關(guān)于在網(wǎng)格化監(jiān)管工作中開展工商行政指導(dǎo)與創(chuàng)新柔性管理模式等若干法理問題的探討5

工商行政指導(dǎo)工作調(diào)研報(bào)告PAGE4關(guān)于在網(wǎng)格化監(jiān)管工作中開展工商行政指導(dǎo)與創(chuàng)新柔性管理模式等若干法理問題的探討2010年6月4日，天津市工商行政管理局下發(fā)“津工商法字【2010】14號”《關(guān)于在全市工商系統(tǒng)全面推進(jìn)行政指導(dǎo)工作的實(shí)施意見》，轉(zhuǎn)達(dá)了國家工商行政管理總局《關(guān)于工商行政管理機(jī)關(guān)全面推進(jìn)行政指導(dǎo)工作的意見》精神，決定自即日起在全市范圍內(nèi)開展行政指導(dǎo)工作。為了創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，提高行政執(zhí)法效能，降低行政執(zhí)法成本，天津市工商局北辰分局認(rèn)真響應(yīng)國家局、市局號召，積極探索行政指導(dǎo)工作的著力點(diǎn)。作為基層分局，我們的工作可以通過尋找行政指導(dǎo)和基層工商行政管理工作的結(jié)合點(diǎn)，明確具體的抓手和措施，摸索出一系列開展行政指導(dǎo)的方法，將行政指導(dǎo)作為一種柔性管理方式，牢固樹立先警示、先指導(dǎo)和先規(guī)范的監(jiān)管執(zhí)法理念，有效解決行政執(zhí)法工作中的很多矛盾問題，努力為天津市工商系統(tǒng)行政執(zhí)法工作及分局工作的創(chuàng)新帶來新的契機(jī)，力爭為全市經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用。此次行政指導(dǎo)活動，涉及到工商工作的主要方面就是剛性化的管理模式向柔性化的管理模式的轉(zhuǎn)變。對于此項(xiàng)工作，我分局法制科前期也做出了大量的工作，企管科、注冊科和各工商所也從很早前就開始了提前實(shí)施。在工商工作中，從法理學(xué)上說，行政指導(dǎo)是指行政主體在其職責(zé)任務(wù)和管轄的事務(wù)范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，采用說服、教育、示范、勸告、告誡、鼓勵、建議、披露等不具有法律強(qiáng)制力的方法，促使相對人為或不為一定行為的非強(qiáng)制性行為。行政指導(dǎo)是不具有法律強(qiáng)制力的柔性行政行為，與具有法律強(qiáng)制力的行政命令不同，它主要是以非強(qiáng)制性方式，甚至輔之以利益誘導(dǎo)，向相對人施加作用和影響，以此達(dá)到行政目的。對于行政相對人而言，是否接受行政指導(dǎo)，完全聽其自愿。行政指導(dǎo)的重要意圖就是以比較緩和的方式理順行政機(jī)關(guān)與相對人之間的關(guān)系，平衡兩者之間的權(quán)利義務(wù)，盡可能將雙方置于對等的地位，以更好地調(diào)動相對人參與行政管理的積極性，拓展行政干預(yù)的范圍，降低行政成本，增進(jìn)社會效益。我根據(jù)自己的實(shí)踐和認(rèn)識，從幾個(gè)大的不同方面對行政指導(dǎo)進(jìn)行全面的探究，希望可以供我分局八個(gè)基層工商所各網(wǎng)格管理員和執(zhí)法人員參考。一、對工商部門開展行政指導(dǎo)工作的前期探索2010年上半年，天津市工商局安排相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對此項(xiàng)工作展開了前期調(diào)研，邀請中國人民大學(xué)的法學(xué)教授對全市做了關(guān)于行政指導(dǎo)的專題輔導(dǎo)，一方面從日常工作出發(fā)探索行政指導(dǎo)在監(jiān)管工作中的著力點(diǎn)；另一方面查閱相關(guān)資料，學(xué)習(xí)了解各兄弟省市工商部門開展行政指導(dǎo)工作的情況并最終確定在全市開展行政指導(dǎo)工作。面對工商隊(duì)伍體制、機(jī)制處于轉(zhuǎn)型階段的現(xiàn)實(shí)狀況，針對如何既履行好監(jiān)管職責(zé)，又能使廣大一線執(zhí)法人員能夠體會到系統(tǒng)、順暢的工作方式所帶來的便捷這一話題，北辰分局可以從查處轄區(qū)農(nóng)村黑網(wǎng)吧入手，反思剛性的行政執(zhí)法行為自身所存在的缺陷和不足，逐步探索行政指導(dǎo)柔性監(jiān)管方式。