信息公開法適用私人主體的問題

信息公開法適用私人主體的問題

一、提出問題自20世紀(jì)80年代以來，關(guān)于政府信息披露法是否適用于私人實體的討論變得越來越激烈。二、公民在司法實踐中的法律適用美國國會于1966年頒布《聯(lián)邦信息公開法》(theFreedomofInformationAct,FOIA),立法目的有兩個:一是給選民提供必要的信息用以對公共政策作出明確的選擇;二是保護(hù)美國公民免受秘密政府之害。此次修正將行政機關(guān)的定義擴展到了那些“行使政府職能以及掌握對公眾利益影響較大的信息”的主體。美國聯(lián)邦法院在解釋FOIA中的“行政機關(guān)”一詞時,(雖然從立法史來看FOIA比較重視“政府職能”的問題,但美國聯(lián)邦法院的關(guān)注點首先會集中于政府對于私人的控制程度,主要考量四個方面的因素來確定私人主體可以視作行政機關(guān)、適用FOIA:美國聯(lián)邦最高法院基于FOIA探討什么是“行政機關(guān)”的案件起源于在分析判斷過程中,法院認(rèn)為研究者可以潛在地被認(rèn)為是聯(lián)邦的行政機關(guān),但具體情形只是這一主體受到聯(lián)邦實質(zhì)性的監(jiān)督,而非對聯(lián)邦規(guī)制權(quán)力的行使,也非確保聯(lián)邦批準(zhǔn)項目實現(xiàn)的必要條件。此時,私人被授予者既不是由政府特許也不是由政府控制,基于FOIA不應(yīng)視為行政機關(guān)。確切地講是由于沒有被政府實際控制,所以法院推理認(rèn)為國會并沒有試圖將由聯(lián)邦資金資助并監(jiān)督的主體視為FOIA中的“行政機關(guān)”。在本案的判決中,法院還援引了另一個早期涉及私人企業(yè)的案件,即在(職能等同因素也是法院進(jìn)行審判時考量的另一種技術(shù)方法。在這個判斷因素之中,私人主體雖然獨立運營,但其為政府作出決定,在事實上其職能等同于聯(lián)邦政府,因此被法院基于FOIA視為“行政機關(guān)”。如在(美國各州法院(據(jù)統(tǒng)計約有34個州)也利用法律解釋技術(shù)將信息公開法擴展適用于私人主體,所產(chǎn)生的爭議以及解決辦法與聯(lián)邦基本類似。大約有22個州法院采用了彈性方式,根據(jù)不同的程度又可分為三個子方式,即“整體因素”方式(totalityoffactors)、“公共職能”方式(publicfunction)、與“信息特征”方式(natureofrecords)。具體內(nèi)容參見下表1所示:限制方式則不如前述方式靈活,對公眾獲取私人主體的信息進(jìn)行了一定程度的限制。其子方式分為公共資助方式、法律優(yōu)先確定方式、持有方式、公共控制方式四種。具體內(nèi)容參見下表2所示:根據(jù)以上七種方式,公民獲取私人主體信息的難易程度并不相同,信息特征方式較易,只要信息與政府某些特征相關(guān)即可獲取;公共職能方式次之,只要私人主體實施的是政府職能,即可獲取;整體因素方式再次之,只要某些因素強于其他的因素(如公共資助、控制、獨立性等),即可獲取;第四是公共資助方式,當(dāng)公共資助存在時,方可獲取;第五是公共控制方式,當(dāng)存在政府控制時,方可獲取;第六是持有方式,當(dāng)私人主體持有文件時,不得獲取;第七是法律優(yōu)先確定方式,當(dāng)法律確定私人主體受到信息公開法拘束時方可獲取。三、foia是否適用于私人主體的信息確定何為“行政機關(guān)”之后,法院還要在審判過程中確定要求公開的信息是否是“政府信息”(FOIA中從未對此作出過定義)。(這是個兩步式的測試方法。第一步,法院認(rèn)為政府“創(chuàng)建或者持有”的信息是確定什么是政府信息的“門檻”。(聯(lián)邦下級法院也要求某種程度的控制,在總的來說,在確定FOIA是否適用于私人主體時,聯(lián)邦各級法院遭遇到了較大的障礙。也許它們會從國會對“行政機關(guān)”的定義中獲得到某些指引,但究竟什么是政府信息卻是司法管轄權(quán)的內(nèi)容,限縮式的解釋可能成為FOIA適用的另一個例外,允許行政機關(guān)將服務(wù)外包給私人主體,進(jìn)而將這些服務(wù)遮蔽于秘密之下。四、關(guān)于“政府信息”政府信息公開法的目的在于確保公眾對政府的運作保持了解,但是在政府服務(wù)民營化的時代,該法需要予以矯正以真正確保立法目的的實現(xiàn)。1974年,國會對FOIA進(jìn)行了修正,有效地擴大了“行政機關(guān)”的定義,只要是“實施政府職能和對有關(guān)公眾利益的信息予以控制”的實體就屬于行政機關(guān)。對此,美國學(xué)者認(rèn)為聯(lián)邦各級法院對于“行政機關(guān)”與“政府信息”的定義過于狹窄,導(dǎo)致在政府將服務(wù)外包給私人主體時,許多信息處于保密狀態(tài),侵犯了公民的知情權(quán)。尤其是在民營化的時代,從技術(shù)層面講政府并沒有控制或者持有這些信息,或者這些私人主體并不能類似于政府行使其職能,但這些信息對公眾的利益影響極大,與如FDA、HEW以及其他的行政機關(guān)運作關(guān)系密切。事實證明民營化之后,雖然行政的效率與服務(wù)質(zhì)量有所提升,但行政機關(guān)卻可以依據(jù)FOIA的要求規(guī)避公開的義務(wù)。解決的辦法是國會對“行政機關(guān)”與“政府信息”作出特別的規(guī)定,而法院則應(yīng)通過關(guān)注實體的公共職能或者信息的特征來判斷,而不是其在技術(shù)上的保存地方或者其他的考量。在完善的方案之中,修正或者細(xì)化信息公開法,使之拘束承擔(dān)行政任務(wù)的私人主體成為重要的改革方式。目前美國一些州已經(jīng)做出了類似的規(guī)定,如佛羅里達(dá)州將“行政機關(guān)”定義為包括了任何代表公共機關(guān)的公共或私人組織、個人、合伙、企業(yè)或商業(yè)組織,基于以上分析及各州的實踐,學(xué)者們認(rèn)為國會應(yīng)該對FOIA進(jìn)行修改,擴大適用范圍。同時,法院也應(yīng)修正自己的方式,允許公民獲取更多的政府信息。這種方式可以是:1.公共職能方式(thepublicfunctionapproach)這種方式是關(guān)注實體所實施職能的特征來擴大解釋FOIA的。如在Forsham案中原告所說的,如果實體實施的職能是政府性的,其信息明顯是用來為政府所使用的,那么公眾就有權(quán)利獲取之。2.信息特征方式(thenatureofrecordsapproach)如果信息與政府運作相關(guān)或者被政府機關(guān)以某種方式利用,就應(yīng)該主是FOIA之下的“政府信息”。在本質(zhì)上講,這一方式會考量信息參數(shù)的實質(zhì)內(nèi)容,即