道路交通安全法上的地方事權(quán)

道路交通安全法上的地方事權(quán)

中央與地方事權(quán):地方立法的創(chuàng)造性進(jìn)路道路安全。道交法經(jīng)過了2007年、2011年兩次修訂,卻是為了回應(yīng)公眾對第76條的質(zhì)疑,以及為了與《刑法修正案(八)》相配套。兩次修改都沒有觸及這個重要問題,理論上也尚無回應(yīng)。近期,《道路交通安全法》列入了十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中的第二類項目,本文首先通過對道交法文本的分梳,指出其中規(guī)定的地方事權(quán)極其有限,束縛了地方治理,地方立法的積極作為也不免與道交法發(fā)生或多或少的抵牾。其次,重點探討在事權(quán)劃分上,如何剝離出地方性事務(wù),特別是為了充分釋放地方治理能力,應(yīng)當(dāng)在哪些領(lǐng)域與事項上放權(quán),采取什么樣的立法處理技術(shù),從而通過道交法的再度修改,妥善協(xié)調(diào)全國統(tǒng)一與因地制宜之間的張力。本文對地方事權(quán)的觀察,不僅思考在行政上哪些事項歸地方負(fù)責(zé)管理,更是明確哪些事項由地方自主決斷,進(jìn)而體現(xiàn)在立法上哪些事項應(yīng)當(dāng)歸地方性法規(guī)來創(chuàng)制建構(gòu)。這主要是考慮,第一,在單一制和中央集權(quán)下,地方?jīng)]有固有的權(quán)力,其權(quán)力均來自中央授予和認(rèn)可。中央與地方事權(quán)劃分的關(guān)隘,便是明晰地方權(quán)力的邊際、尤其是地方性法規(guī)的事項與權(quán)能。第二,從《立法法》的發(fā)展趨勢看,已經(jīng)將立法的實質(zhì)權(quán)力收歸人大,地方立法的創(chuàng)制能力體現(xiàn)在地方性法規(guī)上,道交法的上述授權(quán)、放權(quán)也是為了進(jìn)一步提升地方性法規(guī)的創(chuàng)制能力。在具體方法上,我們可以通過觀察近年來一些地方規(guī)定與道交法發(fā)生的沖突,思考如何進(jìn)一步解決交通管理權(quán)在中央與地方的劃分。地方立法或政策之所以會做出不一致的規(guī)定,至少在地方立法機(jī)關(guān)或地方政府看來,這對于地方道路交通的治理是更好的選擇。這種研究進(jìn)路,可以將地方的一些行之有效的立法實踐,且具有正當(dāng)性的訴求,“但在法律上尚不明確或者仍有爭議的立法事項確認(rèn)下來并使之合法化”。需要說明的是,事權(quán)劃分有行政與立法之分。一、《侵權(quán)責(zé)任法》第16條規(guī)定:“地方政府,監(jiān)獄公在道交法的文本上分梳出中央與地方事權(quán),不太容易,因為有些條款規(guī)定很難鑒別,也極易產(chǎn)生爭執(zhí)。所以,我們大致挑選了一些容易識別、也較能夠被認(rèn)同的法律表述和關(guān)鍵詞作為標(biāo)準(zhǔn),將中央與地方事權(quán)劃分做初步整理。(1)道交法中一些條款,凡是明確主體為“國家”,或者要“符合國家標(biāo)準(zhǔn)(規(guī)定)”,以及授權(quán)國務(wù)院、公安部的,屬于中央事權(quán)定當(dāng)無疑。具體而言,第一,明確由國家統(tǒng)一規(guī)定,包括:機(jī)動車登記制度(第8條、第9條、第12條)、國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(第10條)、機(jī)動車強(qiáng)制報廢制度(第14條)、道路交通信號(第25條)、盲道設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(第34條)、收取工本費標(biāo)準(zhǔn)(第81條)、入境的境外機(jī)動車(第122條)等。第二,明確由國務(wù)院規(guī)定,包括:對機(jī)動車的安全技術(shù)檢驗實行社會化(第13條)、機(jī)動車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險制度(第17條)、道路通行(第41條)等。第三,要求符合國務(wù)院公安部門規(guī)定,包括:駕駛許可條件(第19條)、延長機(jī)動車駕駛證的審驗期(第24條)等。(2)授權(quán)地方政府,或者由公安機(jī)關(guān)交通管理部門決定實施的,屬于地方事權(quán)。具體而言,第一,授權(quán)地方政府,比如,決定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動車的種類(第18條)、其他禁止拖拉機(jī)通行的道路(第55條)、罰款標(biāo)準(zhǔn)(第123條)。第二,規(guī)定地方政府的職責(zé),比如,負(fù)責(zé)路段設(shè)施的交通安全隱患處理(第29條)、施劃停車泊位(第33條)。第三,應(yīng)由地方公安機(jī)關(guān)根據(jù)需要采取的措施,比如,限制交通的措施(第39條)、交通管制(第40條)。第四,規(guī)定地方政府部門的職責(zé),比如,由省級財政部門統(tǒng)一制發(fā)罰款收據(jù)(第108條)。