莊序瑩公共管理學(xué)課件

公共管理學(xué)

教材：《公共管理學(xué)》

莊序瑩主編復(fù)旦大學(xué)出版社1

公共管理學(xué)

教材：《公共管理學(xué)》莊序瑩主編復(fù)旦大學(xué)第一章導(dǎo)論:對(duì)公共管理的最新認(rèn)識(shí)

第一章導(dǎo)論:對(duì)公共管理的最新認(rèn)識(shí)

第一節(jié)公共管理概念及其他一公共部門(mén)、私人部門(mén)及其組成公共管理的主體:政府機(jī)構(gòu)、公共企業(yè)及具有公共權(quán)利、行使公共管理職能并以追求公共利益為目標(biāo)的非政府組織私人部門(mén)公共部門(mén)個(gè)人家庭部門(mén)政府部門(mén)私人企業(yè)部門(mén)公共企業(yè)非政府組織3第一節(jié)公共管理概念及其他一公共部門(mén)、私人部門(mén)及其組成

二管理、行政與公共管理

1、行政和管理的區(qū)別行政(administration):通常認(rèn)為是服從上一級(jí)的指令并遵照?qǐng)?zhí)行管理(management):執(zhí)行某種任務(wù)并需要取得的結(jié)果，而且管理者個(gè)人對(duì)取得的結(jié)果負(fù)個(gè)人責(zé)任2、公共行政和公共管理的區(qū)別主體不同目標(biāo)不同4二管理、行政與公共管理4

三公共管理、公共管理學(xué)公共管理是以政府為核心的公共部門(mén)為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共利益，提升公共部門(mén)的績(jī)效和公共品的質(zhì)量以應(yīng)對(duì)不斷高漲的公共需求和期望，而加強(qiáng)治理結(jié)構(gòu)的一系列決策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、控制、評(píng)價(jià)、協(xié)調(diào)和溝通等活動(dòng)5三公共管理、公共管理學(xué)5

公共管理學(xué)就是綜合的運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)、倫理學(xué)、法學(xué)等學(xué)科知識(shí)來(lái)研究公共部門(mén)管理目標(biāo)過(guò)程方式及其規(guī)律德科學(xué)，它試圖為公共部門(mén)管理提供更有效的方法.6公共管理學(xué)就是綜合的運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、行第二節(jié)公共管理學(xué)的學(xué)科特征一公共管理學(xué)的研究主題⒈如何評(píng)價(jià)公共部門(mén)管理的“好”

“壞”⒉公共部門(mén)的各子部門(mén)各有什么特色⒊公共管理與私人管理有何共同點(diǎn)和差異⒋公共管理學(xué)的發(fā)展方向⒌公共管理學(xué)的研究對(duì)象7第二節(jié)公共管理學(xué)的學(xué)科特征一公共管理學(xué)的研究主題7

二、公共管理學(xué)的學(xué)科特征⒈公共管理學(xué)是一門(mén)科技整合的學(xué)科，它需要綜合地吸收當(dāng)代各門(mén)社會(huì)科學(xué)地合理內(nèi)核，來(lái)搭建公共管理學(xué)地基本概念、學(xué)科范式和分析框架⒉公共部門(mén)的管理活動(dòng)復(fù)雜和繁多，研究方法也呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)，但任何管理活動(dòng)都無(wú)法回避對(duì)其管理狀況即好與壞進(jìn)行的評(píng)價(jià)8二、公共管理學(xué)的學(xué)科特征8

⒊它將政府部門(mén)、公共企業(yè)、非政府組織等公共部門(mén)都納入了研究的視野，并探討各部門(mén)之間在處理公共事務(wù)上的關(guān)系，這與發(fā)展了的現(xiàn)實(shí)是相吻合的⒋公共管理學(xué)從“內(nèi)部取向”的研究焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向“外部取向”，重視戰(zhàn)略管理、績(jī)效管理、責(zé)任機(jī)制和外部整合，有助于提升公共管理學(xué)的理論競(jìng)爭(zhēng)性9⒊它將政府部門(mén)、公共企業(yè)、非政府組織等公共部門(mén)都納入

⒌公共管理是一門(mén)實(shí)踐性很強(qiáng)的開(kāi)放性學(xué)科⒍公共管理學(xué)提倡案例分析法⒎公共管理學(xué)作為指導(dǎo)政府部門(mén)活動(dòng)的理論規(guī)范，前所未有的強(qiáng)調(diào)管理者的個(gè)人責(zé)任和對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)機(jī)制

10⒌公共管理是一門(mén)實(shí)踐性很強(qiáng)的開(kāi)放性學(xué)科10第三節(jié)公共管理學(xué)的理論基礎(chǔ)一經(jīng)濟(jì)學(xué)理論首先，我們來(lái)回顧政府職能的變化。1776年亞當(dāng)·斯密的《國(guó)富論》－20世紀(jì)30年代，政府職能主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，國(guó)防、社會(huì)治安、基礎(chǔ)教育。20世紀(jì)30年代以后，凱恩斯理論產(chǎn)生，政府職能擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。20世紀(jì)70年代，西方經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)滯脹，政府職能又面臨挑戰(zhàn)。11第三節(jié)公共管理學(xué)的理論基礎(chǔ)一經(jīng)濟(jì)學(xué)理論11經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)于公共管理學(xué)理論基礎(chǔ)的構(gòu)建主要體現(xiàn)在哪些方面？1、以政府為核心的公共部門(mén)管理，從其管理對(duì)象來(lái)看，有相當(dāng)多的事務(wù)屬于經(jīng)濟(jì)事務(wù)2、政府管理的即使是非經(jīng)濟(jì)事務(wù)，仍需采取經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分析方法。3、除了政府制度以外，有沒(méi)有更好的管理此類事務(wù)的主體和途徑？4、公共管理中一個(gè)非常明顯的變化就是管理過(guò)程和方式呈現(xiàn)市場(chǎng)化取向。12經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)于公共管理學(xué)理論基礎(chǔ)的構(gòu)建主要體現(xiàn)在哪些方面？1（一）公共選擇理論布坎南在20世紀(jì)60年代提出公共選擇理論:

有關(guān)公共事務(wù)的決策，最好還是由公眾自己來(lái)作出，而不是由政府代為決策；政府的活動(dòng)范圍應(yīng)大大縮小，并被限制在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所提出的三個(gè)基本職能上。13（一）公共選擇理論13

公共選擇理論對(duì)公共管理學(xué)的貢獻(xiàn):⒈公共選擇理論重新為公共部門(mén)的管理活動(dòng)范圍作出界定，從而使公共管理學(xué)首先構(gòu)筑在公共選擇的理論基礎(chǔ)上

14公共選擇理論對(duì)公共管理學(xué)的貢獻(xiàn):14

⒉從經(jīng)濟(jì)人假定的官僚制組織出發(fā)，用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和邏輯分析方法來(lái)構(gòu)建和演繹官僚政治模型，為我們提供清晰的政府部門(mén)運(yùn)行過(guò)程和結(jié)果，使公共管理學(xué)建立在更為真實(shí)、可靠的模型上

15⒉從經(jīng)濟(jì)人假定的官僚制組織出發(fā)，用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和邏輯分析

（二）委托-代理人理論羅納德·科斯在1937年發(fā)表了一篇具在開(kāi)創(chuàng)性的論文《企業(yè)的性質(zhì)》，這以后研究委托－代理關(guān)系的文獻(xiàn)開(kāi)始大量涌現(xiàn)。委托－代理人理論首先起源于對(duì)企業(yè)的觀察?，F(xiàn)代企業(yè)制度的特點(diǎn)是所有者和經(jīng)營(yíng)者分離，由于兩者分離問(wèn)題就出現(xiàn)了。16（二）委托-代理人理論16委托人和代理里人之間目標(biāo)經(jīng)常不一致，使委托人的福利遭受損失.

由此產(chǎn)生代理成本:委托人的監(jiān)督支出、代理人的保證支出以及剩余損失是否采取委托-代理關(guān)系取決于代理成本和兩權(quán)分離帶來(lái)的企業(yè)受益增加的對(duì)比1717公共部門(mén)的三個(gè)子部門(mén)都適合用委托－代理關(guān)系來(lái)分析。從政府部門(mén)看：1）采取什么樣的刺激與監(jiān)督相容的制度、盡可能使政府提供公共品的目標(biāo)不偏離公共利益。2）到底什么是公眾的普遍利益？它又如何體現(xiàn)出來(lái)？3）缺乏有效手段來(lái)制約代理人行為18公共部門(mén)的三個(gè)子部門(mén)都適合用委托－代理關(guān)系來(lái)分析。18從公共企業(yè)來(lái)看：1）委托者的目標(biāo)指向是多元的，使代理人無(wú)所適從。2）公眾缺少制約手段。非政府組織：非政府組織運(yùn)營(yíng)者能否也以委托人的目標(biāo)作為自己的目標(biāo)？19從公共企業(yè)來(lái)看：1）委托者的目標(biāo)指向是多元的，使代理人無(wú)所適

（三）信息不對(duì)稱理論美國(guó)哥倫比亞大學(xué)威廉姆·維克里和英國(guó)劍橋大學(xué)的詹姆斯·米爾利斯兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)信息不對(duì)稱問(wèn)題作了深入研究，提出了解決信息不對(duì)稱問(wèn)題的對(duì)策。公共部門(mén)的信息不對(duì)稱現(xiàn)象廣泛存在。20（三）信息不對(duì)稱理論20信息不對(duì)稱產(chǎn)生的原因:⒈技術(shù)性的⒉經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)引發(fā)的矛盾沖突信息不對(duì)稱導(dǎo)致的結(jié)果:⒈道德風(fēng)險(xiǎn)⒉逆向選擇21信息不對(duì)稱產(chǎn)生的原因:21

