低于8億元，占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重不低于60％；國內(nèi)生產(chǎn)總值不低于6億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占其中比重不低于20％；地方本級預(yù)算內(nèi)財政收入人均不低于60元，總收入不低于4000萬元，承擔(dān)一定的上解支出任務(wù)。82〔2〕設(shè)立地級市的標(biāo)準(zhǔn)①市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口25萬以上，其中市政府駐地具有非農(nóng)業(yè)戶口人口20萬以上。②工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值30億元，其中工業(yè)產(chǎn)值所占比更為80％以上。③國內(nèi)生產(chǎn)總值25億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占其中比重為35％以上，并大于第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值。④地方本級預(yù)算內(nèi)財政收入2億元以上。83⑤已成為假設(shè)干市縣范圍內(nèi)中心城市的縣級市。對于一些特殊地區(qū)，設(shè)市條件作了適當(dāng)放寬。具體為具備以下條件者：①自治州人民政府或地區(qū)〔盟〕行政公署駐地。②鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值超過40億元，國內(nèi)生產(chǎn)總值不低于25億元，地方本級預(yù)算內(nèi)財政收入超過1億元，上解支出超過5％，經(jīng)濟(jì)興旺、布局合理的縣。84③沿海、沿江、沿邊境重要的港口和貿(mào)易口岸以及國家重點(diǎn)骨干工程所在地。④具有政治、軍事、外交等特殊需要的地方。⑤具備上述條件之一的地方設(shè)市時，州〔盟、縣〕駐地鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口不低于6萬，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的人口不低于4萬。除了上述內(nèi)容外，還規(guī)定，國家和部委以及省、自治區(qū)確定予以重點(diǎn)扶持的貧困縣和財政補(bǔ)貼縣原那么上不設(shè)市；85縣級市不設(shè)區(qū)和區(qū)公所；少數(shù)經(jīng)濟(jì)興旺、已成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心的鎮(zhèn)，如確有必要，可撤鎮(zhèn)設(shè)市，具體指標(biāo)為：非農(nóng)業(yè)人口不低于10萬，具有非農(nóng)業(yè)戶口的人口不低于8萬，地方本級預(yù)算內(nèi)財政收入不低于人均500元，上解支出不低于財政收入的60％，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中工業(yè)產(chǎn)值高于90％。比起1986年的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，這一次的標(biāo)準(zhǔn)更全面、更科學(xué)、更合理。86如對“非農(nóng)業(yè)人口〞和“具有非農(nóng)業(yè)戶口的人口〞的區(qū)分，以人口密度分類規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，增加了假設(shè)干經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、市政根底設(shè)施指標(biāo)等，使設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)更趨完善。第二、市的行政地位市的行政地位是指在國家的行政區(qū)劃級別中所處的等級和行政隸屬關(guān)系。我國目前的建制市分為4個層次，即直轄市、副省級市、地級市和縣級市。87①直轄市是指由中央政府直接管轄，其行政地位相當(dāng)于省一級的市。目前我國有4個，即北京、上海、天津、重慶。②副省級市是20世紀(jì)90年代在原有建制市的行政等級中新增加的一個層次。副省級市的行政隸屬關(guān)系仍屬原所在的省，但行政地位高于地級市，略低于省級，故稱副省級市。副省級市是在20世紀(jì)80年代方案單列市的根底上產(chǎn)生的。88方案單列市是指國民經(jīng)濟(jì)和社會開展方案在國家方案中單列戶頭，由國家直接下達(dá)方案，具有相當(dāng)于省一級的方案決策權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的有重要地位的中心城市。1984年，重慶實行方案單列，第二年武漢開始方案單列，隨后先后確定了14個方案單列市，依次為重慶、武漢、沈陽、大連、廣州、西安、哈爾濱、青島、寧波、廈門、深圳、南京、成都、長春。89但方案單列市只是享有相當(dāng)于省一級的某些經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，并沒有相應(yīng)的行政權(quán)力，其行政地位也無明確規(guī)定。