論環(huán)境公益訴訟原告資格的勝任

論環(huán)境公益訴訟原告資格的勝任

一、環(huán)境保護(hù)法的確立與環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織的界定(一)環(huán)境公益訴訟的原告具有特定的民事權(quán)利在中國(guó)，關(guān)于環(huán)境活動(dòng)的法律沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)定。一般來(lái)說(shuō)，它是指保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源免受污染、損害，并與活動(dòng)無(wú)直接利益的單位和個(gè)人。依法對(duì)環(huán)境和自然資源進(jìn)行污染、破壞的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行環(huán)境和資源保護(hù)責(zé)任。環(huán)境公益訴訟的主要特點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一,訴求的公益性,在環(huán)境公益訴訟中,原告訴求的基礎(chǔ)并不在于自己的某種利益受到侵害,而是希望通過(guò)訴訟的方式保護(hù)環(huán)境公共利益;第二,訴訟結(jié)果的普惠性,如果勝訴,案件結(jié)果往往受惠的是公眾,不是具體的公民、法人或其他組織;第三,訴訟主體的廣泛性,起訴人與訴訟請(qǐng)求無(wú)直接利害關(guān)系,只要其認(rèn)為加害人的行為侵害了社會(huì)公共利益,或者社會(huì)公共利益有被侵害的危險(xiǎn)都可以提起訴訟。(二)環(huán)保組織的概念環(huán)保社會(huì)組織又稱為環(huán)保社會(huì)團(tuán)體或環(huán)保NGO,是一種合法的、非政府的、非營(yíng)利性的志愿從事環(huán)境保護(hù)公益事業(yè)的社會(huì)組織。非政府性、非營(yíng)利性、公益性是其本質(zhì)屬性,從事環(huán)保公益事業(yè),保護(hù)環(huán)境是其終極目標(biāo)。根據(jù)環(huán)保部2010年發(fā)布的《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》,我國(guó)環(huán)保社會(huì)組織的類型主要有環(huán)保社團(tuán)、環(huán)?；饡?huì)、環(huán)保民辦非企業(yè)單位等。二、訴訟的公益性與普惠性在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域,環(huán)保社會(huì)組織環(huán)境公益的價(jià)值追求與環(huán)境公益訴訟的公益性和普惠性高度契合,使其成為理論界和立法者關(guān)注的焦點(diǎn)。相較于行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和公民個(gè)人,環(huán)保社會(huì)組織在公益訴訟原告資格上的先天優(yōu)勢(shì)使其成為最能夠勝任環(huán)境公益訴訟原告的主體。(一)公民自身的原因公民的參與素質(zhì)包括參與意識(shí)與參與能力。在我國(guó),環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)駞⑴c素質(zhì)的要求與公民的參與素質(zhì)之間形成極大的反差,限制了公民環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。在參與意識(shí)方面,由于我國(guó)傳統(tǒng)政治、經(jīng)濟(jì)、思想文化意識(shí)的影響,中國(guó)歷史上沒(méi)有形成西方所謂的市民社會(huì),公民的權(quán)利意識(shí)淡薄,在個(gè)人受到污染侵害后往往都不愿、不能或不敢通過(guò)法律訴訟解決環(huán)境污染損害問(wèn)題,更何況是當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題危害社會(huì)公共利益時(shí),參與意識(shí)更淡薄;在參與能力方面,環(huán)境訴訟的復(fù)雜性、技術(shù)性、及高成本性對(duì)普通個(gè)人訴訟能力提出了很高的要求,公民自身的經(jīng)濟(jì)能力、文化水平、技術(shù)條件等也決定其在環(huán)境公益訴訟中存在難以逾越的障礙。同時(shí),公益訴訟被告往往是實(shí)力雄厚的企業(yè)或是掌握公權(quán)力的政府,公民個(gè)人的力量顯得勢(shì)單力薄,實(shí)際訴訟難度很大。(二)地方保護(hù)主義的表現(xiàn)—傳統(tǒng)公權(quán)力主體作為環(huán)境公益訴訟原告的不足對(duì)于環(huán)境違法行為,我國(guó)現(xiàn)有的法律保護(hù)體制表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政執(zhí)法方式予以處罰,檢察機(jī)關(guān)通過(guò)環(huán)境刑事訴訟的方式處罰環(huán)境犯罪行為環(huán)境行政管理部門擁有對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督和管理的職權(quán)和維護(hù)環(huán)境公益的職責(zé),通過(guò)行政執(zhí)法的方式保護(hù)環(huán)境公益固然有其優(yōu)勢(shì),但客觀上仍然存在著權(quán)力濫用或不作為等現(xiàn)象,尤其是當(dāng)環(huán)境行政部門的行為損害環(huán)境公益的時(shí)候,它甚至?xí)蔀楣嬖V訟的被告。2005年8月,最高人民檢察院在回復(fù)環(huán)保總局征詢意見(jiàn)的請(qǐng)求時(shí)明確指出:“近年來(lái),環(huán)境污染致害事件呈明顯上升趨勢(shì)。