（四）交易費(fèi)用理論所謂交易費(fèi)用，就是市場(chǎng)雙方為了交易的達(dá)成需要耗費(fèi)的一定的社會(huì)資源。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯對(duì)市場(chǎng)交易成本的構(gòu)成及對(duì)交易的影響首次作出了明確解析：“為了進(jìn)行市場(chǎng)交易，有必要發(fā)現(xiàn)誰(shuí)希望交易，有必要告訴人們交易的愿望和方式，以及通過(guò)討價(jià)還價(jià)的談判締結(jié)契約，督促契約條款的嚴(yán)格履行，等等。”

22（四）交易費(fèi)用理論22交易費(fèi)用包括:搜尋成本、談判成本、履行成本和違約成本公共部門(mén)存在的交易費(fèi)用形式及影響23交易費(fèi)用包括:搜尋成本、談判成本、履行成本和違約成本23二工商管理學(xué)（一）古典學(xué)派理論美國(guó)科學(xué)管理：泰勒－科學(xué)管理理論法國(guó)一般管理理論：法約爾德國(guó)組織理論：馬克斯·韋伯24二工商管理學(xué)24美國(guó)科學(xué)管理：泰勒－科學(xué)管理理論泰勒所處的時(shí)代，美國(guó)工業(yè)出現(xiàn)了前所未有的資本積累和工業(yè)技術(shù)進(jìn)步，但勞資關(guān)系嚴(yán)重激化。1898－1901，著名的“鐵鍬試驗(yàn)”泰勒一生致力于科學(xué)研究，他的著作包括《計(jì)件工資制》、《車(chē)間管理》、《科學(xué)管理原理》等。25美國(guó)科學(xué)管理：泰勒－科學(xué)管理理論25法約爾管理理論是指有關(guān)管理的、得到普遍承認(rèn)的理論，是經(jīng)過(guò)普遍經(jīng)驗(yàn)并得到論證的一套有關(guān)原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序等內(nèi)容的完整體系。26法約爾26韋伯的組織理論韋伯所指的行政組織體系是通過(guò)職務(wù)或職位而不是通過(guò)個(gè)人或世襲地位來(lái)管理。理想的行政組織具有如下特性：確定的目標(biāo)、分工、按等級(jí)制度形成的指揮鏈。權(quán)力的分類：理性的權(quán)力、傳統(tǒng)的權(quán)力、超凡的權(quán)力。27韋伯的組織理論27

（二）行為學(xué)派理論行為科學(xué)開(kāi)始于20年代末30年代初的霍桑實(shí)驗(yàn)。實(shí)驗(yàn)經(jīng)過(guò)了四個(gè)階段：1、照明實(shí)驗(yàn)

2、福利實(shí)驗(yàn)

3、訪談實(shí)驗(yàn)

4、群體實(shí)驗(yàn)28（二）行為學(xué)派理論28通過(guò)霍桑實(shí)驗(yàn)，梅奧提出以下見(jiàn)解：1、人是“社會(huì)人”2、工作效率取決于職工的積極性和組織中人與人的關(guān)系3、正式組織外存在非正式團(tuán)體，對(duì)生產(chǎn)效率的提高有舉足輕重的作用4、物質(zhì)刺激非唯一激勵(lì)手段29通過(guò)霍桑實(shí)驗(yàn)，梅奧提出以下見(jiàn)解：29梅奧的人際關(guān)系學(xué)說(shuō)經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，逐步完善了人際關(guān)系理論，形成行為科學(xué)學(xué)派。馬斯洛的需求層次理論赫茨伯格的雙因素理論弗魯姆的期望理論30梅奧的人際關(guān)系學(xué)說(shuō)經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，逐步完善了人際關(guān)系理論亞當(dāng)斯的公平理論由美國(guó)心理學(xué)家亞當(dāng)斯于1965年提出：?jiǎn)T工的激勵(lì)程度來(lái)源于對(duì)自己和參照對(duì)象的報(bào)酬和投入的比例的主觀比較感覺(jué)。31亞當(dāng)斯的公平理論31基本內(nèi)容包括三個(gè)方面：1、公平是激勵(lì)的動(dòng)力2、公平理論的模式3、不公平的心理行為32基本內(nèi)容包括三個(gè)方面：32挫折理論由美國(guó)亞當(dāng)斯提出。什么是挫折？挫折理論揭示了什么？33挫折理論33動(dòng)機(jī)受到阻礙或干擾的四種情況1、雖然受到干擾，但主觀和客觀條件仍可使其達(dá)到目標(biāo)。2、受到干擾后只能部分達(dá)到目標(biāo)或使達(dá)到目標(biāo)的效益變差。3、由于兩種并存的動(dòng)機(jī)發(fā)生沖突，暫時(shí)放棄一種動(dòng)機(jī)，而優(yōu)先滿足另一種動(dòng)機(jī)，即修正目標(biāo)4、動(dòng)機(jī)結(jié)局完全受阻，無(wú)法達(dá)到目標(biāo)。34動(dòng)機(jī)受到阻礙或干擾的四種情況34挫折心理的必備條件及表現(xiàn)35挫折心理的必備條件及表現(xiàn)35麥格雷戈的“X理論－Y理論”1957年11月在美國(guó)《商業(yè)評(píng)論》雜志上他發(fā)表了《企業(yè)的人性面》，文中首先提到了有名的“X理論－Y理論”X理論是對(duì)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的概括Y理論是根據(jù)社會(huì)人假設(shè)36麥格雷戈的“X理論－Y理論”36X理論的主要內(nèi)容Y理論的主要內(nèi)容37X理論的主要內(nèi)容37連續(xù)統(tǒng)一理論羅伯特·坦南鮑姆和沃倫·施密特于1958年提出了領(lǐng)導(dǎo)行為連續(xù)體理論。他們認(rèn)為，經(jīng)理在決定何種行為最適合處理某一問(wèn)題時(shí)常常產(chǎn)生困難，他們不知道是應(yīng)該自己做出決定還是授權(quán)給下屬做決策。38連續(xù)統(tǒng)一理論38領(lǐng)導(dǎo)行為連續(xù)體理論的7個(gè)主要領(lǐng)導(dǎo)模式圖1、領(lǐng)導(dǎo)做出決策并宣布實(shí)施2、領(lǐng)導(dǎo)者說(shuō)服下屬執(zhí)行決策3、領(lǐng)導(dǎo)者提出計(jì)劃并征求下屬意見(jiàn)4、領(lǐng)導(dǎo)者提出可修改的計(jì)劃5、領(lǐng)導(dǎo)者提出問(wèn)題，征求意見(jiàn)做決策6、領(lǐng)導(dǎo)者界定問(wèn)題范圍，下屬集體做出決策7、領(lǐng)導(dǎo)者允許下屬在上司規(guī)定的范圍內(nèi)發(fā)揮作用39領(lǐng)導(dǎo)行為連續(xù)體理論的7個(gè)主要領(lǐng)導(dǎo)模式39管理方格理論羅伯特·布萊克和簡(jiǎn)·莫頓1964年提出，改變以往各種理論中“非此即彼”式的絕對(duì)化觀點(diǎn)，指出在對(duì)生產(chǎn)關(guān)心和對(duì)人關(guān)心的兩種領(lǐng)導(dǎo)方式之間，可以進(jìn)行不同程度的結(jié)合，40管理方格理論40公共管理學(xué)第二章公共管理的一般性質(zhì)41公共管理學(xué)第二章公共管理的一般性質(zhì)41第一節(jié)傳統(tǒng)行政模式傳統(tǒng)行政模式是指西方20世紀(jì)20、30年代初形成的公共行政學(xué)所倡導(dǎo)的政府行政部門(mén)管理模式，其思想基礎(chǔ)是德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯的官僚制理論和美國(guó)學(xué)者伍德羅·威爾遜的政治-行政二分法理念，以及私人部門(mén)的管理理論42第一節(jié)傳統(tǒng)行政模式42

一早期的行政行政是伴隨著國(guó)家和政府的誕生而產(chǎn)生的，早期行政模式的結(jié)束大概在19世紀(jì)中期。西方早期建立的行政系統(tǒng)是以人身依附關(guān)系為特征。英國(guó)，1688年“光榮革命”以后形成官員任免雙軌制。美國(guó)政黨制度主要是政黨分贓制。

43一早期的行政43西方早期的行政是以個(gè)人依附關(guān)系為基礎(chǔ)建立起來(lái)的，具有隨意性、非規(guī)范性的特點(diǎn)，其結(jié)果便是政府部門(mén)腐敗嚴(yán)重、效率低下44西方早期的行政是以個(gè)人依附關(guān)系為基礎(chǔ)建立起來(lái)的，具有隨意性、二從早期行政向傳統(tǒng)的行政模式的過(guò)渡

“傳統(tǒng)”是相對(duì)于現(xiàn)在的公共管理而言，而不是相對(duì)于早期的行政模式。在傳統(tǒng)的行政模式產(chǎn)生之前，西方經(jīng)歷了一個(gè)從19世紀(jì)中期到20世紀(jì)30年代的過(guò)渡時(shí)期45二從早期行政向傳統(tǒng)的行政模式的過(guò)渡45這一時(shí)期，西方國(guó)家政府行政深受任人唯親制度之害。西方向官僚制行政模式轉(zhuǎn)變的推動(dòng)力來(lái)自資本主義經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。1854年－1870年，英國(guó)文官制度初步確立。46這一時(shí)期，西方國(guó)家政府行政深受任人唯親制度之害。46

三傳統(tǒng)的行政模式促使西方向官僚制行政模式轉(zhuǎn)變的原因:⒈英美德法等國(guó)文官制度改革⒉馬克斯·韋伯德官僚制理論⒊伍德羅·威爾遜行政與政治分離思想47三傳統(tǒng)的行政模式47

韋伯提出現(xiàn)代官僚制體系德6個(gè)特征:⒈分工以形成專門(mén)德工職管理⒉公職等級(jí)制和權(quán)利等級(jí)化⒊管轄權(quán)有明確德規(guī)定且嚴(yán)格執(zhí)行既定規(guī)則⒋現(xiàn)代公職管理建立在書(shū)面文件-檔案的基礎(chǔ)上⒌根據(jù)能力、專長(zhǎng)及表現(xiàn)出來(lái)的業(yè)績(jī)決定升遷⒍公職管理遵循一般條例,它們是穩(wěn)定、全面、可以學(xué)習(xí)的48韋伯提出現(xiàn)代官僚制體系德6個(gè)特征:48