隨著改革的不斷深化，方案經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，原方案單列的含義逐步淡化，方案單列市在實際運(yùn)行中省市之間的權(quán)限劃分和利益分配出現(xiàn)了諸多矛盾。901993年，中央決定，除重慶、深圳、大連、青島、寧波、廈門仍保存方案單列外，其余8個省會城市不再實行方案單列。1994年3月，中央為了進(jìn)一步發(fā)揮中心城市的作用，由中央機(jī)構(gòu)編制委員會發(fā)出通知，將廣州等16個城市的行政級別定為副省級。這16個城市包括原來的14個方案單列市，另增加杭州、濟(jì)南。91重慶于1997年直轄后，目前我國共有15個副省級市。副省級市在我國地方行政體制中是一個新的層次，是行政改革產(chǎn)生的新生事物，目前，它的法律地位并不明確，即沒有相關(guān)的法律給予確定，按照憲法規(guī)定，嚴(yán)格地講它不能算作一級獨(dú)立的行政層次，因為憲法第30條規(guī)定的中國行政區(qū)劃中并沒有這一層次。92其未來地位和開展趨勢如何，有待于在進(jìn)一步改革中加以確定。此處列出介紹，僅因其目前在我國市級行政區(qū)劃中是一種客觀存在的事實。③地級市是指其行政地位相當(dāng)于地區(qū)〔原稱專區(qū)〕或自治州一級的市，建國之初稱為省轄市，其行政隸屬關(guān)系直接歸省管轄，1983年正式稱為地級市。93④縣級市是指行政地位相當(dāng)于縣一級的市，過去曾經(jīng)叫“專轄市〞、“地轄市〞，屬地區(qū)管轄，地區(qū)撤銷后，一局部歸省轄，一局部歸地級市、副省級市等代管。1983年正式稱為縣級市。第三、市的設(shè)置模式市的設(shè)置模式是指建制市設(shè)置的空間組織模式。我國當(dāng)前的城市設(shè)置模式主要有以下幾種：94〔1〕切塊設(shè)市模式這是中國自有建制市以來一直采用的傳統(tǒng)設(shè)市模式。即以縣的中心城鎮(zhèn)或其他重要城鎮(zhèn)連同其近郊局部設(shè)置市，城市區(qū)域與鄉(xiāng)村區(qū)域界限清楚，市縣并存，城鄉(xiāng)分治。這是改革開放前中國設(shè)市的主要模式。95如四川省的宜賓市、內(nèi)江市、南充市均是解放后析宜賓縣、內(nèi)江縣、南充縣城區(qū)設(shè)市，而原有三縣仍存，市主要管轄城鎮(zhèn)型區(qū)域，縣主要管轄鄉(xiāng)村區(qū)域，這就是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)。與此相同的還有很多，如河南安陽市，解放后以安陽縣城區(qū)及近郊設(shè)置；江西上饒市析上饒縣城關(guān)鎮(zhèn)設(shè)置，原縣仍并存。96〔2〕多中心組合模式即由假設(shè)干個集聚中心或城鎮(zhèn)組合而設(shè)置市。這種模式建國以來就一直存在，也是改革開放前我國設(shè)市的一種常見模式，但不普遍，主要用于相對分散的工礦區(qū)組合設(shè)市或假設(shè)干城鎮(zhèn)合并設(shè)市。這種市不同于切塊設(shè)市模式，城市不止一個城區(qū)，而含假設(shè)干相對分散的城區(qū)，各建成區(qū)之間有時有大片農(nóng)村相隔離。97解放前四川的自貢市即如此，1939年以富順縣的自流并及榮縣的貢并兩地合并設(shè)市。建國后，不少市也如此設(shè)置，如湖北省的黃石市，即以原屬大冶縣的黃石港、石灰窯兩鎮(zhèn)及附近地區(qū)合并設(shè)市。〔3〕整縣改市模式指將整個縣改為市，或幾個縣整塊合并為市，也包括撤銷市外圍的縣并入市。98這種模式自改革開放以來普遍采用，一改正去切塊設(shè)市為主的模式，變城鎮(zhèn)型的城鄉(xiāng)分治的市為地域型的城鄉(xiāng)合治的市。這種設(shè)市模式自20世紀(jì)80年代出現(xiàn)以來，在城市開展過程中有一定積極意義，在一定程度上有利于解決和克服過去切塊分割模式帶來的問題和弊端。99如過去切塊模式產(chǎn)生的城鄉(xiāng)分割矛盾，市縣并立一城之中帶來的管理不便等，而且這種區(qū)域型的新模式為新市市區(qū)布局的進(jìn)一步開展留有較大空間。但這種模式最大的弊端是使市的概念變得模糊不清，與國際公認(rèn)的城市本質(zhì)相悖，在人口統(tǒng)計、城市化水平的評價、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值以及有關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計上帶來很多、很大的麻煩。100而且上述數(shù)據(jù)統(tǒng)計的層面不同或統(tǒng)計的不準(zhǔn)確，容易產(chǎn)生諸多假象，如虛假城市化水平、虛假城市規(guī)模等。我們認(rèn)為，這種設(shè)市模式與當(dāng)前國際慣例和公認(rèn)的市的概念、性質(zhì)、特征等是相悖的，在當(dāng)前全球化的開展趨勢中，不利于與國際接軌，不能將此種設(shè)市模式作為將來的開展方向，否那么，將來的中國將可能會沒有縣的建制，也沒有真正的概念明晰的市。101目前我國市一級建制中已有70％以上為整縣改市模式而來。至1998年，全國建制市增加到668個，縣〔包括自治縣、旗、自治旗，縣級工農(nóng)區(qū)、林區(qū)、特區(qū)、縣級鎮(zhèn)〕減少到1689個，減少的縣根本上由整縣改市而成為市。這種模式自20世紀(jì)70年代末開始出現(xiàn)以來，逐漸成為主要的設(shè)市模式。