例如前一段時(shí)間，分局小淀工商所執(zhí)法人員在查處位于北辰區(qū)小淀鎮(zhèn)溫家房子村村民劉穎、陳念云、張洪喜、王河新等人家中開設(shè)的網(wǎng)吧時(shí)，經(jīng)常會遇到當(dāng)事人軟磨硬纏、拒不開門甚至暴力抗法等等阻撓執(zhí)法的情況，如果不查處取締，無法履行監(jiān)管職責(zé)；硬行查處，執(zhí)法人員的人身安全會受到相當(dāng)大的威脅，執(zhí)法人員的工作積極性受到了很大影響。在全局的集思廣議下，分局領(lǐng)導(dǎo)提出了聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商，采取停線的方式進(jìn)行取締的方式。相關(guān)科室在短時(shí)間內(nèi)拿出了具體方案，通過摸底調(diào)查、匯總名單，集中對為黑網(wǎng)吧提供互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)的北辰區(qū)電信部門網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商下達(dá)《行政指導(dǎo)函》，指導(dǎo)該運(yùn)營商停止為函中所列黑網(wǎng)吧提供互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)，接函后，運(yùn)營商對分局報(bào)送的黑網(wǎng)吧幾乎全部采取了停線措施，使我分局查處取締農(nóng)村“黑網(wǎng)吧”取得了良好的效果。二、推行柔性工商行政指導(dǎo)措施的背景(一)推行柔性行政指導(dǎo)措施的必要性1、社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。黨的十六屆六中全會從政治高度明確了構(gòu)建社會主義和諧社會的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和原則，把構(gòu)建社會主義和諧社會擺在更加突出的地位。作為行政執(zhí)法部門，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真領(lǐng)會、掌握黨的十六屆六中全會精神，改變過去單一的以罰為主的執(zhí)法體制。綜合運(yùn)用多種行政措施，寓監(jiān)管于服務(wù)之中，避免矛盾激化，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，為創(chuàng)建和諧社會服務(wù)。2、適應(yīng)天津新定位的需要。天津作為環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)中心，是歷史名城，更要成為國際城市、宜居城市。這一新定位對全市行政機(jī)關(guān)而言，既是挑戰(zhàn)，又是機(jī)遇。挑戰(zhàn)主要來自于行政定位的轉(zhuǎn)換，從主要發(fā)展經(jīng)濟(jì)到推動社會建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，從以管理為主到服務(wù)與管理并重。為此，必須強(qiáng)化發(fā)展意識、政治意識、大局意識、服務(wù)意識，完成政府職能的轉(zhuǎn)變。3、行政機(jī)關(guān)本身的需求。目前，天津經(jīng)濟(jì)社會急劇轉(zhuǎn)型、發(fā)展。既有傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，又有代表最先進(jìn)生產(chǎn)力的朝陽產(chǎn)業(yè)：既有世界500強(qiáng)企業(yè)，又有大量的個(gè)體乃至無照經(jīng)營者：傳統(tǒng)的市場監(jiān)管重點(diǎn)難點(diǎn)沒有消失，新的違法形式、高科技犯罪等不斷涌現(xiàn)。上述方面相互交織，形成新的執(zhí)法重點(diǎn)難點(diǎn)。就工商行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部而言，如何解決不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)形勢與相對滯后的立法之間的矛盾？如何解決不斷增加的市場主體與相對減少的執(zhí)法隊(duì)伍之間的矛盾?如何在依法行政的同時(shí)做到消弭違法、避免矛盾激化?