四傳統(tǒng)行政模式的弊端⒈傳統(tǒng)的行政模式在人事制度的實(shí)踐中所產(chǎn)生的僵化形式主義較韋伯的設(shè)想有過(guò)之而無(wú)不及，而精英主義特征又沒(méi)有顯現(xiàn)，這直接導(dǎo)致了該體系效率的降低

49四傳統(tǒng)行政模式的弊端49

⒉傳統(tǒng)的行政模式體現(xiàn)了一種消極控制形式，不是致力于為提高效率提供有效的激勵(lì)，而是著力于怎樣避免犯錯(cuò)誤，最終導(dǎo)致對(duì)公共服務(wù)的效率提高漠不關(guān)心50⒉傳統(tǒng)的行政模式體現(xiàn)了一種消極控制形式，不是致力于為提高

⒊官僚制僵化的組織形式不透明的行事方式，使之不可避免地與民主精神相違背5151

⒋官僚制有一種不受責(zé)任機(jī)制約束的趨勢(shì)，并企圖對(duì)市場(chǎng)和個(gè)人實(shí)施全面的控制5252

⒌傳統(tǒng)行政模式強(qiáng)調(diào)政治與行政相分離在現(xiàn)實(shí)中永遠(yuǎn)不可能做到5353第二節(jié)公共管理與私人管理一管理的主體不同私人管理主體:私人部門(mén)即居民個(gè)人和家庭部門(mén)、私人企業(yè)部門(mén)公共管理主體:公共部門(mén)即政府、公共企業(yè)和非政府組織54第二節(jié)公共管理與私人管理一管理的主體不同54

二管理的對(duì)象不同工商管理針對(duì)私人部門(mén)，它進(jìn)行管理憑借的手段是國(guó)家法律法規(guī)允許的范圍之內(nèi)所制定的組織內(nèi)部的規(guī)章制度

55二管理的對(duì)象不同55

公共管理不僅針對(duì)公共部門(mén)，也針對(duì)私人部門(mén)，它以國(guó)家法律為依據(jù)、以國(guó)家的強(qiáng)治力為后盾5656

三管理的目標(biāo)不同私人部門(mén)主要是工商管理即私人企業(yè)的管理,而企業(yè)管理的目標(biāo)是單一、明晰的，即追求股東利益的最大化57三管理的目標(biāo)不同57

公共部門(mén)管理的目標(biāo)是多元化的，也是非常復(fù)雜的，它是為了促經(jīng)社會(huì)公眾的總體長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，并且需要針對(duì)不同類型的公共事務(wù)制定中介目標(biāo)5858

四管理的方式不同私人部門(mén)通常用工資和薪金的激勵(lì)機(jī)制而這一激勵(lì)機(jī)制通常在政府部門(mén)很難實(shí)施59四管理的方式不同59

五管理的環(huán)境不同私人部門(mén)處在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，市場(chǎng)環(huán)境相對(duì)單一。公共部門(mén)處在相對(duì)寬松的壟斷或不完全壟斷環(huán)中，要面對(duì)復(fù)雜的政治環(huán)境。60五管理的環(huán)境不同60

六管理的權(quán)利不同

私人部門(mén)管理的權(quán)利來(lái)自于基于契約的私權(quán)力，而契約是在國(guó)家法律法規(guī)的框架下制定的，因此私人部門(mén)管理權(quán)利受到國(guó)家法律的約束，不得逾越國(guó)家的法律法規(guī)、憲法，否則就要受到懲罰61六管理的權(quán)利不同61

公共部門(mén)的管理權(quán)利是國(guó)家的強(qiáng)制性行政、立法和司法權(quán)，它們從本質(zhì)上來(lái)看基于政府的授權(quán)，并且也要在國(guó)家憲法和法律框架下活動(dòng)，但實(shí)際上在很多情況下政府部門(mén)自己出面制定法律，將自己的意志上升為國(guó)家的法律，并且還可以修訂部門(mén)法律，這就使政府部門(mén)掌握的公共權(quán)利比私人部門(mén)要大的多62公共部門(mén)的管理權(quán)利是國(guó)家的強(qiáng)制性行政、立法和司法第三節(jié)公共管理的特點(diǎn)公共管理，有時(shí)又被稱作是新公共管理，那么兩者是否有區(qū)別？第一種觀點(diǎn)，公共管理就是新公共管理第二種觀點(diǎn)，新公共管理不同與公共管理，最明顯的一個(gè)區(qū)別在于兩者產(chǎn)生時(shí)間不同。63第三節(jié)公共管理的特點(diǎn)公共管理，有時(shí)又被稱作是新公共管理一將公共部門(mén)界定在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)將公共部門(mén)界定在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，明確公共部門(mén)和私人部門(mén)的分界，防止公共部門(mén)在未來(lái)擴(kuò)大規(guī)模64一將公共部門(mén)界定在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)64

二在公共部門(mén)確立以顧客(即公眾)為服務(wù)中心的思想以顧客（即公眾）為服務(wù)中心的思想在公共部門(mén)確立，為此公共部門(mén)必須重視結(jié)果和責(zé)任落實(shí)，將適合公共部門(mén)的工商管理方式全面而廣泛地引入公共部門(mén)就成了必然的趨勢(shì)

65二在公共部門(mén)確立以顧客(即公眾)為服務(wù)中心的思想65公共部門(mén)已經(jīng)采用的私人管理方式主要涉及到這樣一些方面：專業(yè)化績(jī)效測(cè)量降低公共服務(wù)成本改進(jìn)人力資源管理水平充分運(yùn)用信息技術(shù)66公共部門(mén)已經(jīng)采用的私人管理方式主要涉及到這樣一些方三公共決策的制定引入專家論證制度公共決策的制定引入專家論證制度，使之成為規(guī)范性做法，甚至將政策的制定托管給專家，以保證公共政策非政治化，提高效率和公平程度67三公共決策的制定引入專家論證制度67四建立起應(yīng)對(duì)公眾訴求的快速反應(yīng)機(jī)制這是新公共管理區(qū)別于傳統(tǒng)的官僚制和私人部門(mén)的一個(gè)重要標(biāo)志。漠視公眾訴求、拖延不決將是新公共管理不允許的，也是付不起的一種代價(jià)。68四建立起應(yīng)對(duì)公眾訴求的快速反應(yīng)機(jī)制68第四節(jié)公共管理變革的必然性公共管理方式變革的原因:⒈現(xiàn)實(shí)的管理狀況⒉理論的變遷69第四節(jié)公共管理變革的必然性69

一公共部門(mén)管理陷入力不從心的窘境外部的壓力是促使公共部門(mén)擺脫窘境的最佳動(dòng)力70一公共部門(mén)管理陷入力不從心的窘境70

二私人部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)加劇全球化不僅使私人部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)加劇，也使各國(guó)公共部門(mén)管理的改革加快，并且出現(xiàn)了公共管理改革趨同的現(xiàn)象71二私人部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)加劇71

三信息技術(shù)的傳播是公共管理發(fā)生變革的導(dǎo)火索⒈信息技術(shù)的運(yùn)用可以使公共部門(mén)提高工作效率⒉信息技術(shù)幫助公共部門(mén)節(jié)約管理成本⒊信息的迅速傳播大大增加了公共部門(mén)及時(shí)、高效的處理公共事務(wù)的壓力72三信息技術(shù)的傳播是公共管理發(fā)生變革的導(dǎo)火索72

四經(jīng)濟(jì)和管理理論的發(fā)展1.公共選擇理論直接奠定了公共部門(mén)改革的思想基礎(chǔ)2.公共選擇理論、委托一代理人理論、交易費(fèi)用理論、信息不對(duì)稱理論等的引入為公共部門(mén)如何搞好公共事務(wù)管理提供了有效的解決思路和具體的解決方法3.工商管理理論的更新和發(fā)展，也為公共部門(mén)管理的深化提供了助推力

73四經(jīng)濟(jì)和管理理論的發(fā)展73第三章政府部門(mén)的運(yùn)行特征74第三章政府部門(mén)的運(yùn)行特征74第一節(jié)市場(chǎng)制度與市場(chǎng)失靈一處理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的制度路徑

市場(chǎng)制度政府制度經(jīng)濟(jì)主體行為經(jīng)濟(jì)目標(biāo)結(jié)果企業(yè)制度其他制度75第一節(jié)市場(chǎng)制度與市場(chǎng)失靈一處理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的制度路徑75

哪一樣制度證實(shí)自己比其他的制度好用，我們就用哪一種制度工具來(lái)處理事務(wù)。市場(chǎng)制度是基礎(chǔ)性的資源配置制度。但是，市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)制度在處理問(wèn)題時(shí)出現(xiàn)了許多失誤。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)可以歸為兩方面的原因。76哪一樣制度證實(shí)自己比其他的制度好用，我們就用哪一種制度工具

二

市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)（一）由市場(chǎng)制度本身的假設(shè)不完全造成的市場(chǎng)失靈，即完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)假設(shè)不存在。⒈公共品⒉外部效應(yīng)⒊競(jìng)爭(zhēng)失靈⒋信息失靈⒌宏觀經(jīng)濟(jì)失衡77二市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)77

（二）由市場(chǎng)運(yùn)行結(jié)果本身的缺陷所導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈:⒈個(gè)人偏好不合理⒉收入分配不公平78（二）由市場(chǎng)運(yùn)行結(jié)果本身的缺陷所導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈:78