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，1989年、1993年、1994年和1997年此種模式占設(shè)市模式的比重達(dá)100％。102〔4〕市領(lǐng)導(dǎo)縣的模式這種模式下的市也是一個地域型的概念，其管轄區(qū)域比整縣改市更大、更復(fù)雜。此種模式是由一個中心城市領(lǐng)導(dǎo)假設(shè)干個縣，其實質(zhì)是把一級城市政府變?yōu)檩牽h的一般地域型政府，或是將省的派出機(jī)關(guān)——地區(qū)行政公署轉(zhuǎn)變?yōu)槭】h之間的一級政權(quán)。103這是一種以經(jīng)濟(jì)相對興旺的中心城市帶動周圍農(nóng)村的城鄉(xiāng)合治型的建制模式。此種模式建國初期即出現(xiàn)，而大規(guī)模地推行那么始于20世紀(jì)80年代。此種模式的產(chǎn)生方式大致有兩種類型，一類是劃撥式的，一類是地市合并式的。①劃撥這種方式是將中心城市周圍的局部縣劃撥給中心城市領(lǐng)導(dǎo)。104這些縣原來屬某一個地區(qū)或者分屬某幾個地區(qū)，或一個地區(qū)撤銷后，全部劃歸鄰近的原無行政隸屬關(guān)系的中心城市領(lǐng)導(dǎo)。還有一種情況那么是在縣改市的根底上，將新設(shè)的一些縣級市升格為地級市，然后劃撥一些縣歸其領(lǐng)導(dǎo)。如四川省，1976年將原屬溫江地區(qū)的雙流、金堂二縣劃為成都市領(lǐng)導(dǎo)，1983年溫江地區(qū)撤銷，又將溫江地區(qū)除什邡、廣漢二縣外的其余10縣劃歸成都領(lǐng)導(dǎo)。105四川省將德陽升格為地級市，將原屬溫江地區(qū)的什部、廣漢二縣和原屬綿陽地區(qū)的綿竹、中江二縣共4個縣劃歸德陽市領(lǐng)導(dǎo)。②地市合并這又分兩種情況：第一、是將同名且各不相屬的地市合并，撤銷地區(qū)改為市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。

106這種情況的同名地市中的“市〞原本就是地級市，并不歸地區(qū)管轄，但地區(qū)行政公署又大多駐在該市，造成一城之中地、市機(jī)構(gòu)并存且各不相屬的情況。如江蘇省的蘇州市和蘇州地區(qū)，地區(qū)行政公署駐蘇州市，但不轄蘇州市，而轄無錫縣、吳江縣等8縣。107類似的還有浙江省的溫州市與溫州地區(qū)，安徽省的蕪湖市與蕪湖地區(qū)，河南省的開封市與開封地區(qū)，廣東省的佛山市與佛山地區(qū)，廣西壯族自治區(qū)的南寧市與南寧地區(qū)、桂林市與桂林地區(qū)等。第二、是同名地市中，市歸地區(qū)管轄，這種情況中的“市〞情況較復(fù)雜，有地級市，也有縣級市，大多為縣級市。108如河北省廊坊地區(qū)與廊坊市，遼寧省鐵嶺地區(qū)與鐵嶺市，四川省雅安地區(qū)與雅安市，1998年設(shè)立的資陽地區(qū)與資陽市等，其中的市均為縣級市。這類情況實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制那么先將縣級市升格為地級市，同時撤銷地區(qū)，將地區(qū)所屬縣〔市〕并入升格的地級市。109而河北省的石家莊地區(qū)與石家莊市那么不同，石家莊地區(qū)轄石家莊市，但石家莊市是河北省省會，顯然是地級市，這是80年代之前由于河北省省會幾經(jīng)變化而形成的特殊情形〔天津由直轄而后又為河北省省會后又直轄是引起這種特殊情況的主要原因〕。但這是個別現(xiàn)象，多數(shù)地區(qū)轄市均為縣級市，“專轄市〞、“地轄市〞的稱謂歷來是與現(xiàn)在所說的縣級市相對應(yīng)的。110地區(qū)轄同名市的還有江蘇省揚(yáng)州地區(qū)與揚(yáng)州市、鎮(zhèn)江地區(qū)與鎮(zhèn)江市，江西省九江地區(qū)與九江市、上饒地區(qū)與上饒市，安徽省安慶地區(qū)與安慶市、阜陽地區(qū)與阜陽市，河南省許昌地區(qū)與許昌市、商丘地區(qū)與商丘市，湖南省岳陽地區(qū)與岳陽市、湘潭地區(qū)與湘潭市，湖北省宜昌地區(qū)與宜昌市，四川省南充地區(qū)與南充市，陜西省咸陽地區(qū)與咸陽市、延安地區(qū)與延安市，甘肅省天水地區(qū)與天水市等等，上述均是地市同名的現(xiàn)象，地區(qū)所轄同名市均是縣級市。111實行市領(lǐng)導(dǎo)縣制，如前所言應(yīng)先將縣級市升格為地級市，撤消地區(qū)更名為市。而前面所說同名地市不相轄的情況那么不單是將地區(qū)更名為市，因為同名地級市早就存在，也不單是原地區(qū)內(nèi)部發(fā)生變化，因為同名市本不屬地區(qū)管轄，而是撤銷地區(qū)，將原屬縣〔市〕并入同名地級市。例如，浙江省的溫州地區(qū)撤銷地區(qū)，全部并入溫州市。112需要補(bǔ)充說明的是，上述資料所列情形是開展變化的，一些地區(qū)所轄的縣級市在70年代末和80年代初由縣級升格為地級，脫離了地區(qū)而轉(zhuǎn)為省轄，便又新出現(xiàn)了地市同名不相轄的情況，其后再實現(xiàn)地市合并。如湖南岳陽市，原屬岳陽地區(qū)，為縣級市，升格為地級市，又與地區(qū)合并。113與縣改市不同，市管縣模式并不是增設(shè)新市，而是在市的建制模式上產(chǎn)生了變化，形成一種新的地域型的市，這一點(diǎn)與整縣改市相類似，不過比整縣改市所設(shè)置的地域型市的行政區(qū)域更大。與整縣改市模式一樣，市管縣模式在一定時期中曾起到過積極作用，但也同樣暴露出許多弊端，對于此種模式的具體評價，此處不詳述。114第四、市的下級行政建制我國目前的建制市，就其下級行政建制而言分為轄區(qū)的市和不轄區(qū)的市。