由于缺乏相應(yīng)的訴訟救濟(jì)機(jī)制,行政機(jī)關(guān)明顯違法行政、濫用許可權(quán)造成公害事件的情形,無(wú)法通過(guò)訴訟途徑解決,因此,建立環(huán)境民事、行政公訴制度是必要可行的?！睓z察機(jī)關(guān)是憲法所確立的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān),維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益是其天職,盡管在司法實(shí)踐中屢有檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟成功的案例,但是從體制上講,檢察機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物均受制于地方政府,這容易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)社會(huì)公益時(shí)喪失其獨(dú)立地位,公益訴訟就有可能成為地方保護(hù)主義的工具。同時(shí),如果規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向人民法院提起民事公益訴訟,這樣檢察機(jī)關(guān)就兼?zhèn)淞恕斑\(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的雙重角色,不管是支持原告一方還是被告一方,都將打破原被告之間完全平等的格局,破壞民事訴訟的公正性。(三)具備一定的參與能力環(huán)保社會(huì)組織是以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益為宗旨、不以盈利為目的非政府組織,對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)切度高,有著與生俱來(lái)的參與熱情,更愿意主動(dòng)提出公益訴訟,參與意識(shí)強(qiáng)。而且成員中不乏熟悉環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)及政策的環(huán)保專家、法律專家,有一定的資金渠道,參與能力強(qiáng)。賦予環(huán)保社會(huì)組織公益訴訟主體資格,一方面可以代表國(guó)家、政府和公眾起訴環(huán)境污染者,另一方面當(dāng)政府活動(dòng)或其它活動(dòng)污染破壞環(huán)境,環(huán)保社會(huì)組織又可以代表公眾,采取各種合法措施包括提起訴訟來(lái)維護(hù)社會(huì)公益。所以,環(huán)保社會(huì)組織作為環(huán)境公益訴訟原告是最公平、最公正、最有代表性的。事實(shí)上,從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,在環(huán)境公益訴訟中,環(huán)保團(tuán)體一直扮演著重要的角色,被認(rèn)為是環(huán)境公益訴訟原告最重要的主體。三、環(huán)保社會(huì)組織在提出環(huán)境權(quán)益糾紛時(shí)的現(xiàn)實(shí)障礙盡管環(huán)保社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟中表現(xiàn)出了先天的優(yōu)勢(shì),但法律上、經(jīng)濟(jì)上及自身設(shè)立、運(yùn)行等方面的問(wèn)題成為阻礙其后天發(fā)展的障礙。(一)法律障礙1.環(huán)境公益訴訟主體資格問(wèn)題在環(huán)境民事公益訴訟主體資格方面,2012年8月31日,第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第28次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的決定》第九條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睋?jù)此,對(duì)污染環(huán)境損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的有關(guān)組織是可以作為主體提起訴訟的。環(huán)境公益訴訟有別于傳統(tǒng)私益訴訟,民事訴訟法對(duì)在起訴階段對(duì)訴訟主體做了規(guī)定,但是對(duì)于哪些組織適宜提起民事訴訟、公共利益的確定、受案范圍、管轄法院、訴訟請(qǐng)求的限定、環(huán)境損害鑒定、訴訟費(fèi)用承擔(dān)、濫訴行為的控制、勝訴后賠償金的分配等問(wèn)題懸而未決,這使得公益訴訟主體資格條款不具實(shí)踐可操作性。環(huán)境行政公益訴訟主體資格方面,《行政訴訟法》第二條規(guī)定:公民、法人或其它組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！缎姓V訟法》第四十一條第一項(xiàng)規(guī)定“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其它組織?！边@種關(guān)于訴訟資格的限制,造成了許多環(huán)境污染案件中,環(huán)保社會(huì)組織與案件沒(méi)有直接利害關(guān)系,提起環(huán)境行政公益訴訟的法律依據(jù)不足,難以立案,因而不利于公民環(huán)境權(quán)益和環(huán)境公益的保護(hù),也不利于對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)進(jìn)行全面的監(jiān)督。2.