市場(chǎng)失靈的存在使政府干預(yù)成為一種可能79市場(chǎng)失靈的存在使政府干預(yù)成為一種可能79從公共管理的角度看，我們還有必要對(duì)公共品（服務(wù)）作進(jìn)一步的區(qū)分1.純粹經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的狹義的公共品2.在經(jīng)濟(jì)學(xué)上具有混合產(chǎn)品性質(zhì)的公共品3.政府的行政性產(chǎn)品與服務(wù)80從公共管理的角度看，我們還有必要對(duì)公共品（服務(wù)）作進(jìn)一步的區(qū)第二節(jié)對(duì)政府職能范圍的認(rèn)識(shí)一古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政府制度的認(rèn)識(shí)亞當(dāng)·斯密：薩伊約翰·斯圖亞特·穆勒81第二節(jié)對(duì)政府職能范圍的認(rèn)識(shí)一古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政府制度的認(rèn)識(shí)8

二馬克思主義關(guān)于國(guó)家本質(zhì)和政府職能的有關(guān)理論政府是一定階級(jí)利益的代表國(guó)家是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物國(guó)家職能包括兩個(gè)方面：政治職能、經(jīng)濟(jì)職能82二馬克思主義關(guān)于國(guó)家本質(zhì)和政府職能的有關(guān)理論82

三瓦格納為代表的德國(guó)學(xué)派對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)瓦格納公共支出增長(zhǎng)定律:

從“廉價(jià)政府”、“夜警國(guó)家”過(guò)渡到“高價(jià)政府”、“社會(huì)政策國(guó)家”，政府職能的擴(kuò)大是一個(gè)必然規(guī)律83三瓦格納為代表的德國(guó)學(xué)派對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)83

四庇古的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)思想與政府活動(dòng)范圍庇古明確的提出了政府應(yīng)對(duì)收入分配進(jìn)行再調(diào)節(jié)以提高一個(gè)國(guó)家的總體福利水平，他把傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的個(gè)人自利研究方向轉(zhuǎn)到了社會(huì)福利的研究上來(lái)，強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)以實(shí)現(xiàn)收入的均等化，將之作為政府制度運(yùn)行的一個(gè)新目標(biāo)、新任務(wù)84四庇古的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)思想與政府活動(dòng)范圍84

五凱恩斯的政府干預(yù)理論因?yàn)橛行枨蟮牟蛔悖?jīng)濟(jì)總量并不一定保持平衡，為使經(jīng)濟(jì)平衡，需要政府干預(yù)以解決有效需求不足.政府干預(yù)的方式是借助財(cái)政收入、財(cái)政支出、赤字預(yù)算政策來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)總需求、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定85五凱恩斯的政府干預(yù)理論85第四章政府制度的失靈及其改進(jìn)86第四章政府制度的失靈及其改進(jìn)86第一節(jié)政府制度的失靈一信息失靈在政府制度框架下活動(dòng)的官員、政治家、公眾等行為主體不可能擁有完全信息。政府制度在大多數(shù)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)上比市場(chǎng)制度信息失靈的程度嚴(yán)重得多。信息失靈反映在公共品方面就是低效率。

87第一節(jié)政府制度的失靈一信息失靈87

二激勵(lì)失靈市場(chǎng)制度下，激勵(lì)機(jī)制是通過(guò)“看不見(jiàn)的手”來(lái)運(yùn)行的，激勵(lì)機(jī)制運(yùn)行的成本比較小，政府制度下，激勵(lì)機(jī)制的良好運(yùn)行困難的多。88二激勵(lì)失靈88

三決策程序的缺陷當(dāng)公眾表達(dá)了真實(shí)的偏好以后，需要由一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)將這種偏好統(tǒng)一綜合成社會(huì)的偏好。一種可能是投票循環(huán)，另一種可能是將部分人的偏好表示為整個(gè)社會(huì)的偏好。現(xiàn)實(shí)中不可能存在一個(gè)邏輯上一以貫之的符合所有人愿望的社會(huì)偏好體系。89三決策程序的缺陷89決策程序的缺陷還表現(xiàn)在：公共事務(wù)議程確定的偏差體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)人和利益集團(tuán)的偏好投票人的近視效應(yīng)90決策程序的缺陷還表現(xiàn)在：90

四公共決策和執(zhí)行中的經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)公共項(xiàng)目一旦決定并啟動(dòng)實(shí)施，實(shí)際上便進(jìn)入了一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的程序政府制度缺陷與經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)密切相關(guān)的一個(gè)表現(xiàn)是廣泛存在的尋租行為

91四公共決策和執(zhí)行中的經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)91第二節(jié)政府制度失靈的矯正私人品的生產(chǎn)應(yīng)由市場(chǎng)提供混合產(chǎn)品和純粹的公共品，市場(chǎng)只能部分提供或提供不出來(lái)，才考慮間接民主決策機(jī)制或直接民主決策機(jī)制，具體的事務(wù)如何來(lái)處理要比較兩種制度提供的相對(duì)績(jī)效當(dāng)某些公共品(服務(wù))只能由政府制度來(lái)提供時(shí)，還需針對(duì)不同類型的政府失靈，找到相對(duì)的解決辦法92第二節(jié)政府制度失靈的矯正私人品的生產(chǎn)應(yīng)由市場(chǎng)提供92

一將政府從一部分經(jīng)濟(jì)事務(wù)中解脫出來(lái)市場(chǎng)失靈不等于政府干預(yù)很多政府失靈的案例其真是原因時(shí)政府過(guò)多的介入了私人品的生產(chǎn)，或?qū)κ袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行過(guò)分嚴(yán)格的管制，在政府制度中官員的經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)、信息失靈、激勵(lì)機(jī)制都還沒(méi)有得到很好解決的情況下，必然產(chǎn)生種種低效率、不公平和腐敗93一將政府從一部分經(jīng)濟(jì)事務(wù)中解脫出來(lái)93

二從技術(shù)和制定環(huán)境著手技術(shù)進(jìn)步可以減少政府失靈:

一方面私人市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)能促進(jìn)技術(shù)的變革,從而惠及其他部門(mén)另一方面，政府制度在提高一個(gè)國(guó)家的科研技術(shù)能力上也不是無(wú)能為力的94二從技術(shù)和制定環(huán)境著手94

經(jīng)由制度環(huán)境的改變來(lái)減少政府失靈、提高政府績(jī)效的最有效的方法是通過(guò)一個(gè)法律修正案來(lái)限制政府的總支出，或是通過(guò)有著相似效果的對(duì)地方政府稅收限制的法案95經(jīng)由制度環(huán)境的改變來(lái)減少政府失靈、提高政府績(jī)效的最有效的方

三引入類似于私人部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)方式蒂博特競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制雖然公共部門(mén)不同于私人部門(mén),但私人部門(mén)的一些改進(jìn)效率的競(jìng)爭(zhēng)性管理方法,同樣能適用于公共部門(mén)包括政府部門(mén)96三引入類似于私人部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)方式96第三節(jié)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)下的政府制度職能政府的活動(dòng)范圍主要局限于市場(chǎng)失靈部分，而且并不是所有的市場(chǎng)失靈都要由政府彌補(bǔ)，政府是否要介入進(jìn)去還要比較市場(chǎng)和政府的相對(duì)績(jī)效97第三節(jié)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)下的政府制度職能政府的活動(dòng)范圍主要局

一確定法律基礎(chǔ)以保護(hù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)產(chǎn)權(quán)，就是確立初始稟賦資源以及交換這些稟賦所取得的收益的個(gè)人權(quán)力(包括或有權(quán)力)，它是利用市場(chǎng)作為資源配置制度來(lái)達(dá)到帕累托最有優(yōu)的一個(gè)必要條件政府缺乏對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，國(guó)家就有可能陷入一個(gè)沖突不斷的“霍布斯世界”98一確定法律基礎(chǔ)以保護(hù)產(chǎn)權(quán)98

二提供社會(huì)所需的基礎(chǔ)設(shè)施和基本服務(wù)1.從某些基礎(chǔ)設(shè)施的提供來(lái)看，雖然也可以采取私人提供方式，但這會(huì)造成效率損失，因此理論上應(yīng)公共提供為佳2.公共品、混合產(chǎn)品的范圍和規(guī)模并不是一成不變的99二提供社會(huì)所需的基礎(chǔ)設(shè)施和基本服務(wù)99

三保護(hù)自然資源和環(huán)境從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，我們可以把對(duì)自然資源和環(huán)境的忽視看作是外部性問(wèn)題，即人類活動(dòng)造成的對(duì)自然資源和環(huán)境的破壞是社會(huì)承擔(dān)的成本，并沒(méi)有計(jì)算在私人部門(mén)活動(dòng)的內(nèi)部成本中去，解決自然資源和環(huán)境的保護(hù)問(wèn)題就需要將外部成本內(nèi)部化，從而使自然資源得以有效的保護(hù)，促進(jìn)人和自然的和諧發(fā)展100三保護(hù)自然資源和環(huán)境100

將外部成本內(nèi)部化可采取的兩種方式:⒈科斯提出的由市場(chǎng)制度去解決⒉政府組織出面統(tǒng)一制定環(huán)境保護(hù)的法律101將外部成本內(nèi)部化可采取的兩種方式:101

四保持私人部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境只要存在壟斷或寡頭，便必然會(huì)使消費(fèi)者剩余減少，侵害到消費(fèi)者利益，資源配置效率的損害也就不可避免.市場(chǎng)通常不能自動(dòng)消除這種壟斷，而是需要政府這種來(lái)自外部的強(qiáng)制性力量102四保持私人部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境102

五保護(hù)弱勢(shì)群體由于每個(gè)人擁有的初始稟賦的差異，使得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)產(chǎn)生一些讓人難以接受的結(jié)果，因此需要對(duì)這些弱勢(shì)群體進(jìn)行救助政府采取收入再分配的方法來(lái)保護(hù)弱勢(shì)群體，具體手段有征稅和轉(zhuǎn)移支付103五保護(hù)弱勢(shì)群體103

六協(xié)調(diào)與解決各方利益的沖突資源的稀缺性導(dǎo)致人類社會(huì)不可避免的會(huì)存在各方利益沖突，消弭這種沖突、或?qū)⑷祟惿鐣?huì)的沖突限定在一定范圍之內(nèi)是政府存在的基本理由104六協(xié)調(diào)與解決各方利益的沖突104