不轄區(qū)的市一般是縣級市，轄區(qū)的市為地級市、副省級市和直轄市。市轄區(qū)是由市管轄的一級行政區(qū)域單位，是市的下級行政建制，其行政地位相當(dāng)于縣。直轄市的市轄區(qū)地位高于縣，或相當(dāng)于自治州〔即地級〕，或介于自治州與縣之間。115市轄區(qū)設(shè)區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會，區(qū)人民法院〔基層人民法院〕，區(qū)人民檢察院，區(qū)人民政府和中國共產(chǎn)黨區(qū)委員會。市轄區(qū)的政權(quán)機(jī)構(gòu)其獨(dú)立性相對較小，主要是作為市級政權(quán)機(jī)構(gòu)的助手，協(xié)助市級政權(quán)機(jī)構(gòu)對城市進(jìn)行管理，但區(qū)市之間，尤其是區(qū)政府與市政府之間，應(yīng)當(dāng)有明確的權(quán)限劃分。116一個市轄多少個區(qū)，應(yīng)根據(jù)具體情況而定，并無統(tǒng)一規(guī)定。轄區(qū)多可至十幾個，少那么僅1個。如四川省遂寧市僅轄市中區(qū)一個市轄區(qū)，重慶市直轄前轄9個區(qū)，直轄后市轄區(qū)多達(dá)十幾個。市轄區(qū)不等于市區(qū)，市轄區(qū)可能是市區(qū)。如北京市東城區(qū)、宣武區(qū)，也可能是郊區(qū)；如廣元市的朝天區(qū)，也可能兼有市區(qū)和郊區(qū)；如成都市的成華區(qū)、金牛區(qū)等。117市轄區(qū)也不等于市轄區(qū)域，市轄區(qū)是一個法律、行政概念，是一種經(jīng)法律確認(rèn)的行政建制；市轄區(qū)域是一個地理概念，是市所管轄的行政區(qū)域的總稱。建國以后，市轄區(qū)的法律地位是1954年我國第一部憲法所確認(rèn)的，第53條規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)。〞并第一次正式使用“市轄區(qū)〞這一概念。1181955年6月9日，國務(wù)院公布的?關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定?，那么進(jìn)一步對市轄區(qū)的設(shè)置作出了具體規(guī)定。該?決定?規(guī)定：“人口在20萬以上的市，如確有分設(shè)區(qū)的必要，可以設(shè)市轄區(qū)。人口在20萬以下的市，一般不應(yīng)設(shè)市轄區(qū)，已經(jīng)設(shè)了的，除具有特殊情況，經(jīng)省人民委員會或者自治區(qū)機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)保存者外，均應(yīng)撤銷，分別設(shè)立街道辦事處，作為市人民委員會的派出機(jī)關(guān)。需要設(shè)市轄區(qū)的，也不應(yīng)多設(shè)。〞119按照1979年?地方組織法?規(guī)定，市轄區(qū)為縣以上單位。但市轄區(qū)與一般縣級以上政府又不完全相同，它處于一種特殊地位，一方面市轄區(qū)在法律上明確規(guī)定為縣級以上的行政建制，另一方面作為城市政府的基層單位，由于市、區(qū)之間的行政關(guān)系和區(qū)域管理特點(diǎn)，它又不能完全承擔(dān)憲法賦予縣級以上各級政府的權(quán)限。120長期以來，市區(qū)之間的關(guān)系及權(quán)限劃分一直未能理順，這是當(dāng)前行政改革中應(yīng)當(dāng)解決的一個問題。我國城市行政管理，實行“兩級政權(quán)三級管理〞體制。兩級政權(quán)即市、區(qū)兩級；三級管理即市、區(qū)、街道。街道辦事處是市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市政府的派出機(jī)關(guān)。121根據(jù)憲法和?地方組織法?規(guī)定：“市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立假設(shè)干街道辦事處作為它的派出機(jī)關(guān)。〞1980年1月8日，五屆人大常委會重新公布1954年一屆人大常委會第四次會議通過的?城市街道辦事處組織條例?，建國以來幾經(jīng)起伏、一度處于混亂狀態(tài)的城市區(qū)街體制和工作步入正常狀態(tài)。122A、目前我國街道機(jī)構(gòu)的設(shè)置如下：①黨的系統(tǒng)，即街道黨委〔或稱工委〕。設(shè)書記、副書記、組織、宣傳、紀(jì)委等職務(wù)和部門，包括黨領(lǐng)導(dǎo)的人民團(tuán)體——工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)的工作部門。②行政系統(tǒng)。設(shè)街道辦事處主任、副主任，設(shè)辦公室、民政、城管、市容、人防、文教、方案生育、經(jīng)管辦、綜治辦等工作部門，還有二級機(jī)構(gòu)如勞動就業(yè)、環(huán)衛(wèi)所等。123③事業(yè)單位和垂直機(jī)構(gòu)。如房管所、工商所、稅務(wù)所、公安派出所等。B、街道辦事處的職能主要有：①城市管理職能，如市容市貌。社會治安、民政管理等；②經(jīng)濟(jì)職能，即創(chuàng)辦和主管經(jīng)濟(jì)實體；③協(xié)調(diào)職能，即協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)單位之間、居民之間、街道與居民之間、街道與居委會之間的關(guān)系；124④指導(dǎo)職能，主要指導(dǎo)居委會的工作。