(3)授權(quán)各級人民政府,或者不明確制定主體的,屬于共同事權(quán)。具體而言,第一,明確為各級政府的職責(zé),比如、管理規(guī)劃(第4條)、教育(第6條)。第二,法律表述是“按照規(guī)定”,沒有明確“規(guī)定”的制定主體與級別,可以視為共同事權(quán),比如,特種車(第15條)、安全帶(第51條)。顯然,上述標(biāo)準(zhǔn)不是周全之道,遴選出來的事項總計也不超過25條,只占道交法124條中的20%,不免百密一疏,比如,道交法對于行政處罰和強(qiáng)制的規(guī)定,因為有著《行政處罰法》第10條第2款、第11條第2款和《行政強(qiáng)制法》第11條的約束,事實上也為中央立法所壟斷,似乎成為了中央事權(quán)。從中我們可以得出一些初步的判斷。首先,總體上看,在道交法中,中央事權(quán)居多,地方事權(quán)較少,從法律表述上看,交給地方政府和公安機(jī)關(guān)實施的多是執(zhí)行性的,很難看出留給地方立法有多大可以創(chuàng)制的空間。其次,也不難看出,道交法上規(guī)定的中央與地方事項比較含混不清,比如,對于上述歸入中央事權(quán)的事項,只能肯定的是,應(yīng)當(dāng)由中央制定標(biāo)準(zhǔn)或者基本制度,很多實施工作可能還必須依靠地方。那么,由中央規(guī)定的,是否就完全排除地方在執(zhí)行上的自主決定空間呢?中央沒有規(guī)定的,地方能否因地制宜地自主創(chuàng)設(shè)呢?正因如此,地方為治理城市交通擁堵等問題而創(chuàng)設(shè)出的一些措施、制度,便屢屢受到合法性的拷問。二、地方治理空間狹窄,無法騰剽交通秩序的維護(hù)、道路擁堵的疏通、違法行為的制裁,都主要由地方公安機(jī)關(guān)實施。而有關(guān)工作的展開又是綜合性的,與城市規(guī)劃、道路設(shè)施建設(shè)等密切相關(guān),涉及與規(guī)劃、土地管理、建設(shè)、交通運輸、工商、質(zhì)檢等其他政府職能部門的密切合作,需要由地方政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。因此,盡管全國人大常委會法律委員會《關(guān)于立法法修正案(草案)審議結(jié)果的報告》中對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的簡略闡述,然而,如前所述,道交法體現(xiàn)了強(qiáng)烈的中央集權(quán)色彩,從車輛與駕駛?cè)斯芾怼⑼ㄐ袟l件與規(guī)則、事故處理到法律責(zé)任,基本上都由道交法統(tǒng)一規(guī)范,對地方事權(quán)規(guī)定較窄,對地方立法的授權(quán)也有限,還存在著諸多不清晰之劃分。因此,地方在道路交通治理上空間狹隘,無法騰挪施展,凡有舉措,也容易與道交法的統(tǒng)一規(guī)定發(fā)生抵牾。從媒體公眾的關(guān)注熱點,以及筆者對道路交通管理的長期觀察,爭議主要集中在三個方面;一是交通擁堵治理,二是車輛使用和發(fā)展政策,三是執(zhí)法手段。從中,我們大致可以了解因事權(quán)不清所產(chǎn)生的諸多合法性爭議,也可以體察到地方治理可能期望獲得哪些權(quán)力。(一)拓展了地方政府的期望權(quán)能隨著城市化進(jìn)程的加快,機(jī)動車數(shù)量的急劇增長,城市道路交通日益擁堵,汽車尾氣污染空氣,通行耗時變長,造成巨大經(jīng)濟(jì)損失,成為地方政府必須認(rèn)真對待的“災(zāi)難性”問題。面對公眾日益高漲的對交通狀況的不滿訴求,地方政府必定會使出渾身解數(shù),調(diào)動一切允許使用的措施,甚至不惜打法律的擦邊球。以“交通擁堵”為關(guān)鍵詞在北大法寶標(biāo)題搜索,共搜索到地方規(guī)范性文件12個,地方工作文件13個。其中,由地方人民政府發(fā)布的專門治理交通擁堵的文件共9個(見表格1),包括北京、石家莊、金華、深圳、珠海、寧波、舟山、晉城、貴陽。通過歸納上述文本中規(guī)定的各項措施,我們基本上可以分梳出地方政府期望獲得以下權(quán)力:(1)與道路交通有關(guān)的公共設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)與維護(hù),包括:“道路的規(guī)劃、建設(shè),公交站臺、接駁平臺、停車場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”;“城市交通信號系統(tǒng)、管理系統(tǒng)等實現(xiàn)智能化,積極引入高科技,實現(xiàn)升級改造”。(2)采取收費等經(jīng)濟(jì)杠桿抑制機(jī)動車在城區(qū)行駛,比如,停車費。(3)對外地車輛實行管控,比如,收取道路資源占用費,禁止外地出租車在本地長期從事運營。(4)大力優(yōu)先發(fā)展公共交通。(5)更多治理措施,比如,增加審批條件,包括:“道路交通嚴(yán)重違法行為與居住證辦理‘一票否決’機(jī)制”,“不具備停車條件的建筑物不得改作商業(yè)用途”,“工商部門對吸引車輛影響交通店鋪的審批,要征求規(guī)劃和公安交警部門的意見”,“將交通影響評價制度納入城市規(guī)劃建設(shè)管理體系,作為新建或改擴(kuò)建項目規(guī)劃階段的前置條件和強(qiáng)制要求,使建設(shè)項目與道路條件相協(xié)調(diào)”,等等。