七保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定凱恩斯的宏觀干預(yù)理論：主要工具是財(cái)政政策和貨幣政策105七保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定105第四節(jié)政府履行職能的路徑和工具選擇一中央政府和地方政府之間的路徑選擇政府履行基本職能以達(dá)到既定的目標(biāo)，需要選擇正確的路徑，有些職能是需要在中央政府一級(jí)履行的，有些則需中央政府和各地方政府共同負(fù)擔(dān)，還有一些則以地方政府單獨(dú)行使較好106第四節(jié)政府履行職能的路徑和工具選擇一中央政府和地方政府之

二政府部門(mén)履行職能的工具選擇公共品(或服務(wù))最終被“制造”出來(lái)，既可以采取“公共提供+公共生產(chǎn)”的混合方式，也可以采用“公共提供+私人生產(chǎn)”的方式，到底采取哪一種方式，要比較兩種生產(chǎn)方式下的成本和受益的相對(duì)值107二政府部門(mén)履行職能的工具選擇107（一）政府部門(mén)直接“生產(chǎn)”以下職能可否完全委托給其它公共部門(mén)或私人部門(mén)來(lái)生產(chǎn)？保護(hù)弱勢(shì)群體－能否委托給私人慈善基金會(huì)保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定－能否交給一個(gè)自律性行業(yè)如全國(guó)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)軍隊(duì)－能否采取雇傭軍形式108（一）政府部門(mén)直接“生產(chǎn)”108

（二）政府部門(mén)間接“生產(chǎn)”1、委托給非營(yíng)業(yè)性組織政府行政機(jī)構(gòu)委托其他組織“生產(chǎn)”是政府間接“生產(chǎn)”公共服務(wù)的一種重要方式如：消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題

109（二）政府部門(mén)間接“生產(chǎn)”109

2.委托給公共企業(yè)某些公共品或公共服務(wù)是要由企業(yè)形態(tài)生產(chǎn)出來(lái)的，如公用事業(yè)類產(chǎn)品政府制度直接提供并不等于政府機(jī)構(gòu)自身來(lái)生產(chǎn)，由從屬于政府制度的公共企業(yè)來(lái)進(jìn)行生產(chǎn)也是政府制度直接提供的一種方式

1102.委托給公共企業(yè)110

4.委托給私人企業(yè)比較自己辦企業(yè)的收益—成本和向私人企業(yè)采購(gòu)商品的收益——成本，哪個(gè)成本低就采取哪種方式政府機(jī)構(gòu)委托私人企業(yè)來(lái)生產(chǎn)某種產(chǎn)品還可以采取多種方式，如簽約外包、特許經(jīng)營(yíng)、財(cái)政補(bǔ)貼、抵用券、公私合營(yíng)等1114.委托給私人企業(yè)111

5.政府管制政府管制通常是指政府部門(mén)根據(jù)法律法規(guī)以某種方式影響私人經(jīng)濟(jì)而采取的管理與監(jiān)督行為，主要有經(jīng)濟(jì)性管制和社會(huì)性管制1125.政府管制112

總結(jié):政府履行基本職能的路徑選擇主要是恰當(dāng)?shù)剡x擇由中央政府提供還是由地方政府提供.而政府治理工具的選擇主要有直接生產(chǎn)、間接生產(chǎn)、政府管制這三種113總結(jié):政府履行基本職能的路徑選擇主要是恰當(dāng)?shù)剡x擇由中第五章政府間關(guān)系第五章政府間關(guān)系第一節(jié)政府間關(guān)系的實(shí)證研究一分離模式、下位包含模式與相互依存模式

115第一節(jié)政府間關(guān)系的實(shí)證研究一分離模式、下位包含模式與相互

二單一制和聯(lián)邦制單一國(guó)家，中央政權(quán)享有最高權(quán)力，地方政權(quán)在其領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法和法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使職權(quán)。單一制國(guó)家的特點(diǎn)：一個(gè)中央政權(quán)、一部憲法、一種法律體系、一個(gè)國(guó)際關(guān)系主體、一個(gè)國(guó)籍

116二單一制和聯(lián)邦制116按地方職權(quán)大小，分為：?jiǎn)我环謾?quán)型模式中，中央政府賦予地方政府較大的自治權(quán)力，典型為英國(guó)單一集權(quán)型模式中，中央政府對(duì)地方政府實(shí)行垂直的行政控制，典型為法國(guó)117按地方職權(quán)大小，分為：117

聯(lián)邦分權(quán)模式中，國(guó)家存在多個(gè)權(quán)力中心，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和州政府機(jī)關(guān)之間沒(méi)有隸屬關(guān)系，在各自的權(quán)力范圍內(nèi)活動(dòng)聯(lián)邦和各聯(lián)邦成員之間的權(quán)力劃分美國(guó)銀行案：麥卡洛克訴馬里蘭州案的影響

118聯(lián)邦分權(quán)模式中，國(guó)家存在多個(gè)權(quán)力中心，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和州政

三政治性分權(quán)、行政性分權(quán)與行政權(quán)轉(zhuǎn)讓及其他政治性分權(quán)是指中央政府和地方政府(與中央當(dāng)局不存在優(yōu)劣關(guān)系)之間權(quán)限分離行政性分權(quán)是指中央政府與地方政府之間存在優(yōu)劣或者說(shuō)從屬關(guān)系，在此基礎(chǔ)上中央政府與地方政府劃分權(quán)限行政權(quán)轉(zhuǎn)讓是指地方政府從屬于中央政府，由中央政府向其轉(zhuǎn)讓中央政府所擁有的部分權(quán)限119三政治性分權(quán)、行政性分權(quán)與行政權(quán)轉(zhuǎn)讓及其他119

四市政管理體制不同的國(guó)家，市政府擁有程度不等的自治權(quán)市政體制反映了地方政府的權(quán)限在下一級(jí)政府中的分配格局120四市政管理體制120第二節(jié)政府間關(guān)系的規(guī)范研究一從收入來(lái)源劃分中央政府和地方政府的權(quán)限馬斯格雷夫提出的應(yīng)屬中央的稅收有：

1.具有收入再分配性質(zhì)的稅收

2.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的稅收

3.具有稅基分布不均勻的性質(zhì)的稅收

4.稅基流動(dòng)性大的稅收

5.稅負(fù)容易轉(zhuǎn)嫁的稅收121第二節(jié)政府間關(guān)系的規(guī)范研究一從收入來(lái)源劃分中央政府和地方二、財(cái)政分權(quán)理論1、宏觀調(diào)控要由中央政府承擔(dān)的原因2、收入分配要由中央政府提供的原因3、資源配置視角下的中央與地方政府職能劃分122二、財(cái)政分權(quán)理論122

三地方政府的分權(quán)依據(jù)施蒂格勒的最優(yōu)分權(quán)模式菜單：1、地方政府比中央政府更接近于自己的民眾。2、不同地區(qū)的人們有權(quán)選擇自己偏好的公共品數(shù)量與種類。123三地方政府的分權(quán)依據(jù)123

“俱樂(lè)部”理論“俱樂(lè)部”理論是奠定地方政府分權(quán)合理性的一個(gè)基礎(chǔ)理論，由布坎南提出。一個(gè)俱樂(lè)部的最優(yōu)規(guī)模就在外部不經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的邊際成本即擁擠成本正好等于由于新成員分擔(dān)運(yùn)轉(zhuǎn)所帶來(lái)的邊際節(jié)約這個(gè)點(diǎn)上。124“俱樂(lè)部”理論124第三節(jié)我國(guó)政府間關(guān)系的特點(diǎn)一傳統(tǒng)的中央政府與地方政府之間的關(guān)系模式中國(guó)是單一制國(guó)家中國(guó)是一個(gè)由中央政府到地方各級(jí)政府的自上而下的多級(jí)梯階的行政區(qū)劃系統(tǒng)在改革開(kāi)放以前，通過(guò)實(shí)行中央高度集權(quán)的計(jì)劃體制，以保證中央政府的權(quán)威地位和對(duì)地方政府的絕對(duì)控制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式強(qiáng)化了地方政府的附屬地位125第三節(jié)我國(guó)政府間關(guān)系的特點(diǎn)一傳統(tǒng)的中央政府與地方政府之間

二分稅制下的政府關(guān)系分稅制的建立標(biāo)志著地方政府的權(quán)力得到了中央政府的正式承認(rèn)

126二分稅制下的政府關(guān)系126

20世紀(jì)80年代初的改革，中央政府將一部分權(quán)力下放到地方政府，這種行政性分權(quán)體現(xiàn)在財(cái)政體制上，就是“財(cái)政包干制”127127

財(cái)政包干制優(yōu)點(diǎn):

財(cái)政包干制作為一種過(guò)渡性的財(cái)政制度，在擴(kuò)大地方政府的財(cái)政權(quán)力、調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性方面發(fā)揮了較大作用

128財(cái)政包干制優(yōu)點(diǎn):128

財(cái)政包干制的缺點(diǎn)⒈地方權(quán)力的擴(kuò)大、功能的膨脹導(dǎo)致了地方政府投資熱情空前高漲，重復(fù)建設(shè)、盲目生產(chǎn)、結(jié)構(gòu)失衡、地區(qū)封鎖等問(wèn)題日益突出⒉“條塊分割”的行政隸屬關(guān)系使得中央主管部委和地方各級(jí)政府都強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的控制，以憑借行政權(quán)力來(lái)增強(qiáng)局部利益.在中央政府缺乏對(duì)地方政府有效制約的情況下，經(jīng)濟(jì)過(guò)熱就很容易形成129財(cái)政包干制的缺點(diǎn)129