目前我國街道辦事處與區(qū)〔市〕之間的關(guān)系與權(quán)限劃分存在諸多問題，需要進(jìn)一步明確和理順；街道辦事處的職能、機(jī)構(gòu)及運(yùn)作機(jī)制仍需進(jìn)一步改革?！?〕市行政管理體制市行政管理體制是指市的行政組織結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)、行政管理方式和行政運(yùn)行機(jī)制的總和。125這個涵義與前文所說的狹義的市政體制相當(dāng)，是我們所談的市政體制的研究重點(diǎn)。談城市管理體系時，我們對市政府的性質(zhì)與地位、市政府的組成和領(lǐng)導(dǎo)體制、市政府的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、市政府的職權(quán)等作了介紹，以下就上述內(nèi)容作一些補(bǔ)充。市行政管理體制是國家行政體制的重要組成局部，是國家行政體制在城市的延伸，它具有一般行政體制的主要特征。126

行政體制的核心問題是國家在行政管理方面的權(quán)限劃分，市行政管理體制也同樣如此；行政體制一般有以下幾種形式，市行政管理體制也同樣如此，以下分別介紹。第一．市行政管理體制的主要形式①首長制和委員會制首長制又叫首長負(fù)責(zé)制、個人負(fù)責(zé)制，委員會制又叫合議制、集體負(fù)責(zé)制。127凡政府組織法定的最高行政決策權(quán)力和責(zé)任，賦予一人承擔(dān)者，稱為首長制；賦予集體承擔(dān)者，稱為委員會制。首長負(fù)責(zé)制與個人專權(quán)制有區(qū)別，它是領(lǐng)導(dǎo)者在限定的權(quán)限范圍內(nèi)起領(lǐng)導(dǎo)作用的一種形式。個人專權(quán)制下的領(lǐng)導(dǎo)者個人權(quán)力不受任何限制，也不對任何人負(fù)責(zé)，而首長負(fù)責(zé)制的最高領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力要受到某種限制，并有其負(fù)責(zé)的對象。128建國初，我國城市政府管理體制實行的是委員會制，市長為委員會主席，政府機(jī)構(gòu)的名稱叫市政府委員會。1954年?憲法?規(guī)定，人民政府的法定名稱為人民委員會。市人民委員會即市政府，簡稱“市人委〞，并規(guī)定市長負(fù)責(zé)主持市人民委員會的工作。129在“文革〞前，我國市行政管理體制從形式上看，根本上實行的是委員會制，但由于黨政之間長期合一，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)使政府管理體制的作用和特征難以表現(xiàn)出來。黨內(nèi)的個人專權(quán)制使行政體制的委員會制形式形同虛設(shè)。“文革〞期間更是一片混亂，“革命委員會〞集黨、政、軍職能為一身，其他政權(quán)機(jī)構(gòu)根本癱瘓，這一時期談不上正常的市行政管理體制。1301979年，五屆人大常委會第11次會議決定，將地方各級革命委員會改為人民政府，同年，市委和市政府機(jī)構(gòu)開始分署辦公。1982年12月，五屆人大第五次會議通過的我國第四部?憲法?和修正的地方組織法規(guī)定，市和區(qū)實行首長負(fù)責(zé)制，其組成不再實行委員會制，改為工作部門首長參加制。131“地方各級人民政府分別實行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制〞。按?地方組織法?規(guī)定，我國的首長負(fù)責(zé)制是建立在集體討論的根底上的，“政府工作中的重大問題，須經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議討論決定。〞首長負(fù)責(zé)制假設(shè)缺乏監(jiān)督機(jī)制、缺乏集體討論便會有可能出現(xiàn)個人獨(dú)斷專行、決策片面主觀等弊端；132委員會制可以防止上述弊端產(chǎn)生，但又容易產(chǎn)生個人責(zé)任不明、爭功諉過和意見分歧、決策緩慢等弊端。我國的行政首長負(fù)責(zé)制建立在集體討論的根底上，結(jié)合了委員會制的優(yōu)點(diǎn)長處，對于防止首長負(fù)責(zé)制容易產(chǎn)生的弊端有積極作用。②集權(quán)制和分權(quán)制集權(quán)和分權(quán)涉及到行政組織系統(tǒng)內(nèi)部各層次之間權(quán)力的分配和權(quán)責(zé)關(guān)系的體制結(jié)構(gòu)。133集權(quán)制是指行政權(quán)力集中于上級機(jī)關(guān)，下級機(jī)關(guān)沒有或很少有自主權(quán)；分權(quán)制是指上下級依法各負(fù)其責(zé)，下級行政機(jī)關(guān)在法定管轄范圍內(nèi)有自主權(quán)，上級機(jī)關(guān)不得干預(yù)。兩者各有其利弊，集權(quán)制有利于行政系統(tǒng)的高度統(tǒng)一，最高權(quán)力層能統(tǒng)籌全局。其缺點(diǎn)是，難以因地制宜，難以發(fā)揮下級機(jī)關(guān)的主動性和積極性。134分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是因地制宜，有利于下級機(jī)關(guān)靈活處理具體事務(wù)，應(yīng)付各種變化，有利于調(diào)動和發(fā)揮不同地域。