除了規(guī)劃、建設(shè)和維護(hù)等在道交法上已有規(guī)定之外,上述很多措施都會遭遇合法性拷問,除了增加審批條件可能抵牾其他相關(guān)法律之外,與道交法對照,我們還發(fā)現(xiàn),第一,道交法上,對外地車輛的管理,付之闕如。那么,地方能否增設(shè)減損公民權(quán)利或者禁止性措施呢?是否有不平等對待之嫌?第二,道交法也沒有規(guī)定或者授權(quán)地方收費,有關(guān)規(guī)定僅見于地方立法。(二)其他法律法規(guī)機(jī)動車保有量、種類控制與限購、限行等措施,其實都與交通擁堵的治理有關(guān),但不見于上述專門文件之中,而是另外發(fā)文,比如,《北京市人民政府關(guān)于實施工作日高峰時段區(qū)域限行交通管理措施的通告》,或者通過地方立法規(guī)定,比如,《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理條例》第78條、《蘇州市道路交通安全條例》第6條。1.禁摩令在物權(quán)法上的具體規(guī)定優(yōu)先發(fā)展或者禁止使用哪些類型的車輛,取決于當(dāng)?shù)刈匀坏乩項l件、城市發(fā)展定位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、道路交通設(shè)施狀況、社會訴求等諸多因素。因此,發(fā)布禁(限)摩令、禁止使用電動自行車等,都應(yīng)該屬于地方事權(quán),也有著降低交通事故率和打擊非法運營等實踐訴求。不少城市先后發(fā)布了“禁摩令”(見表格2)。比如,《杭州市道路交通安全管理條例》第8條第2款規(guī)定:“除國家機(jī)關(guān)用于執(zhí)行公務(wù)的以外,在本市上城區(qū)、下城區(qū)、江干區(qū)、拱墅區(qū)、西湖區(qū)、濱江區(qū)行政區(qū)域內(nèi),摩托車不予登記”。但是,《道路交通安全法》第8條、第9條規(guī)定的機(jī)動車注冊登記條件中,沒有限定登記的車輛種類,也沒有排除摩托車登記。而車輛登記又具有物權(quán)登記和使用許可雙重性質(zhì)。上述規(guī)定似乎涉嫌違反《行政許可法》第16條第4款規(guī)定。北京、福州、?？凇⒅楹?、廣州、東莞等城市,對電動自行車采取了禁止通行政策(見表格3),也受到一些學(xué)者的質(zhì)疑,其中的一個核心論點,就是認(rèn)為地方?jīng)]有禁止電動自行車通行的立法權(quán)。2.上海新時期:一個是動員方式的下的“用車效應(yīng)”針對機(jī)動車增長過快,必須實行機(jī)動車保有量增量調(diào)控,上海、北京和廣州等地推出了機(jī)動車限購政策(見表格4)。機(jī)動車車牌號碼的獲取方式,包括車牌拍賣、以搖號方式無償分配、“無償搖號+有償競拍”指標(biāo)分配模式。早在2003年,上海市就正式推行機(jī)動車車牌拍賣政策,該政策的雛形甚至可以上溯至1994年。這一措施“將上海的私車增長趨勢后推了約20年”。北京市直到2010年才以搖號方式控制機(jī)動車的快速增長,七年時間差的后果是,“北京的百人擁有機(jī)動車輛從2001年的4.5輛/百人增加到2011年的19.3輛/百人,而上海2001年為0.5輛/百人,2011年為5.1輛/百人”。但是,限購規(guī)定的合法性幾乎從一開始就受到拷問,因為《道路交通安全法》第二章第一節(jié)關(guān)于“機(jī)動車、非機(jī)動車”中僅規(guī)定了“國家對機(jī)動車實行登記制度”,地方能否有權(quán)補(bǔ)充規(guī)定機(jī)動車車牌獲得的具體方式,在法律上是不清晰的。3.限制行駛不少城市也陸續(xù)出臺限行措施(見表格5)。限行的法律依據(jù)主要是《道路交通安全法》第39條、(三)做強(qiáng)、用好行政強(qiáng)制法,建議立法統(tǒng)一立法,以規(guī)范交通違法行為道交法在違法與處罰的規(guī)定上采取了特別與一般規(guī)定,一是針對歷年來頻發(fā)道路交通事故的主要違法行為,比如,酒后駕車、超載超速、駕駛拼裝或報廢車輛等,以及其他一些特別關(guān)注的違法行為,由第91條至第106條逐一特別規(guī)定相應(yīng)處罰。二是針對違反通行規(guī)定,且不在上述特別規(guī)定之內(nèi)的,分別由第88條、第89條統(tǒng)一規(guī)定處罰。第88條是針對行人和非機(jī)動車駕駛?cè)说奶幜P,第89條是針對機(jī)動車駕駛?cè)说奶幜P。這是因為,違反通行規(guī)定的情形林林總總,很難羅列齊全,只能留給行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)去填空。但是,對于處罰,僅是授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會可以“在本法規(guī)定的罰款幅度內(nèi),規(guī)定具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)”(第123條)。