檢舉和控告環(huán)境保護(hù)法作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法,在第六條規(guī)定:一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。結(jié)合其它環(huán)境保護(hù)單行法律規(guī)定來(lái)看,也僅僅限于檢舉權(quán)和控告權(quán)等,但是“檢舉和控告”并不能等同于起訴,其主體資格仍不明確。這樣,民事訴訟法中關(guān)于“法律規(guī)定的有關(guān)組織”可以提起公益訴訟的新規(guī)定,在實(shí)體法上未能很好的銜接,具體范圍仍不明確,環(huán)保社會(huì)組織的環(huán)境公益訴訟主體資格仍難以實(shí)現(xiàn)。(二)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估機(jī)制在環(huán)境公益訴訟中,訴訟費(fèi)用成為制約環(huán)保社會(huì)組織提起公益訴訟的瓶頸問(wèn)題。一方面,訴訟成本過(guò)高,在環(huán)境公益訴訟中,往往涉及環(huán)境污染和生態(tài)破壞,污染范圍、污染程度,以及污染造成經(jīng)濟(jì)損失的具體金額,需要由具備評(píng)估能力和司法鑒定資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)鑒定。但生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估是一個(gè)多學(xué)科、綜合性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作,所以環(huán)境污染案件的鑒定費(fèi)比較高。如在自然之友訴云南省曲靖市陸良化工實(shí)業(yè)有限公司提出的訴訟請(qǐng)求中,重要的一項(xiàng)就是要求被告賠償因鉻渣污染造成的環(huán)境損失?！白匀恢选痹蛞患揖哂兴痉ㄔu(píng)估資質(zhì)的機(jī)構(gòu)提出過(guò)鑒定請(qǐng)求,對(duì)方提出的報(bào)價(jià)是700萬(wàn)元,這完全超過(guò)了“自然之友”的承受能力(三)第一,注冊(cè)方式的規(guī)定目前規(guī)范社會(huì)組織設(shè)立的管理法規(guī)主要是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》,對(duì)環(huán)保社會(huì)組織而言,這兩部法規(guī)規(guī)定的注冊(cè)方式包括工商部門登記和民政部門登記,在工商部門登記要繳納稅款,這對(duì)本來(lái)就缺乏資金支持的環(huán)保社會(huì)組織而言無(wú)疑雪上加霜。而在民政部門登記,須先獲得所在行業(yè)業(yè)務(wù)主管部門的審批,才能到民政部門登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記。由于環(huán)保民間組織的公益性和非營(yíng)利性特點(diǎn)使得很少有單位愿意擔(dān)任其業(yè)務(wù)主管部門承擔(dān)責(zé)任,無(wú)法找到主管部門,從而無(wú)法獲得合法身份,也無(wú)法獲得稅收方面的優(yōu)惠及扶持四、社會(huì)團(tuán)體環(huán)境中關(guān)于公共訴訟中申請(qǐng)人資格的實(shí)現(xiàn)方法(一)環(huán)保社會(huì)組織的訴訟原告制度的構(gòu)建理論界普遍認(rèn)同環(huán)境公益訴訟主體多元化,認(rèn)為應(yīng)讓更多主體進(jìn)入環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域,以彌補(bǔ)行政監(jiān)管的不利,并特別關(guān)注民間組織和公民保護(hù)公共利益法律制度的建立現(xiàn)行民事訴訟法第五十五條規(guī)定,法律規(guī)定的有關(guān)組織可以作為環(huán)境公益訴訟的原告。對(duì)于法律應(yīng)規(guī)定哪些“有關(guān)組織”,觀點(diǎn)不一。有人認(rèn)為,對(duì)有關(guān)組織應(yīng)有所限制,理由主要集中在這樣兩個(gè)方面:一是我國(guó)環(huán)保社會(huì)組織的數(shù)量龐大、良莠不齊,一旦訴訟主體過(guò)度放開(kāi),會(huì)導(dǎo)致公益訴訟“井噴”、“濫訴”等失控現(xiàn)象,因此應(yīng)對(duì)起訴的有關(guān)組織的范圍從規(guī)模、經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)費(fèi)、會(huì)員數(shù)量、人員構(gòu)成等方面進(jìn)行過(guò)濾和限制對(duì)此,筆者認(rèn)為,應(yīng)結(jié)合我國(guó)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況,構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的訴訟原告制度,積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織為社會(huì)公益做貢獻(xiàn),對(duì)主體資格不應(yīng)有過(guò)多的限制。首先,在理論上講,環(huán)境公共利益共享性及普惠性的特點(diǎn)決定不可能將任何人排除在環(huán)境公共利益的受益主體之外,每個(gè)人都是環(huán)境公益的代表者,以環(huán)境公益為目的的環(huán)保社會(huì)組織更不例外,因?yàn)榄h(huán)保社會(huì)組織能力的欠缺而從法律上對(duì)其訴權(quán)有所限定是不公平的。其次,“井噴”現(xiàn)象的可能性不大。