不同部門、不同層次的下級機(jī)關(guān)的主動性和積極性。其缺點(diǎn)是，假設(shè)分權(quán)過度那么會出現(xiàn)政令不統(tǒng)一，削弱行政系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)能力，造成溝通困難。135我國建國以來根本上實行的是集權(quán)制，雖然其間也幾度有過分權(quán)，但總的來看，是以集權(quán)制為主，中央集了地方的權(quán)，地方各級政府中，上級又集了下級的權(quán)。從我國城市政府來看，其地位是非自治的，西方國家的城市多是自治，屬分權(quán)制，我國城市政府與上級與中央的關(guān)系，是民主集中制，但由于種種因素的制約，實際上就是集權(quán)制，這在改革開放前非常典型。136改革開放以來，地方政府的權(quán)限有所擴(kuò)大，從80年代出現(xiàn)方案單列市及以后的副省級市到市管縣體制的出現(xiàn)，都是城市政府管理權(quán)限擴(kuò)大的表現(xiàn)，在集權(quán)制下出現(xiàn)了一定程度的分權(quán)。但由于長期以來，中央和地方的事權(quán)關(guān)系不明確，事權(quán)劃分沒有法律規(guī)定，因此自建國以來到改革開放期間，我國行政管理體制的分權(quán)與集權(quán)的矛盾統(tǒng)一關(guān)系一直未能正確解決，長期處于起伏不定的曲折之中。137分權(quán)和集權(quán)都不是絕對的，也不是完全對立的，而是對立統(tǒng)一的一對矛盾關(guān)系，關(guān)鍵是如何科學(xué)、合理地劃分中央和地方的事權(quán)，并將其納入法制軌道。③層級制和職能制這是政府組織體制的兩種形式。層級制是指政府組織縱向分作假設(shè)干層級，每個層級所管業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，各對其上級負(fù)責(zé)，但其管轄范圍隨層級下降而縮小。138職能制是指政府組織平行劃分假設(shè)干部門，各個部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大體相同。層級制和職能制各有其利弊。層級制上下級業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，有利于統(tǒng)一指揮，相互銜接，節(jié)制清楚，權(quán)力集中。缺點(diǎn)是，單純的層級制使各級行政領(lǐng)導(dǎo)管轄的方面太多，責(zé)重事繁、難以勝任，也無暇研究、統(tǒng)籌全局。139職能制的優(yōu)點(diǎn)是分工精細(xì)、辦事準(zhǔn)確，有利于提高效率，行政首長也能更好地考慮、統(tǒng)籌全局。缺點(diǎn)是分工過細(xì)，主管太多，容易引起矛盾沖突，造成工作重復(fù)，影響效率。現(xiàn)代政府組織一般將兩者結(jié)合起來，我國行政組織體制就是這兩種體制的結(jié)合。140④完整制與別離制這是行政體制中的同一層級或同一機(jī)關(guān)的各單位，依其上級對它的指揮、控制是否集中在一個首長或一個機(jī)構(gòu)上而劃分的組織形式。完整制又叫集約制或一元統(tǒng)屬制，是指同一層級的各個機(jī)構(gòu)或一個機(jī)構(gòu)的各個組成部門完全集中于一個首長或一個機(jī)關(guān)的指揮監(jiān)督之下，只存在單一的領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系。141別離制又稱獨(dú)立制或多元統(tǒng)屬制，是指同一層級的各個機(jī)構(gòu)或一個機(jī)關(guān)的各個組成部門不集中在一個首長或一個機(jī)關(guān)的指揮監(jiān)督之下，存在著多元的領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系。兩者各有其利弊。完整制的優(yōu)點(diǎn)是，事權(quán)集中，容易統(tǒng)籌全局，責(zé)任明確，不易推委扯皮，減少機(jī)構(gòu)重復(fù)、節(jié)約經(jīng)費(fèi)和人力、物力，防止浪費(fèi)。142我國在改革開放前，長期強(qiáng)調(diào)黨政不分，加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，不加區(qū)別地將一切權(quán)力集中于黨委，這是將完整制的缺點(diǎn)發(fā)揮到了極致。改革開放以來，黨政機(jī)構(gòu)分署辦公，但政府的一些工作部門，黨委系統(tǒng)也同樣設(shè)置，黨政職能未能理順、分清，該政府主管的事務(wù)，黨委系統(tǒng)也去管，這又將別離制的缺點(diǎn)集中表現(xiàn)出來。143當(dāng)前政府系統(tǒng)內(nèi)部也同樣存在不適當(dāng)?shù)膭e離制，城市管理中政出多門的現(xiàn)象時有發(fā)生便是證明。如對城市流動人口的管理、市容市貌的管理，對城市衛(wèi)生和環(huán)境污染的管理等，常常出現(xiàn)幾個部門交叉重復(fù)的現(xiàn)象，要么爭相管理，導(dǎo)致權(quán)力沖突；要么相互推諉，無人去管。