根據(jù)《行政處罰法》第10條第2款、第11條第2款之規(guī)定,地方性法規(guī)只能在上述規(guī)定的處罰種類、幅度內(nèi)規(guī)定,根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第11條規(guī)定,地方性法規(guī)不得新設(shè)或者擴(kuò)大規(guī)定。這也就意味著道交法高度壟斷了懲處等措施。這顯然不能滿足各地交通治理的不同需要。深圳市為了加強(qiáng)對交通違法行為的懲治,《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理條例》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》大幅度增加了處罰的力度,并主張之所以能夠全面突破《行政處罰法》第11條第2款、《道路交通安全法》的有關(guān)規(guī)定,是源自特權(quán)立法權(quán)。特權(quán)立法“只需遵循憲法的規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則”,“與具體規(guī)定相抵觸是合法的”,特區(qū)立法與統(tǒng)一立法發(fā)生沖突,在特區(qū)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用前者?！逗贾菔械缆方煌ò踩芾項l例》第70條規(guī)定:“違反本條例第32條規(guī)定,駕駛?cè)加椭?、正三輪摩托車、營運人力三輪車和市和區(qū)、縣(市)人民政府規(guī)定的其他車輛在禁止通行的道路上行駛的,公安機(jī)關(guān)交通管理部門除可以扣留車輛,依照第2款規(guī)定處理外,對駕駛?cè)颂幎陨衔迨韵铝P款。依照前款規(guī)定被扣留的車輛,由市和區(qū)、縣(市)人民政府托運回原籍,托運的相關(guān)費用由車輛所有人承擔(dān)”?？赡苁强紤]與道交法規(guī)定不一致,杭州市人大在2017年該條例的修訂中又主動刪除了這一條扣車規(guī)定。(四)道交法的明確規(guī)定當(dāng)然,上述不是為了說明地方上的治理都是合理的、必要的,比如,“禁摩限電”就引出了是是非非。不是說,有了地方治理難處,就應(yīng)該將上述涉及到的有關(guān)立法權(quán)力都毫無保留地授予地方。但是,至少通過這樣的梳理,證實了地方立法權(quán)力欠缺與地方治理能力不足之間是因果相連的,能夠讓我們在道交法的修改中找準(zhǔn)解決地方需求的方向,也能夠更清楚地看到地方治理面臨的兩個重要問題:一是道交法沒有規(guī)定的,地方能否規(guī)定,比如,征收擁堵費。二是道交法已經(jīng)規(guī)定的,地方能否增設(shè)、補(bǔ)充或者調(diào)整,比如,車牌拍賣。從中央與地方事權(quán)劃分看,與地方治理能力相對應(yīng)的,就是要明確哪些屬于地方性事務(wù),哪些屬于中央與地方共同事權(quán)中由地方?jīng)Q斷的事項。這些最終都有賴于道交法的明確規(guī)定,并通過地方立法來具體構(gòu)建和充實。那么,道交法應(yīng)當(dāng)如何妥善回應(yīng)地方實踐的訴求呢?三、中央與地方的立法權(quán)限作為討論問題的出發(fā)點,應(yīng)當(dāng)有以下兩個方面的基本判斷。一方面,道路交通,四通八達(dá),勾連城鄉(xiāng),縱橫阡陌。道路暢通,關(guān)系貨通天下、經(jīng)濟(jì)發(fā)展,因此,通行規(guī)定、交通信號、標(biāo)志標(biāo)線、車輛管理、駕駛資格、駕照考領(lǐng)以及強(qiáng)制保險等等,都應(yīng)當(dāng)全國統(tǒng)一,屬于中央事權(quán),宜由中央立法統(tǒng)一規(guī)范。這符合交通具有跨地域性流動的特征。在道路交通秩序上,規(guī)則的整齊劃一應(yīng)當(dāng)是普遍性的要求,是制度構(gòu)建的基本取向。另一方面,道路交通又必須依賴地方來管理,治理成效也必須由地方來承受,并納入地方政府、公安交通管理部門的考評體系。而且,治理交通擁堵、推行車輛發(fā)展政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等,又具有明顯的地方性事務(wù)屬性,需要因地制宜,應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方立法的作用。道交法允許地方有自主決斷的事項,較有意義的只是“施劃停車泊位”、增設(shè)一些禁止拖拉機(jī)通行的道路種類。而對這些事項的進(jìn)一步規(guī)范,又必然會與全國統(tǒng)一規(guī)定發(fā)生關(guān)聯(lián),不太可能是完全純粹的地方性事務(wù)。比如,對于上述事項的管理,只能在遵守法律規(guī)定的處罰種類和幅度前提下,細(xì)化罰款的“執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)”。在道路交通管理上,沒有純粹的中央事權(quán),也極少專屬地方的事權(quán),更多的應(yīng)當(dāng)是央地共同權(quán)力。折射到立法上,也多是中央與地方共享立法權(quán)。彼此分工大致是,中央立法解決全國統(tǒng)一的制度與規(guī)則,地方立法進(jìn)一步補(bǔ)充與細(xì)化,因地制宜,滿足地方對公共產(chǎn)品的不同偏好,從而整體上呈現(xiàn)出“你中有我、我中有你”,兼具了原則和例外、統(tǒng)一與變通。