1993年，分稅制改革正式啟動(dòng)1301993年，分稅制改革正式啟動(dòng)130三逐步建立公共財(cái)政框架從財(cái)政體制改革來(lái)看，應(yīng)按照公共財(cái)政理論的要求來(lái)科學(xué)地劃分中央政府與地方政府之間的事權(quán)關(guān)系和支出責(zé)任。在這一過(guò)程中，稅收收入的調(diào)整和改革是規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系的題中之義。1、對(duì)政府間稅收收入產(chǎn)生重要影響的新一輪稅制改革中，其中一項(xiàng)是流轉(zhuǎn)稅中的進(jìn)出口稅制改革。2、增值稅改革的主要內(nèi)容是實(shí)施增值稅的轉(zhuǎn)型和擴(kuò)大增值稅的征收范圍。3、從企業(yè)所得稅改革的內(nèi)容看，主要是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)的所得稅，這對(duì)外商投資比較多的地區(qū)來(lái)講會(huì)帶有一定的負(fù)面效應(yīng)。4、個(gè)人所得稅同樣涉及到中央政府與地方政府的共享機(jī)制改革。5、農(nóng)業(yè)稅制改革已拉開(kāi)序幕。農(nóng)村要清費(fèi)改稅，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，降低農(nóng)業(yè)稅稅率，在條件成熟時(shí)逐步取消農(nóng)業(yè)稅。131三逐步建立公共財(cái)政框架131

四規(guī)范政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度首先，從公共品的受益范圍來(lái)看，畢竟大部分公共品屬于地方性公共品，全國(guó)性的公共品是比較少的，本著受益對(duì)象與成本負(fù)擔(dān)一致的原則，地方性的公共品應(yīng)由地方政府來(lái)提供。其次，調(diào)節(jié)各地區(qū)的公共品提供也是中央政府應(yīng)盡的職責(zé)。最后，需要中央政府制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)鼓勵(lì)外部效益或抑制外部成本的活動(dòng)。

132四規(guī)范政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度132

五各地方政府間的橫向聯(lián)系有加強(qiáng)的趨勢(shì)首先是大、中、小城市的規(guī)模都在不斷地?cái)U(kuò)大，經(jīng)濟(jì)實(shí)力也大為提高，從而對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生了較大的輻射性。另外，為了發(fā)揮地級(jí)市的聚合效應(yīng)和帶動(dòng)效應(yīng)，我國(guó)從1982年開(kāi)始實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制，即由地級(jí)市管轄原來(lái)屬于地區(qū)管轄的縣。除了這種基于自上而下的行政隸屬關(guān)系的變革外，各地方政府之間為了加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)方面的合作，各種經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域先后自發(fā)地涌現(xiàn)出來(lái)，133五各地方政府間的橫向聯(lián)系有加強(qiáng)的趨勢(shì)133第八章公共部門(mén)財(cái)政管理134第八章公共部門(mén)財(cái)政管理134第一節(jié) 公共財(cái)政框架下的財(cái)政管理一、什么是“公共財(cái)政”？簡(jiǎn)言之，就是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)發(fā)展模式下，與此相適應(yīng)的國(guó)家財(cái)政類型，政府的財(cái)政資金應(yīng)主要提供市場(chǎng)無(wú)法提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

135第一節(jié) 公共財(cái)政框架下的財(cái)政管理一、什么是“公共財(cái)政”？13與公共財(cái)政相對(duì)應(yīng)的另一種財(cái)政類型為“建設(shè)型”財(cái)政，它是指政府將財(cái)政資金較多地配置于經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，政府和市場(chǎng)共同承擔(dān)私人品生產(chǎn)和提供。136與公共財(cái)政相對(duì)應(yīng)的另一種財(cái)政類型為“建設(shè)型”136二、公共財(cái)政的演進(jìn)有學(xué)者將人類社會(huì)迄今為止經(jīng)歷過(guò)的財(cái)政類型劃分成三種，即“家計(jì)”財(cái)政、“公共”財(cái)政和“國(guó)家”財(cái)政。

西方國(guó)家的公共財(cái)政是從家計(jì)財(cái)政過(guò)渡而來(lái)，而像我國(guó)等一些實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，則經(jīng)歷過(guò)國(guó)家財(cái)政階段，而后再逐漸地向公共財(cái)政目標(biāo)靠攏。137二、公共財(cái)政的演進(jìn)137三、公共財(cái)政目標(biāo)（一）資源配置的效率目標(biāo)（二）收入分配的公平目標(biāo)。（三）宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定目標(biāo)。138三、公共財(cái)政目標(biāo)138四、財(cái)政管理的要素及主要內(nèi)容財(cái)政管理是公共部門(mén)特別是政府部門(mén)為了保證其財(cái)政職能的履行，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政等手段，對(duì)財(cái)政收支及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行決策、計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等活動(dòng)，它是國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的重要組成部分。139四、財(cái)政管理的要素及主要內(nèi)容139第二節(jié)公共預(yù)算管理一、公共預(yù)算目的為了有計(jì)劃地使用資源西德尼·杜康柏教授對(duì)預(yù)算的描述可以幫助我們更全面地理解預(yù)算：收支平衡的一種方法半司法程序可說(shuō)明性控制預(yù)算執(zhí)行文件應(yīng)成為推行政府政策的一項(xiàng)工具是制定計(jì)劃的一項(xiàng)工作140第二節(jié)公共預(yù)算管理一、公共預(yù)算目的140二、公共預(yù)算的過(guò)程和周期完整的預(yù)算過(guò)程大致包括四個(gè)階段：1、制定階段：預(yù)算草案的編制第一步是對(duì)未來(lái)年度或一段時(shí)間內(nèi)公共部門(mén)的收入和支出進(jìn)行概算。通常由政府部門(mén)下達(dá)預(yù)算編制通知書(shū)，從中央到地方各級(jí)政府就要履行相應(yīng)的預(yù)算職責(zé)。141二、公共預(yù)算的過(guò)程和周期1412、授權(quán)階段：預(yù)算獲得立法機(jī)關(guān)的正式批準(zhǔn)第二步是授權(quán)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)預(yù)算的階段，由政府部門(mén)將預(yù)算草案遞交給立法機(jī)構(gòu)，立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)算審查并最終就預(yù)算做出決策。財(cái)政部提交到預(yù)工委→預(yù)工委聽(tīng)取、討論、征求（第一階段）→預(yù)工委起草、匯報(bào)→人大財(cái)經(jīng)委提出意見(jiàn)→財(cái)政部修改→人大財(cái)經(jīng)委起草審查報(bào)告（第二階段）→人代會(huì)主席團(tuán)審查預(yù)算報(bào)告并提出意見(jiàn)、反饋給人大財(cái)經(jīng)委→人大財(cái)經(jīng)委提交最終審查結(jié)果報(bào)告。這就是即將在人大代表會(huì)上進(jìn)行表決的預(yù)算草案和報(bào)告。1422、授權(quán)階段：預(yù)算獲得立法機(jī)關(guān)的正式批準(zhǔn)1423、執(zhí)行階段：預(yù)算的貫徹實(shí)施這一階段重要工作就是進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的資源收集和分配。4、決算階段：預(yù)算的執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)。1433、執(zhí)行階段：預(yù)算的貫徹實(shí)施143三、預(yù)算的基本模式（一）列項(xiàng)預(yù)算支出一般按用途分類，即按財(cái)政資金的支出要素分類，反映了財(cái)政具體投入了哪些要素。144三、預(yù)算的基本模式144（二）項(xiàng)目預(yù)算為了消除制定規(guī)劃和制定預(yù)算分別進(jìn)行的這種傳統(tǒng)方式的弊端，項(xiàng)目預(yù)算將兩者有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，尋求最有效地調(diào)配資源，以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的系統(tǒng)方法。它通過(guò)對(duì)各種可能的方案進(jìn)行成本—效益分析，選取實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的最佳途徑。成本—效益分析是對(duì)不同方案實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的效果與其所需要的成本進(jìn)行綜合的對(duì)比分析，然后根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選取最佳方案。145（二）項(xiàng)目預(yù)算145（三）零基預(yù)算零基預(yù)算，是指不考慮過(guò)去的預(yù)算項(xiàng)目和收支水平，以零為基點(diǎn)編制的預(yù)算。零基預(yù)算的基本特征是不受以往預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行情況的影響，一切預(yù)算收支都建立在成本效益分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)需要和可能來(lái)編制預(yù)算。

146（三）零基預(yù)算146零基預(yù)算的基本做法：一是要掌握準(zhǔn)確的信息資料，對(duì)單位的人員編制、人員結(jié)構(gòu)、工資水平，以及工作性質(zhì)、設(shè)備配備所需資金規(guī)模等等都要了解清楚，在平時(shí)就要建立單位情況數(shù)據(jù)庫(kù)，非經(jīng)法定程序，不得隨意變動(dòng)。二是要確定各項(xiàng)開(kāi)支定額，這是編制零基預(yù)算的基本要求。三是要根據(jù)事業(yè)需要和客觀實(shí)際情況，對(duì)各個(gè)預(yù)算項(xiàng)目逐個(gè)分析，按照效益原則，分清輕重緩急，確定預(yù)算支出項(xiàng)目和數(shù)額。零基預(yù)算能克服我國(guó)長(zhǎng)期沿用的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方式中的不足，不受既成事實(shí)的影響，一切都從合理性和可能性出發(fā)。實(shí)行零基預(yù)算是細(xì)化預(yù)算、提前編制預(yù)算的前提。