2001年，鄭州市“饅頭辦〞和區(qū)“饅頭辦〞為經(jīng)營許可審批權(quán)爭執(zhí)不休；144一些城市的市區(qū)之間、市縣之間的公交營運(yùn)權(quán)限也常出現(xiàn)沖突，如四川省的成都市、瀘州市近年來都出現(xiàn)過這種現(xiàn)象。這些都是別離制弊端的表現(xiàn)。我們應(yīng)當(dāng)吸取完整制和別離制的優(yōu)點(diǎn)，而防止其缺點(diǎn)，絕對的完整和絕對的別離都是不可取的，也是行不通的。隨著市政管理當(dāng)局對上述問題的妥善解決，完整制和別離制正在我國城市行政管理體制中趨于合理結(jié)合。145第二．市行政管理體制的運(yùn)行機(jī)制這主要指行政運(yùn)行的主要環(huán)節(jié)和各環(huán)節(jié)相應(yīng)的機(jī)制。市行政運(yùn)行的主要環(huán)節(jié)有決策、執(zhí)行和反響。其中決策是關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，它決定著市政工作的目標(biāo)和方向；執(zhí)行是對決策的落實，是政策目標(biāo)的實現(xiàn)過程；反響是對決策和執(zhí)行的效果評估，是正確地修正、補(bǔ)充、更改原有決策的行為過程。146市行政運(yùn)行各環(huán)節(jié)相應(yīng)的機(jī)制包括決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、信息咨詢機(jī)制、監(jiān)督和反響機(jī)制。以下主要介紹市行政運(yùn)行三個環(huán)節(jié)及其機(jī)制?！?〕決策機(jī)制決策機(jī)制包括決策領(lǐng)導(dǎo)體系，各決策機(jī)構(gòu)的職權(quán)、決策方式、決策內(nèi)容等。147市政決策包括市政治決策、市權(quán)力決策、市行政決策，決策領(lǐng)導(dǎo)體系主要由中共市委、市人大及其常委會、市政府組成。其中，中共市委在決策中處于核心地位，它所作出的政治決策決定著市政管理的政治方向、政治原那么，是中共市委對城市公共事務(wù)的原那么性決策和安排，但中共市委的政治決策不能取代市行政決策，黨政各有其職能范圍。148市委的決策內(nèi)容主要是制定重大方針、政策以及市政管理、市政改革方面的重大措施。此外，市委在決策體系中的職權(quán)還包括，保證上級黨委、政府的重大決策在本市的貫徹實施，在重大事件和緊急事件中協(xié)同政府進(jìn)行處理。市人大及其常委會的權(quán)力決策是城市所轄區(qū)域內(nèi)具有最高法律效力的決策。149其職能作用和決策內(nèi)容主要是立法和監(jiān)督，包括對政府財政預(yù)算方案、經(jīng)濟(jì)社會開展和市政改革方案的審議，對“一府兩院〞工作報告的審議，重要領(lǐng)導(dǎo)人的任免，提出對國家機(jī)關(guān)工作人員重大違紀(jì)違法案件的查處意見，對市政管理提出批評和建議要求等。市行政決策是市政管理中主要的、經(jīng)常性的一種決策。150其主要職能是:負(fù)責(zé)具體貫徹落實市人大的決議、市委的重大方針、政策以及上級黨政機(jī)關(guān)的方針、政策；提出市政管理和市政改革的主要政策方案；擁有較大的對行政事務(wù)的自主權(quán)，如依法制定和發(fā)布地方規(guī)章、命令和行政措施，對市域經(jīng)濟(jì)、建設(shè)市場、物價的具體管理，對事務(wù)性、日常性重大問題的處置等。151上述各決策機(jī)構(gòu)的決策形式主要是召開會議。市委決策的會議形式有：市委全體會議，市委常委會會議，市委書記辦公會議，市委辦公室會議，市委部門性、專題性會議。市政府決策的會議形式有：市政府全體會議，由市長召集和主持，參加會議的有市長、副市長、秘書長〔設(shè)區(qū)的市〕、各工作部門〔局、委、辦〕的首長，一年召開2次左右；152市政府常務(wù)會議，由市長或常務(wù)副市長召集和主持，參加者有市長、副市長、秘書長〔設(shè)區(qū)的市〕，是市政府對重大問題進(jìn)行決策的經(jīng)常性會議，一般每月召開1次；市長辦公會議，由市長或副市長召集和主持，是市政府最經(jīng)常、最主要的決策會議，一般1～2周舉行1次，參加者有市長或副市長、有關(guān)部門負(fù)責(zé)人；153市政府辦公會議，由秘書長或辦公室主任召集主持，是一種不定期召開的、布置某些具體工作的會議，參加者為辦公〔廳〕室的主要負(fù)責(zé)人；部門性、專題性會議，由分管具體工作的副市長召集主持，參加者為相關(guān)部門或相關(guān)專題的部門負(fù)責(zé)人，會議不定期召開。市人大決策的會議有：市人大全體會議，市人大常委會議，市人大主任會議，市人大專題小組會議。154〔2〕執(zhí)行機(jī)制執(zhí)行機(jī)制包括執(zhí)行體系、執(zhí)行過程、執(zhí)行環(huán)節(jié)和執(zhí)行手段。執(zhí)行是相對于決策而言的，市政執(zhí)行是指城市政府以貫徹市政決策為核心的職務(wù)行為。是市政府和它的工作部門以及工作人員執(zhí)行市政決策中樞的決策、指令和法律法規(guī)的過程。155中共市委和市人大作為決策主體，也同樣具有執(zhí)行行為，因為，在通常情況下，執(zhí)行寓于決策之中，決策即是執(zhí)行，從這個意義上講，它們也是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但從城市政權(quán)機(jī)關(guān)各體系的性質(zhì)、職能來看，城市管理最主要的執(zhí)行主體是市政府及其各工作部門。