經(jīng)過不斷思索，作為基層執(zhí)法者的一員，我認(rèn)為，必須改變行政執(zhí)法思維模式，從傳統(tǒng)的“重監(jiān)管、輕服務(wù)；重權(quán)力，輕責(zé)任”的行政模式中解脫出來，綜合運(yùn)用多種行政手段，特別是柔性管理手段，以達(dá)到標(biāo)本兼治的目的。(二)推行柔性行政指導(dǎo)措施的可行性1、雄厚的服務(wù)理念及制度基礎(chǔ)。多年以來，天津市工商局始終將依法行政及服務(wù)理念貫穿于各項(xiàng)工作中，搭建登記服務(wù)平臺、推行一次性告知、提供各類服務(wù)措施、分類監(jiān)督管理等。特別是在實(shí)施信用監(jiān)管、完善企業(yè)信用監(jiān)督、懲戒和激勵機(jī)制方面，將行政指導(dǎo)和行政執(zhí)法手段有機(jī)結(jié)合起來，建立起以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管模式，對服務(wù)公眾規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，合理投資，健康消費(fèi)，有很好的指導(dǎo)作用。2、相關(guān)省市工商局提供的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在前文提到的講座上，中國人民大學(xué)法學(xué)教授講到的福建省泉州市工商局推行行政指導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)為我們提供了很好的借鑒。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要以及堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，為推行柔性行政措施作了很好的鋪墊。我們應(yīng)該認(rèn)識到，行政指導(dǎo)作為一種行政手段，如果運(yùn)用得當(dāng)，在一定程度上能夠彌補(bǔ)行政執(zhí)法強(qiáng)制手段的不足。起到較好的教育疏導(dǎo)作用，對提升工商行政管理工作的層次和隊(duì)伍建設(shè)水平也有積極作用。法運(yùn)營，建章立制，審慎把關(guān)”。如我分局自去年以來開展的“網(wǎng)格化監(jiān)管模式”即為有效行政指導(dǎo)事項(xiàng)。執(zhí)法人員通過在網(wǎng)格內(nèi)宣傳、教育引導(dǎo)企業(yè)走出經(jīng)營過程中的法律盲區(qū)、誤區(qū)；指導(dǎo)企業(yè)依法經(jīng)營，建立健全各種規(guī)范化的經(jīng)營管理制度；指導(dǎo)企業(yè)對開展的各項(xiàng)經(jīng)營活動、交易行為進(jìn)行審慎把關(guān)。（四）在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域建立維權(quán)興企業(yè)引導(dǎo)制，做到“重樹意識，維權(quán)創(chuàng)牌，自我完善，協(xié)力發(fā)展?！蓖ㄟ^輔導(dǎo)、提示、激勵等方式，引導(dǎo)消費(fèi)者維護(hù)合法消費(fèi)權(quán)益，引導(dǎo)企業(yè)樹立維權(quán)意識、品牌意識、發(fā)展意識；指導(dǎo)企業(yè)設(shè)立維權(quán)機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者投訴受理機(jī)構(gòu)，依法維護(hù)自身合法權(quán)益，改善售后服務(wù)；指導(dǎo)企業(yè)實(shí)施品牌戰(zhàn)略，創(chuàng)立自己的品牌，爭創(chuàng)“三名”商標(biāo)，提升市場競爭力；指導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)信用體系建設(shè)，健全和完善經(jīng)營管理機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)做大做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。