147零基預(yù)算的基本做法：147零基預(yù)算”也叫“夕陽(yáng)預(yù)算”或“落日預(yù)算”，就是每年預(yù)算編排不以前一年預(yù)算為基礎(chǔ)，而是首先對(duì)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行重新審核，看看哪些職能已經(jīng)履行了，哪些職能還需要存在下去，已經(jīng)履行完的職能相關(guān)預(yù)算就要砍掉，這樣對(duì)政府職能就會(huì)產(chǎn)生一種約束，防止機(jī)構(gòu)日益臃腫。148零基預(yù)算”也叫“夕陽(yáng)預(yù)算”或“落日預(yù)算”，就是每年預(yù)算編排不（四）績(jī)效預(yù)算績(jī)效預(yù)算，就是政府首先制定有關(guān)的事業(yè)計(jì)劃和工程計(jì)劃，再依據(jù)政府職能和施政計(jì)劃制定計(jì)劃實(shí)施方案，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實(shí)施方案所需費(fèi)用來(lái)編制預(yù)算的一種方法。149（四）績(jī)效預(yù)算149績(jī)效預(yù)算的特點(diǎn)就是按計(jì)劃決定預(yù)算，按預(yù)算計(jì)算成本，按成本分析效益，然后根據(jù)效益來(lái)衡量其業(yè)績(jī)。可見(jiàn)，績(jī)效預(yù)算是一種是以成本－效益分析為基礎(chǔ)確定支出標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算組織形式，它對(duì)于監(jiān)督和控制預(yù)算支出、提高支出效益、防止浪費(fèi)有積極作用。績(jī)效預(yù)算對(duì)西方各國(guó)的預(yù)算制度也產(chǎn)生較大的影響。一些國(guó)家紛紛仿效績(jī)效預(yù)算，試行以計(jì)劃為中心、以成本-效益比較為考核標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算制度，如英國(guó)的“功能成本”、“產(chǎn)出預(yù)算”和“計(jì)劃分析與檢查”、法國(guó)的“預(yù)算選擇合理化”、瑞典的“功能預(yù)算”等。150績(jī)效預(yù)算的特點(diǎn)就是按計(jì)劃決定預(yù)算，按預(yù)算計(jì)算成本，按成本分析第三節(jié)

國(guó)庫(kù)管理

一、有關(guān)國(guó)庫(kù)管理的基本制度分為“獨(dú)立國(guó)庫(kù)制”和“委托國(guó)庫(kù)制”國(guó)庫(kù)的基本任務(wù)涉及以下三個(gè)方面1）國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算方法2）預(yù)算收入的核算3）庫(kù)款的撥付151第三節(jié) 國(guó)庫(kù)管理一、有關(guān)國(guó)庫(kù)管理的基本制度151二、國(guó)庫(kù)集中支付制度的特征及主要內(nèi)容

與國(guó)庫(kù)分散收付制度相對(duì)應(yīng)具有三個(gè)特征：財(cái)政部統(tǒng)一開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶規(guī)范財(cái)政資金的收付方式財(cái)政部門(mén)設(shè)立專門(mén)的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)國(guó)庫(kù)集中收付制度是建立我國(guó)公共財(cái)政框架的重要內(nèi)容152二、國(guó)庫(kù)集中支付制度的特征及主要內(nèi)容152第四節(jié)

公共收入管理

稅收管理

價(jià)格和使用費(fèi)管理

公債管理

153第四節(jié) 公共收入管理稅收管理153第五節(jié)

公共支出管理

公共支出的管理目標(biāo)和分析方法

購(gòu)買(mǎi)支出管理

轉(zhuǎn)移支出管理

154第五節(jié)公共支出管理公共支出的管理目標(biāo)和分析方法15

第六章公共企業(yè)管理155第六章公共企業(yè)管理155第一節(jié)公共企業(yè)的定義廣義地來(lái)看，公共企業(yè)就是由政府部門(mén)出資興辦的各類企業(yè)。這些企業(yè)有些是政府獨(dú)資的，有些是政府部門(mén)只出資一部分。156第一節(jié)公共企業(yè)的定義廣義地來(lái)看，公共企業(yè)就是由政府部門(mén)出資

國(guó)有企業(yè):在我們國(guó)家,通常是將政府部門(mén)獨(dú)資的企業(yè)(即100%控股)稱為國(guó)有企業(yè),強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)的絕對(duì)控制權(quán)公眾公司:很多公司并非幾個(gè)股東組成的非上市公司-私人公司,而是一些私人公司到資本市場(chǎng)上融資-吸收公眾股東的資金以謀求更大的發(fā)展,這種在資本市場(chǎng)上有公開(kāi)交易的股份公司通常稱之為公眾公司157國(guó)有企業(yè):在我們國(guó)家,通常是將政府部門(mén)獨(dú)資的企業(yè)(即10第二節(jié)公眾企業(yè)產(chǎn)生的原因一早期階段:獲得穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源或保護(hù)弱小的民族工業(yè)二矯正市場(chǎng)失靈及沒(méi)收侵略者資產(chǎn)三推行全面的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)四維持自然壟斷的公共生產(chǎn)和穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)五保護(hù)弱勢(shì)群體及其他158第二節(jié)公眾企業(yè)產(chǎn)生的原因一早期階段:獲得穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)第三節(jié)公共企業(yè)的類型一自然壟斷性公共企業(yè)電力、自來(lái)水、煤氣供應(yīng)、電信等被認(rèn)為是典型的自然壟斷行業(yè)。為何只需一家或極少幾家企業(yè)來(lái)生產(chǎn)？

159第三節(jié)公共企業(yè)的類型一自然壟斷性公共企業(yè)159

簡(jiǎn)單歸因于“沉淀成本”沉淀成本:由于這樣的行業(yè)需要很大的固定資產(chǎn)投入,而且這些資產(chǎn)設(shè)備的專用性很強(qiáng),如果投資失敗想要把這些專用資產(chǎn)撤出來(lái)轉(zhuǎn)移到別的行業(yè),此種可能性很小,這就是沉淀成本160160這類行業(yè)如果由企業(yè)壟斷，會(huì)產(chǎn)生什么問(wèn)題？161這類行業(yè)如果由企業(yè)壟斷，會(huì)產(chǎn)生什么問(wèn)題？161

二競(jìng)爭(zhēng)性公共企業(yè)金融行業(yè)：銀行、保險(xiǎn)、證券、信托投資等政府為什么要擁有金融行業(yè)的所有權(quán)？

162二競(jìng)爭(zhēng)性公共企業(yè)162

三社會(huì)公益性公共企業(yè)社會(huì)公益性企業(yè)的概念:那些自然壟斷特征并不明顯,競(jìng)爭(zhēng)力也不是很強(qiáng),但為公眾迫切需要的產(chǎn)業(yè)。如：航空、鐵路、水路運(yùn)輸，城市公交，郵政，環(huán)境保護(hù)等企業(yè)163三社會(huì)公益性公共企業(yè)163第四節(jié)公共企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與外部環(huán)境一公共企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)公共企業(yè)面臨較為復(fù)雜和嚴(yán)重的委托-代理問(wèn)題⒈政府部門(mén)作為公共企業(yè)的股東很難切實(shí)履行對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督職責(zé)⒉公共企業(yè)委托著的目標(biāo)多元化164第四節(jié)公共企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與外部環(huán)境一公共企業(yè)的內(nèi)部治理

⒊公共企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制相對(duì)私人企業(yè)比較不完善⒋公共企業(yè)的終極委托著-公眾缺乏對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的有效制約手段,導(dǎo)致代理人行為嚴(yán)重的偏離委托著的目標(biāo)165⒊公共企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制相對(duì)私人企業(yè)比較不完善

二公共企業(yè)的外部環(huán)境企業(yè)所有權(quán)：剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)政府部門(mén)憑借行政權(quán)力來(lái)實(shí)施剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)違背了企業(yè)制度理論的風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)應(yīng)原則。政府干預(yù)企業(yè)的表現(xiàn)：進(jìn)入管制、融資優(yōu)先權(quán)、稅收優(yōu)惠。種種優(yōu)惠的后果是什么？

166二公共企業(yè)的外部環(huán)境166第五節(jié)公共企業(yè)的民營(yíng)化一民營(yíng)化的含義狹義的民營(yíng)化,即私有化,就是采取措施將原本屬于公共部門(mén)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門(mén),公共企業(yè)的民營(yíng)化就是將公共企業(yè)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)由公共部門(mén)通過(guò)股權(quán)的方式轉(zhuǎn)給私人部門(mén),從而實(shí)現(xiàn)控制權(quán)的轉(zhuǎn)移167第五節(jié)公共企業(yè)的民營(yíng)化一民營(yíng)化的含義167

二民營(yíng)化的目標(biāo)具體分析不同企業(yè)類型的公共企業(yè)民營(yíng)化方式及其效果,以及現(xiàn)實(shí)存在的利益格局的制約,從而找到盡可能接近于真理的答案是否要實(shí)行公共企業(yè)民營(yíng)化,關(guān)鍵看民營(yíng)化企業(yè)是否有助于提高社會(huì)的整題效率和公平兩大目標(biāo)168二民營(yíng)化的目標(biāo)168

到底公共企業(yè)的數(shù)量是多少、規(guī)模究竟應(yīng)多大才是符合帕累托最優(yōu)效率的,不是政府部門(mén)的一些決策者可以先驗(yàn)地得到的,而是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果169到底公共企業(yè)的數(shù)量是多少、規(guī)模究竟應(yīng)多大才是符合帕累托最三、民營(yíng)化途徑選擇需考慮的因素1、民營(yíng)化過(guò)程中的交易成本。2、民營(yíng)化過(guò)程中的公平。170三、民營(yíng)化途徑選擇需考慮的因素170第七章

非營(yíng)利組織管理

171第七章非營(yíng)利組織管理171美國(guó)的非營(yíng)利組織在美國(guó)，非政府非營(yíng)利的社會(huì)組織習(xí)慣上被稱作“非營(yíng)利組織”，在法律意義上，非營(yíng)利組織指稅務(wù)登記中滿足一組特定條款的組織，或者稱“免稅組織”。美國(guó)有190萬(wàn)免稅組織，占所有機(jī)構(gòu)數(shù)的5.9%。當(dāng)然還有各種并非計(jì)稅單位的志愿結(jié)社，因而事實(shí)上的非營(yíng)利部門(mén)遠(yuǎn)比這個(gè)數(shù)字要大。172美國(guó)的非營(yíng)利組織在美國(guó)，非政府非營(yíng)利的社會(huì)組織習(xí)慣上被稱作“為什么美國(guó)有這么多非營(yíng)利組織？它們做些什么，有何特色？法律制度遵循什么原則？美國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展歷程，可以幫助我們更深入理解其中的邏輯。173為什么美國(guó)有這么多非營(yíng)利組織？它們做些什么，有何特色？法律制美國(guó)是一個(gè)由志愿者結(jié)社建立起的國(guó)家1620年，“五月花號(hào)公約”：背景內(nèi)容意義：1、人們可以通過(guò)自己的公意決定集體行動(dòng)。