對于地方性事務(wù),立法不具有外溢性,只能通過地方立法有針對性地提供特定的公共產(chǎn)品。比如,停車場的規(guī)劃、建設(shè)與管理。稍一延伸,對于亂停亂放的治理,以及停車場的規(guī)劃,又必須符合道交法、規(guī)劃法的有關(guān)規(guī)定。所以,地方性事務(wù)很多不是純粹的、排他的、獨占的。從單一制理論上講,不論是地方專屬事權(quán),還是地方與中央共享的事權(quán),地方享有多大權(quán)力,本質(zhì)上都源自中央授權(quán),剩余權(quán)力歸于中央。在道交法上,如果不能勾勒清晰地方事權(quán)的具體事項以及與之相應(yīng)的立法權(quán)的邊際,權(quán)力就會流向中央。在中央與地方的分權(quán)上,要認(rèn)真去構(gòu)筑地方性事務(wù)的范圍以及地方立法的權(quán)限。這直接關(guān)系到地方治理的能力與成效,必須慎重其事、察察而明。地方立法究竟有多大的自主決斷空間,必須在道交法上逐一明確。從立法經(jīng)驗和理論研究看,基本上都主張從兩條路徑去解決:一條是在形式上盡量清晰劃分中央與地方的立法權(quán)限,另一條是引入地方性事務(wù)等不確定法律概念,并盡量闡釋廓清。在我看來,在一般抽象的意義上,比如,在立法法或者組織法當(dāng)中,這些方法都不足以徹底劃清地方立法權(quán)的實體權(quán)限內(nèi)容。在我國,一方面,中央與地方立法權(quán)限呈現(xiàn)“職責(zé)同構(gòu)化”,地方立法的邊際取決于中央立法的放權(quán)與容忍,不論法律如何界定地方立法的事項或者地方性事務(wù),都不能成為地方立法的專屬權(quán),也無法抵制中央立法的介入與干預(yù)。另一方面,在單一制和中央集權(quán)之下,追求法制統(tǒng)一,中央立法幾乎無處不在,地方性事務(wù)呈碎片狀,從一般意義上去抽象提煉,不是完全不可能,但比較困難。在單行法當(dāng)中,比如道交法,由于面對的領(lǐng)域和事項是具體的、有限的,對實踐問題的意識是清晰的,因此,在單行法上完全可能、也可以剝離出地方性事務(wù)的范圍,也能夠判斷出在中央與地方共同事權(quán)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮地方積極性的自主決斷事項,并采用針對具體事項、個別授權(quán)方式,廓清地方立法權(quán)的邊際與大小。這是一種可控的適度分權(quán)模式,既能夠積極回應(yīng)地方對道路交通治理的迫切需求,又能夠在“不抵觸原則”之下統(tǒng)合各地的不同立法實踐,解決地方立法在制度創(chuàng)新上的顧慮,減少在立法上與省人大常委會、全國人大常委會之間的磋商成本,是具有較強(qiáng)操作性的務(wù)實策略。四、處理立法中的技術(shù)(一)影響辦案效率的因素道交法上地方事權(quán)的立法主體主要是地方人大及其常委會,那么,實施主體(或者執(zhí)法主體)主要是地方公安機(jī)關(guān)還是公安機(jī)關(guān)交通管理部門呢?《道路交通安全法》第5條劃分了中央與地方公安機(jī)關(guān)的道路交通管理權(quán)力,“國務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國道路交通安全管理工作?？h級以上地方各級人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作”?！肮矙C(jī)關(guān)交通管理部門”是公安機(jī)關(guān)的一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),因上述直接授權(quán)而成為“法律、法規(guī)授權(quán)組織”,是具有對外執(zhí)法權(quán)的行政主體。從理論上看,公安機(jī)關(guān)作為政府的職能部門,應(yīng)當(dāng)是執(zhí)法主體。但是,由于上述授權(quán)規(guī)定,事實上形成了雙重的執(zhí)法主體,也就是公安機(jī)關(guān)是一般意義上的刑事與治安執(zhí)法主體,而在道交法上,執(zhí)法主體卻變成了公安機(jī)關(guān)交管局。這種繞開政府職能部門,直接向其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)授權(quán)的方式在警察法領(lǐng)域頗為常見。然而,這種授權(quán)模式很難完全適應(yīng)“道路交通安全管理工作”交錯復(fù)雜的需要。依據(jù)道交法第119條對“道路”的立法解釋,“‘道路’,是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會機(jī)動車通行的地方,包括廣場、公共停車場等用于公眾通行的場所”。其中的“單位”,在改革開放與實行市場經(jīng)濟(jì)之前,一直“是我國各種社會組織所普遍采取的一種特殊的組織形式,是我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會體制的基礎(chǔ)”,“是國家對社會進(jìn)行直接行政管理的組織手段和基本環(huán)節(jié)”。