市政府的執(zhí)行體系主要包括以下幾類部門：156第一類是宏觀調(diào)控部門，包括開展方案委員會、〔據(jù)2003年3月十屆人大一次會議討論通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國家開展方案委員會改組為國家開展和改革委員會，市級政府的對應(yīng)機(jī)構(gòu)也會相應(yīng)改組〕經(jīng)貿(mào)委、財政局。第二類是專業(yè)管理部門，又分為經(jīng)濟(jì)管理部門，如外貿(mào)局、交通局、國土局、農(nóng)林局、城鄉(xiāng)建設(shè)委員會等；157社會管理部門，如教育局、文化局、衛(wèi)生局、勞動與社會保障局、民政局、方案生育委員會、人事局等；政治司法部門，如公安局、平安局、司法局等；監(jiān)督效勞部門，如審計局、監(jiān)察局、工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等；政府直屬辦公辦事機(jī)構(gòu)和直屬事業(yè)單位，如市政府辦公室、政策研究室、外事辦公室、圖書館、檔案館等。158第三類是受省對口單位和市政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，包括國稅局、地震局、氣象局、煙草專賣局、中行支行等。這些行業(yè)性企事業(yè)單位，不僅承擔(dān)著行業(yè)管理和協(xié)調(diào)的執(zhí)行功能，而且擁有對自身事務(wù)的相對的自主權(quán)。第五類是市政府根據(jù)工作需要設(shè)立的各種臨時機(jī)構(gòu)，包括各種形式的領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部、辦公室、委員會等。159以上五類執(zhí)行機(jī)構(gòu)其職能、性質(zhì)各不相同，有國家行政序列中和序列外的，有雙重領(lǐng)導(dǎo)的，有事業(yè)型的，它們與市政府的關(guān)系有區(qū)別，在執(zhí)行過程中的地位和作用也不一樣。上述第一、第二類執(zhí)行機(jī)構(gòu)屬于市政府的工作部門和直屬機(jī)構(gòu)，它們直接聽命于市政府，是執(zhí)行過程中的主要承擔(dān)者。160其中，宏觀調(diào)控部門的地位和作用更為重要，因為它們的工作范圍是綜合性的、全局性的，在行政決策中也起著重要作用。市轄區(qū)和縣有區(qū)別，區(qū)更多的是執(zhí)行市的決策，自身獨(dú)立自主權(quán)力相對縣較少，而縣擁有相對獨(dú)立的行政決策權(quán)和地方利益，它們也是市政府決策的執(zhí)行者，但市政府對縣的領(lǐng)導(dǎo)更多是宏觀上的、原那么上的，并不直接、具體地安排縣政府的工作。161雙重領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，不僅要執(zhí)行市政府的相關(guān)決策，而且要執(zhí)行“條〞上的上級領(lǐng)導(dǎo)的決策，在雙重領(lǐng)導(dǎo)下，對于執(zhí)行市政府的決策有相對獨(dú)立的自主權(quán)。臨時機(jī)構(gòu)是市政府批準(zhǔn)成立的，有市政府明確的授權(quán)，它們是市政府決策的執(zhí)行者，但同時也有自己的決策權(quán)。162在市政執(zhí)行中，決策者對上述各機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有清楚的認(rèn)識和了解，以便分別采取不同的措施，以保證決策的順利執(zhí)行。應(yīng)當(dāng)說明的是，我們前面說過，決策即是執(zhí)行，因為執(zhí)行寓于決策之中，因此，上述所有執(zhí)行機(jī)構(gòu)決不僅僅只具備執(zhí)行職能，在執(zhí)行過程中，它們同樣有決策，只是這種決策是執(zhí)行中的決策，是為執(zhí)行上級決策而作出的決策，我們稱之為執(zhí)行性決策，以區(qū)別于市政府的行政性決策。163

市政執(zhí)行可分為三個層次：一是市政府對同級黨委、人大和上級黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)決策的執(zhí)行；二是市政府各工作部門和市有關(guān)機(jī)構(gòu)對市政府決策的執(zhí)行；三是上述部門和機(jī)構(gòu)的工作人員對本部門、本機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)決策的執(zhí)行。164行政執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)包括行政方案、行政組織、行政指揮、行政溝通、行政協(xié)調(diào)、行政監(jiān)督、行政控制。行政執(zhí)行的手段主要有行政、經(jīng)濟(jì)、教育、法律等手段，具體而言包括行政命令手段、政治宣傳手段、例行業(yè)務(wù)手段、發(fā)包招標(biāo)手段、利益誘導(dǎo)手段、組織行動手段、司法救助手段、直接強(qiáng)制手段。165〔3〕反響機(jī)制行政反響是指在行政過程中，由行政決策和行政執(zhí)行所引起的反響，這種反響通過相對固定的渠道回歸傳遞給決策主體，使其能據(jù)此對原有的目標(biāo)和措施、行為進(jìn)行評估、修正、補(bǔ)充或更改。行政反響是信息溝通的一種形式，是政府上層組織了解其下級組織的有效途徑，也是政府與社會公眾溝通的有效途徑。166政府的反響機(jī)制包括反響