2、“自治”意味著一切公共事務(wù)必須征得全體自由民的意見(jiàn)。

3、昭示了民主政治的許多基本原理。

4、成為美國(guó)精神的先驅(qū)。174美國(guó)是一個(gè)由志愿者結(jié)社建立起的國(guó)家174“五月花號(hào)公約”，記載了美國(guó)以志愿結(jié)社開(kāi)始社會(huì)形成的歷史時(shí)刻。在1789年美國(guó)聯(lián)邦政府成立之前，這個(gè)英殖民的移民社會(huì)基本依靠民間自治的方式提供各種社會(huì)服務(wù)并自我結(jié)成社區(qū)。175“五月花號(hào)公約”，記載了美國(guó)以志愿結(jié)社開(kāi)始社會(huì)形成的歷史時(shí)刻美國(guó)是典型的先有社會(huì)、后有國(guó)家。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，在美國(guó)財(cái)富高度積累而社會(huì)矛盾突出、一系列社會(huì)變革發(fā)生的“進(jìn)步時(shí)代”，非營(yíng)利組織也發(fā)生了諸多新形式。176美國(guó)是典型的先有社會(huì)、后有國(guó)家。176卡內(nèi)基被引為經(jīng)典的《財(cái)富的福音》小冊(cè)子揭示了私人財(cái)富深層的資本精神：“完成（家庭）這一任務(wù)后，應(yīng)該把其所有的財(cái)富都視為別人委托自己管理的信托基金，并且負(fù)有不可推卸的責(zé)任，把這筆錢(qián)用于他經(jīng)過(guò)深思熟慮的、斷定能夠?qū)θ鐣?huì)產(chǎn)生最佳效果的事業(yè)……總有一天，公眾會(huì)給帶著巨額財(cái)產(chǎn)死去的人刻上這樣的墓志銘：‘擁巨富而死者以恥辱終’?！?/p>

177卡內(nèi)基被引為經(jīng)典的《財(cái)富的福音》小冊(cè)子揭示了私人財(cái)富深層的資另一特色類型是思想庫(kù)或稱智庫(kù)，即專門(mén)從事公共政策研究的獨(dú)立組織。如1916年成立的政府研究所（布魯金斯學(xué)會(huì)的前身）、1919年的胡佛研究所、二戰(zhàn)后成立的蘭德公司。178另一特色類型是思想庫(kù)或稱智庫(kù)，即專門(mén)從事公共政策研究的獨(dú)立組本土價(jià)值與國(guó)際視野

非營(yíng)利組織在美國(guó)本土參與深入。有研究顯示，美國(guó)一半以上家庭參與慈善捐贈(zèng)，個(gè)人捐贈(zèng)總額達(dá)到GDP的2%；據(jù)美國(guó)城市研究所的全國(guó)慈善統(tǒng)計(jì)中心數(shù)據(jù)顯示，平均每175個(gè)美國(guó)人就擁有一個(gè)非營(yíng)利組織，1/416歲以上的美國(guó)人在非營(yíng)利組織中從事志愿工作，2014年美國(guó)非營(yíng)利部門(mén)的支出占到GDP的5.3%，2010年全國(guó)工資薪金中9.2%來(lái)自非營(yíng)利組織。它們的活動(dòng)領(lǐng)域最主要包括：藝術(shù)文化及人文、教育、環(huán)境與動(dòng)物保護(hù)、健康、人類服務(wù)等。按資產(chǎn)規(guī)模而言，最大的十家機(jī)構(gòu)基本都是大學(xué)和醫(yī)院。

179本土價(jià)值與國(guó)際視野179同時(shí)，美國(guó)非營(yíng)利組織國(guó)際化程度很高，在海外援助方面表現(xiàn)尤其顯著。有研究表明，自2005年開(kāi)始，非營(yíng)利的海外援助已經(jīng)超過(guò)了政府發(fā)展援助總額；1979年到2009年的三十年間，美國(guó)非營(yíng)利組織向中國(guó)提供的資源約200億元人民幣，其中21%流向中國(guó)政府，65%進(jìn)入事業(yè)單位和人民團(tuán)體，14%惠及中國(guó)的非營(yíng)利組織。180同時(shí)，美國(guó)非營(yíng)利組織國(guó)際化程度很高，在海外援助方面表現(xiàn)尤其顯非營(yíng)利組織從事公共事業(yè)和國(guó)際發(fā)展與政府的類似事務(wù)有什么不同？181非營(yíng)利組織從事公共事業(yè)和國(guó)際發(fā)展與政府的類似事務(wù)有什么不同？這就必須理解非營(yíng)利的價(jià)值內(nèi)核。一個(gè)非營(yíng)利組織的發(fā)生往往源起于對(duì)某種公共問(wèn)題或公共價(jià)值的關(guān)懷，越是優(yōu)秀的非營(yíng)利組織的設(shè)立者，他們的視野必然越是超越的和廣闊的。以經(jīng)濟(jì)利益或者國(guó)家利益來(lái)理解成熟的非營(yíng)利組織，就低估了非營(yíng)利的價(jià)值。

非營(yíng)利的機(jī)制使非營(yíng)利組織比政治組織更容易跨越民族和國(guó)家界限，貫徹一些價(jià)值目標(biāo)。比如同在保守主義維度內(nèi)的傳統(tǒng)基金會(huì)對(duì)共和黨政策的批判和反思，其實(shí)比對(duì)手民主黨的攻擊更深刻，因?yàn)榍罢呔S護(hù)保守主義理念，而政黨在競(jìng)選中，瞄準(zhǔn)的往往是選票。182這就必須理解非營(yíng)利的價(jià)值內(nèi)核。一個(gè)非營(yíng)利組織的發(fā)生往往源起于

免稅登記

美國(guó)非營(yíng)利組織的登記實(shí)行免稅登記。聯(lián)邦稅法中有幾十款稅法條款設(shè)定了不同減免稅的組織，比如，有條款界定是“宗教、教育、慈善、科學(xué)或文學(xué)組織，公共安全試驗(yàn)，國(guó)家或國(guó)際業(yè)余體育競(jìng)賽培養(yǎng)，兒童及動(dòng)物虐待預(yù)防組織”。這類組織稅收政策非常優(yōu)惠，它們不僅幾乎享有各種免稅，而且可以給捐贈(zèng)者提供稅前抵扣待遇。

183免稅登記183美國(guó)非營(yíng)利組織的法律規(guī)制原則可以概括為選擇自由、權(quán)責(zé)對(duì)等、自治市場(chǎng)、稅收優(yōu)厚。志愿結(jié)社以什么法律形式實(shí)現(xiàn)，是人們考量不同法律約定中的權(quán)利義務(wù)而作出的自主選擇。總體上，政策優(yōu)惠越多，行為限制和規(guī)制越嚴(yán)；反之，較少政策特權(quán)，受到的責(zé)任限制也少，責(zé)任總是一定權(quán)利的體現(xiàn)。非營(yíng)利組織的法人形式也是多樣的，最常見(jiàn)的選擇是非營(yíng)利公司，還有非法人形式的社團(tuán)和信托。184美國(guó)非營(yíng)利組織的法律規(guī)制原則可以概括為選擇自由、權(quán)責(zé)對(duì)等、自法律很少用強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)約束免稅組織，但是對(duì)信息披露的責(zé)任要求較高。免稅組織需要填報(bào)的990稅表，具體詳細(xì)，并且公眾可以公開(kāi)查詢到。內(nèi)容包括比如工資最高的5個(gè)人的職位、姓名、年薪，最主要交易企業(yè)的名稱、有無(wú)關(guān)聯(lián)交易等。事實(shí)上，法律的作用更多是規(guī)范行為的形式，比如治理結(jié)構(gòu)和信息披露責(zé)任，而具體的責(zé)任內(nèi)容，主要是理事會(huì)決策機(jī)構(gòu)和公益市場(chǎng)選擇的自治結(jié)果。

185法律很少用強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)約束免稅組織，但是對(duì)信息披露的責(zé)任要求開(kāi)放、法治規(guī)制、權(quán)利保障的制度環(huán)境是美國(guó)非營(yíng)利組織蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)，優(yōu)厚的稅收政策也起到了重要的激勵(lì)作用。美國(guó)免稅組織的種類、覆蓋面之廣泛，以至于它實(shí)際上構(gòu)成了公共服務(wù)的前端和主體，而不是政府之后的拾遺補(bǔ)缺，就充分反映了稅收政策的積極作用。186開(kāi)放、法治規(guī)制、權(quán)利保障的制度環(huán)境是美國(guó)非營(yíng)利組織蓬勃發(fā)展的非營(yíng)利組織非營(yíng)利組織的定義

非營(yíng)利組織是獨(dú)立于政府部門(mén)之外的公共部門(mén)的組成部分，組織目的在于滿足社會(huì)公共利益而非營(yíng)利，依靠會(huì)員繳費(fèi)、捐贈(zèng)者資助、政府財(cái)政撥款等資金來(lái)源完成組織使命，具有免稅資格和提供捐贈(zèng)人減免稅合法地位的特點(diǎn)。187非營(yíng)利組織非營(yíng)利組織的定義187非營(yíng)利組織崛起的原因1、市場(chǎng)失靈說(shuō)2、政府失靈說(shuō)3、內(nèi)在動(dòng)因及其他188非營(yíng)利組織崛起的原因188非營(yíng)利組織的作用提供公共物品和混合物品

合理地配置社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源

提高參與性、限制政府部門(mén)的權(quán)力促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)

開(kāi)展跨國(guó)界的活動(dòng)

189非營(yíng)利組織的作用189非營(yíng)利組織的缺陷志愿失靈

缺乏獨(dú)立性

運(yùn)行機(jī)制不健全狹隘性190非營(yíng)利組織的缺陷190內(nèi)部治理

191內(nèi)部治理191二、外部監(jiān)管1、政府對(duì)非營(yíng)利組織的管理2、非營(yíng)利組織的行業(yè)管理3、公眾和媒體對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督192二、外部監(jiān)管192第九章公共政策分析

193第九章公共政策分析193公共政策概述