從理論上講,公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的警種劃分以及相應(yīng)機(jī)構(gòu)設(shè)置,是為了分工協(xié)作,促進(jìn)專業(yè)化,更好地完成警察任務(wù),高效履行法律職責(zé)。因此,如何分工協(xié)作,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有一定的自主權(quán)。法律授予權(quán)力、賦予職責(zé)的對象應(yīng)當(dāng)是公安機(jī)關(guān),而非特定警種或者內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。當(dāng)下,公安機(jī)關(guān)是行政主體,其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)因法律、法規(guī)授權(quán)也成為一個行政主體,這種雙重執(zhí)法主體的格局是不妥當(dāng)?shù)摹＜炔划?dāng)拘束了公安機(jī)關(guān)根據(jù)警察任務(wù)對警力做有效的調(diào)配,也妨礙了“一警多能”的目標(biāo)實現(xiàn)。有意思的是,雙重執(zhí)法主體的設(shè)計,當(dāng)然不排除在一定程度上有著部門本位主義作祟,期望通過立法承認(rèn)并固化特定警種。但是,很大程度上恰是為了提高執(zhí)法效率,克服以往實踐的缺陷。根據(jù)筆者對公安實踐的長期觀察,發(fā)現(xiàn)影響辦案效率的主要因素包括,第一,特定警種是法律實施的執(zhí)行主體,如果每一項決定都必須以公安機(jī)關(guān)名義作為,在公安機(jī)關(guān)錯綜復(fù)雜的內(nèi)部科層制下,就必須層層呈報,件件審批,繁雜的內(nèi)部程序?qū)?yán)重影響行政效率,使辦案單位無法嚴(yán)格遵守外部的法定程序與期限。第二,在行政問責(zé)和錯案追究的高壓下,公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人又不愿意下放審批權(quán),害怕辦案單位欺上瞞下、濫用權(quán)力。第三,內(nèi)部程序在實踐中產(chǎn)生了異化。下級希望通過請示、獲得上級批準(zhǔn),轉(zhuǎn)移個人執(zhí)法風(fēng)險。這造成了內(nèi)部審批的泛濫,機(jī)關(guān)內(nèi)部文牘主義盛行,內(nèi)部程序比外部程序還要復(fù)雜。之所以采取雙重執(zhí)法主體設(shè)計,通過授權(quán),將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)變?yōu)橛袡?quán)直接辦案的執(zhí)法主體,就可以將公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的大循環(huán)變?yōu)榫N內(nèi)的小循環(huán),以縮小辦案的流程,提高運轉(zhuǎn)的速度。對于上述問題,有些是科層制運轉(zhuǎn)所固有的,是制度內(nèi)在的代價,有些是可以克服或減緩的,不見得要訴諸雙重執(zhí)法體制的設(shè)計?？梢钥紤],第一,執(zhí)法責(zé)任制的目的是定崗、定責(zé)、明確執(zhí)法要求,通過考核、評估、檢查等方式,督促依法行政、恪盡職守。崗位上賦予的責(zé)任實際上是無法通過層層審批轉(zhuǎn)移出去的?？梢赃M(jìn)一步通過指南、手冊等方式明確崗位職責(zé)、規(guī)則要求、操作規(guī)程。第二,下放權(quán)力,簡化內(nèi)部程序,完善內(nèi)部協(xié)作的運轉(zhuǎn)機(jī)制。比如,法制審核前移至一線執(zhí)法單位,簡化內(nèi)部報批手續(xù),刪減、合并法律文書,逐步建立統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺。因此,在道交法修改中,應(yīng)當(dāng)將道路交通管理權(quán)直接授予縣級以上公安機(jī)關(guān)。(二)執(zhí)行性與創(chuàng)性城市交通擁堵的治理,是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的一項重要內(nèi)容,無疑屬于地方性事務(wù)。第一,城市規(guī)模、車輛保有量與增長速度、道路設(shè)施建設(shè)狀況、人口數(shù)量等因素不同,都會影響一個城市對交通擁堵的不同感受,以及治理的迫切性與相應(yīng)措施。由此產(chǎn)生的壓力是由當(dāng)?shù)卣惺艿摹５诙?治理措施需要因地制宜,受地域性差別影響,這些公共產(chǎn)品相對獨立、外溢性不強(qiáng),與其他地方橫向聯(lián)系較少,可復(fù)制性不大。如上所述,交通擁堵的治理是在道交法等上位法的框架下展開,是在全國統(tǒng)一之下的因地制宜。但是,因地制宜就意味著與上位法規(guī)定的些許不同,包括具體制度、措施以及方法。在這方面如果沒有一定生長的空間,那么,地方性法規(guī)大量的“抄襲”“重復(fù)”上位法規(guī)定是不可避免的。而且,也不可能期望地方性法規(guī)能夠?qū)ΠY下藥、量體裁衣。