在中國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里,歷來(lái)呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)型特點(diǎn),公民整體的環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng),參與水平不足,環(huán)保社會(huì)組織參與訴訟的社會(huì)基礎(chǔ)不強(qiáng),即使法律鼓勵(lì)公益訴訟,也不會(huì)因此出現(xiàn)公益訴訟案件大量出現(xiàn)的現(xiàn)象。同時(shí),目前環(huán)保社會(huì)組織的參與能力仍然有限,根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)發(fā)布的《2008中國(guó)環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》,截至2008年10月,全國(guó)共有環(huán)保民間組織3539家。但我國(guó)的環(huán)保社團(tuán)組織在當(dāng)下的發(fā)展階段總體上還不夠成熟,發(fā)揮作用的方式相對(duì)單一,還需進(jìn)一步引導(dǎo)和發(fā)展。實(shí)際上,2008年5月6日,無(wú)錫市中級(jí)人民法院正式成立“環(huán)境保護(hù)審判庭”以推動(dòng)環(huán)境公益訴訟發(fā)展,然而成立兩個(gè)月以來(lái),沒(méi)有發(fā)生一起環(huán)境公益訴訟再次,訴權(quán)的限制不是預(yù)防環(huán)保社會(huì)組織濫訴的理想途徑,“濫訴”完全可以通過(guò)環(huán)境公益訴訟程序的完善予以規(guī)范。(二)環(huán)境公益訴訟的審查程序?yàn)榱朔乐弓h(huán)境公益訴訟權(quán)利的濫用,可以采用前置程序包括行政先處理程序和司法預(yù)審查程序行政先處理程序是指起訴人在提起民事公益訴訟之前,應(yīng)先向侵害行為人發(fā)出書(shū)面的通知,要求其停止侵害行為,排除危害,并采取措施恢復(fù)環(huán)境原狀;侵害行為人收到通知在法定的期限未停止侵害行為的,才可向法院提起公益訴訟。在對(duì)有關(guān)環(huán)境主管部門提起行政公益訴訟之前,也應(yīng)先向其提出書(shū)面通知,若有關(guān)主管部門未在法定的期限內(nèi)對(duì)違法行為作出處理并書(shū)面告知,或者雖然作出了處理而舉報(bào)人不服的,可以申請(qǐng)行政復(fù)議,只有對(duì)行政復(fù)議不服的才可以提起行政公益訴訟,這樣既可以給行政機(jī)關(guān)一個(gè)糾正自己錯(cuò)誤的機(jī)會(huì),也可以防止訴訟權(quán)的濫用司法預(yù)審查程序是指人民法院內(nèi)部可以設(shè)立專門的公益訴訟預(yù)備審查委員會(huì),負(fù)責(zé)此類案件的立案審查,以保證只有那些確實(shí)損害到環(huán)境公共利益的案件才可以進(jìn)入訴訟程序,防止訴權(quán)濫用。對(duì)公共利益的審查標(biāo)準(zhǔn),可以考慮從原告的具體訴訟請(qǐng)求來(lái)判斷,在環(huán)境民事公益訴訟方面,主要包括:(1)要求被告停止已經(jīng)從事或正在從事污染和破壞環(huán)境資源的侵害行為;(2)要求被告采取有效措施消除危險(xiǎn);(3)要求被告治理、恢復(fù)被其污染破壞的環(huán)境;(4)要求被告賠償其所造成的環(huán)境公益損失等。在環(huán)境行政公益訴訟中,一般是請(qǐng)求判決被告依法履行其環(huán)境職責(zé)、撤消其違法具體行政行為。人民法院在受理公益訴訟案件時(shí),為審查確認(rèn)發(fā)生了損害社會(huì)公共利益的行為,可以要求原告提供初步證據(jù)材料表明公共利益被損害的事實(shí),這種損害事實(shí)應(yīng)限定在“對(duì)環(huán)境本身的損害”,而不包括對(duì)多數(shù)人或不特定人人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損害。(三)環(huán)保社會(huì)團(tuán)體的建立作為國(guó)家環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān),環(huán)境行政主管部門擁有一定的環(huán)境保護(hù)方面的專業(yè)人員。技術(shù)及相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)檢測(cè)設(shè)備,能與掌握著專業(yè)知識(shí)、擁有雄厚財(cái)力的企業(yè)甚至是壟斷行業(yè)的環(huán)境損害行為相抗衡。而環(huán)境糾紛需要專業(yè)的證據(jù)收集方法和技術(shù)性手段,這是環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì),同時(shí),環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置上比較普遍,各機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境狀況了解比較清楚。因此環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)支持訴訟制度的建立能夠克服環(huán)保團(tuán)體在鑒定技術(shù)和資金上面的障礙。檢察機(jī)關(guān)在收集證據(jù)、調(diào)查證據(jù)的權(quán)限、擔(dān)負(fù)訴訟成本的能力和進(jìn)行訴訟所必需的法律專業(yè)素養(yǎng)等方面具有優(yōu)越于享有公益訴權(quán)的環(huán)保社會(huì)組織,我國(guó)的《民事訴訟法》已經(jīng)明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)支持