因地制宜的程度與范圍依照立法屬性而不同,執(zhí)行性立法要局促些,創(chuàng)制性立法要更舒展些。在道路交通上,地方性法規(guī)都是在道交法之下的繁衍,具有執(zhí)行性立法的特征,但是,停車場管理、電動自行車治理等又是純粹的地方性事務(wù),有關(guān)立法應(yīng)當(dāng)允許有所創(chuàng)制,以適應(yīng)本地實際。與此同時,這些立法又會與道交法、物權(quán)法、消費者權(quán)益保障法等法律發(fā)生關(guān)聯(lián),且不得抵觸。因此,有關(guān)道路交通的地方性法規(guī)是執(zhí)行性與創(chuàng)制性兼而有之,具有混合屬性。但是,從上述對地方立法的梳理看,對道交法沖突較多的也是在這些領(lǐng)域,一是執(zhí)法手段,包括許可、強(qiáng)制措施和處罰等。二是能否創(chuàng)制或者增設(shè)其他制度、措施。這也是道交法必須明確回應(yīng)的,具體建議如下:1.執(zhí)法手段的選擇,主要表現(xiàn)為《行政處罰法》第9條至第14條、《行政許可法》第15條和第16條、《行政強(qiáng)制法》第10條、第13條都嚴(yán)格規(guī)定了設(shè)定權(quán),地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)十分有限?！盀榱朔ㄖ平y(tǒng)一”,《行政強(qiáng)制法》第11條、《行政處罰法》第11條第2款、《行政許可法》第16條還做出了類似的規(guī)定,對于法律、行政法規(guī)已規(guī)定的,“地方性法規(guī)不得作出擴(kuò)大規(guī)定”。從道交法的文本上看,有關(guān)強(qiáng)制措施與許可由道交法統(tǒng)一規(guī)定。在違法與處罰的規(guī)定上采取了特別與一般規(guī)定。在這個基本體系之中,必然會形成權(quán)力的高度集中壟斷。之所以要實行中央立法壟斷執(zhí)法手段的立法模式,有關(guān)草案說明給出的理由是,“必須符合我國的立法體制。根據(jù)憲法,我國法制體系是統(tǒng)一的,又是分層次的。同時要考慮各類行政處罰的不同情況,區(qū)別對待。既要對現(xiàn)行某些不規(guī)范的做法適當(dāng)改變,又要考慮我國法制建設(shè)的實際情況”。這里包括三個理由一是這種權(quán)力分配符合立法體制,也就是契合中央與地方的權(quán)限劃分;二是能夠更好地保障公民合法權(quán)益;三是這種權(quán)力分配足以為執(zhí)法需求提供充分的支持,“最有效率地執(zhí)行法律”,又能保證法制統(tǒng)一。因此,對于地方性法規(guī)而言,無論是執(zhí)行性還是創(chuàng)制性,在執(zhí)法手段的選擇上選擇余地極小,幾乎沒有騰挪施展的空間。從這個意義上講,地方性法規(guī)不享有完全的立法權(quán),僅“是由國家立法權(quán)所派生的、附屬的立法權(quán)”。選擇深圳市人大常委會通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理條例》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》作為樣本,與《道路交通安全法》《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》進(jìn)行比對,可以發(fā)現(xiàn)深圳立法:(1)提高了25個違法行為的處罰幅度,減輕了3個違法行為的處罰幅度。(2)新增了25個違法行為,并細(xì)化了5個既有違法行為的具體處罰情形。(3)新增了14個限制行政許可類行為。(4)新增8個強(qiáng)制措施,包括1個扣押拍賣,1個拘留,6個扣留。之所以挑選深圳,首先,是因為深圳市在治理道路交通上取得了顯著成效。其次,深圳市依托特區(qū)立法權(quán),在地方性法規(guī)的草擬上不會束手束腳、規(guī)行矩步,能夠充分表達(dá)本地實際訴求。深圳市的立法實踐至少說明,由中央立法壟斷執(zhí)法手段的模式不可行。因此,在立法上可以考慮通過授權(quán),轉(zhuǎn)為程序控制。也就是,第一,道交法對處罰、強(qiáng)制、許可等手段的規(guī)定只是一個基準(zhǔn),允許地方性法規(guī)適當(dāng)調(diào)整、增減,但必須充分說明理由,設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。第二,涉及突破《行政處罰法》第11條第1款規(guī)定,需要規(guī)定“限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照”,突破《行政許可法》第16條第2款規(guī)定,需要“在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項范圍”之外增設(shè)許可的,以及突破《行政強(qiáng)制法》第10條第2款、第11條規(guī)定,需要增設(shè)強(qiáng)制措施或者規(guī)定“限制人身自由、凍結(jié)存款匯款”的,都必須詳細(xì)陳述理由,報送全國人大常委會審查批準(zhǔn)。2.如何理解佩戴安全私家車的合法性如前所述,筆者更傾向于認(rèn)為道路交通擁堵的治理應(yīng)當(dāng)屬于地方事權(quán),通過地方性事務(wù)立法來規(guī)定。但是,根據(jù)筆者多年參加地方立法論證工作的經(jīng)驗看,一般沒有純粹的地方性事務(wù)立法,往往存在與之相關(guān)的上位法,立法多為執(zhí)行性與創(chuàng)制性并存的混合形態(tài)。退一步說,即便我們不認(rèn)可這個事項完全屬于地方事權(quán),而是中央與地方共同事權(quán),地方仍然可以在執(zhí)行道交法過程中因地制宜,允許地方立法有一定的創(chuàng)制空間。無論是哪一種,我們在論證中都必須從兩個路徑上小心翼翼地拓展制度,一個是為了進(jìn)一步落實上位法已規(guī)定的基本制度,并能夠有效解決本地實際問題,構(gòu)筑一些必要的具體制度與措施。另一個是極力探尋地方性事項,屬于允許創(chuàng)制的領(lǐng)域,設(shè)計相關(guān)的制度和措施。但是,這樣的論證路徑是很復(fù)雜的,也多爭議。以電動自行車治理為例,這當(dāng)然屬于地方事權(quán)。我們參與了《衢州市市內(nèi)電動自行車管理規(guī)定》的制定工作,這是衢州市獲得立法權(quán)之后制定的第一部實體性立法,也是浙江省第一部電動自行車地方性法規(guī)。這應(yīng)當(dāng)是地方性事務(wù)立法,但是,在治理的具體制度、措施與方法上又不得與道交法等上位法相抵觸。那么,怎樣才能解釋清楚“不抵觸”呢?比如,在討論佩戴安全頭盔的合法性上,就出現(xiàn)了解釋路徑的爭議。道交法第51條對摩托車駕駛?cè)撕统俗艘?guī)定了“應(yīng)當(dāng)按規(guī)定戴安全頭盔”,對非機(jī)動車駕駛?cè)藚s沒有要求?？紤]到騎行電動自行車發(fā)生的交通事故中頭部受傷幾率比較大的風(fēng)險因素,我們主張要求戴安全頭盔。但是,對合法性的解釋卻有兩種不同路徑。一種解釋是,在坊間使用的電動自行車絕大多數(shù)屬于超標(biāo)車,道交法對車輛管理采取“二分法”,也就是機(jī)動車與非機(jī)動車,符合國家標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車屬于非機(jī)動車,超標(biāo)車從性能指標(biāo)看不符合國家標(biāo)準(zhǔn),不屬于非機(jī)動車,但是,機(jī)動車不僅要符合國家標(biāo)準(zhǔn),還必須納入機(jī)動車目錄,而超標(biāo)車并沒有列入機(jī)動車目錄,所以,超標(biāo)車是道交法“二分法”之外的第三種類型車輛,道交法沒有規(guī)定,根據(jù)《立法法》第73條第2款規(guī)定,這屬于“尚未制定法律或者行政法規(guī)的”,地方性法規(guī)可以規(guī)范,不存在與道交法相抵觸問題。但是,這種解釋與道交法仍有抵牾,要求騎行電動自行車人必須佩帶安全頭盔,其中包括騎行符合國家標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車,而道交法并不要求非機(jī)動車騎行人佩戴安全頭盔。另一種解釋是,不論超標(biāo)車屬性,即便合標(biāo)車屬于非機(jī)動車,也一律要求所有騎行人佩戴安全頭盔。這盡管與道交法不一致,且從表象上看減損了公民權(quán)利、課加了義務(wù),但卻有助于實現(xiàn)道交法“保護(hù)人身安全,保護(hù)公民、法人和其他組織的財產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益”的立法目的。第一種解釋是近似先行立法的思考路徑,第二種解釋是對“不抵觸”做了目的性闡釋,認(rèn)為只要符合道交法立法目的,且為執(zhí)行道交法所必要,地方性法規(guī)就可以做這種適度的制度擴(kuò)展。我們就是基于后一種解釋,主張地方性法規(guī)完全有權(quán)增設(shè)這一制度。但是,不論怎樣解釋,只要地方立法做出與上位法不一致的規(guī)定,就會引發(fā)激烈爭議。比如,機(jī)動車限行限購的合法性問題。車牌號拍賣與道交法上的機(jī)動車登記制度不一致,反對者認(rèn)為,道交法對機(jī)動車登記沒有規(guī)定任何的前置程序或者附帶條件,如果容許地方增設(shè)拍賣程序,那么,就可能在其他一些制度上也如法炮制,公民合法權(quán)益得不到保障。支持者認(rèn)為,車牌號拍賣是抑制機(jī)動車保有量快速增長的必要且有效措施。同樣,機(jī)動車限行也遭批評,被認(rèn)為是一種“懶政”表現(xiàn),在筆者看來,首先,與其爭議不斷,不如在未來的道交法修改中增設(shè)一個條款,針對道路交通擁堵的治理,詳細(xì)列明地方性事務(wù),包括:(1)摩托車、電動自行車、三輪摩托車等車型是否準(zhǔn)許登記使用;(2)征收擁堵費、停車費等事項;(3)外地車輛在本地的運營、運輸?shù)裙芾硪?guī)定,但不得阻礙正常的地區(qū)之間交通與貿(mào)易;在像道交法這樣的單行法中,認(rèn)真研究,逐一劃定地方事權(quán),明確中央與地方共同事權(quán)中地方可以自主決斷的事項與尺度,并非不可能,任務(wù)也不繁重。然后,通過道交法明確授權(quán)地方性法規(guī)的立法事項、內(nèi)容、范圍與限度,并通過說明理由、審批等程序控制,能夠妥善處理中央與地方之間的立法關(guān)系,恰當(dāng)調(diào)和全國統(tǒng)一和因地制宜之間的平衡。這是一個審慎的適度放