立足于我轄區(qū)中小企業(yè)多、區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀，我們可以從“建議、提示、勸導(dǎo)”等方面入手，積極推行商標(biāo)行政指導(dǎo)，通過“上門宣傳商標(biāo)法規(guī)、上門提供商標(biāo)咨詢、上門策劃商標(biāo)樣式”的“三上門”服務(wù)，指導(dǎo)企業(yè)豐富商標(biāo)內(nèi)涵、提升商標(biāo)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)從一般商標(biāo)到“三名”商標(biāo)的跨越式發(fā)展。(五)確定指導(dǎo)重點(diǎn)，建設(shè)制度框架。1、結(jié)合天津?qū)嶋H，明確行政指導(dǎo)內(nèi)涵。行政指導(dǎo)是工商行政管理機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中，針對不同情況，基于國家法律法規(guī)的原則和政策精神，在行政相對人同意或協(xié)助下，適時(shí)靈活地采取非強(qiáng)制性手段，使行政相對人自愿作出糾正行為，實(shí)現(xiàn)預(yù)防或消除輕微違法的目的。推行工作中，我們應(yīng)當(dāng)始終注意結(jié)合天津?qū)嶋H：一是著重于抑制型行政指導(dǎo)。行政指導(dǎo)包括服務(wù)型、協(xié)調(diào)型、抑制型三種類型。著眼于工商職能，考慮到目前繁重的食品及市場監(jiān)管任務(wù)，目前推行的行政指導(dǎo)應(yīng)側(cè)重于抑制，即從規(guī)范經(jīng)營行為及執(zhí)法行為人手，達(dá)到為和諧服務(wù)為民生服務(wù)的目的。二是強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)與執(zhí)法并重。不可偏廢。行政指導(dǎo)與行政執(zhí)法一樣，均為行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，三是要有明確的法律依據(jù)。法律對行政指導(dǎo)有明文規(guī)定的，必須依法進(jìn)行：沒有明文規(guī)定的，首先設(shè)定原則，有章可循。四是推行行政指導(dǎo)要有相關(guān)配套措施予以保障。2、建立五項(xiàng)制度，明確行政指導(dǎo)內(nèi)容。將行政指導(dǎo)貫穿于行政執(zhí)法的全過程，加強(qiáng)事前引導(dǎo)、事中規(guī)范、事后鞏固，建立主體事項(xiàng)提示制、輕微問題告誡制、突出問題約見制、管理責(zé)任建議制、典型案例披露制等五項(xiàng)制度，切實(shí)解決以罰代管的問題，充分發(fā)揮市場主體自律作用，減少行政成本，消除違法狀態(tài)：(1)行政提示。對市場主體涉及的工商管理事項(xiàng)。如營業(yè)期限、入資期限、許可期限、年檢驗(yàn)照時(shí)限、辦理專項(xiàng)審批和登記變更、注銷手續(xù)及經(jīng)營中應(yīng)履行的相關(guān)責(zé)任義務(wù)等，可采取集中或者個(gè)別提示的方法，事先告知，以達(dá)到規(guī)范經(jīng)營行為的目的。提示可采取口頭或書面形式。(2)行政告誡。對市場主體違反市場秩序但無法明確規(guī)定、或輕微違法但無相應(yīng)罰則的行為，可予以行政告誡。告誡可采取口頭或書面形式。口頭告誡主要是針對能夠即時(shí)改正的事項(xiàng)，采取口頭告誡予以糾正。書面告誡主要是針對違法行為不能即時(shí)改正的事項(xiàng)，應(yīng)制發(fā)《工商行政管理行政告誡書》，督促其盡快改正。(3)行政約見。對市場主體內(nèi)部制度缺失，兩次及以上出現(xiàn)違法違規(guī)行為，或在巡查過程中發(fā)現(xiàn)市場主體存在具有普遍性的問題，可能影響其合法經(jīng)營的。應(yīng)制作《行政約見書》，書面約見其法定代表人或相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行談話，督促其完善制度，整改自身存在的問題，守法經(jīng)營，避免違法違規(guī)行為再次發(fā)生，約見應(yīng)履行相關(guān)審批手續(xù)，由兩名以上工作人員實(shí)施，并制作談話筆錄。(4)行政建議。工商行政管理機(jī)關(guān)在日常監(jiān)督管理工作中，對市場主體的違法行為，在依法處理的同時(shí)，可向該主體或其上級部門制發(fā)《行政建議書》，提出與工商執(zhí)法職能相關(guān)的建議和意見，促使其合法經(jīng)營。并抄告相關(guān)行業(yè)行政管理部門。(5)案件披露。對嚴(yán)重?cái)_亂市場經(jīng)濟(jì)秩序的違法失信行為、經(jīng)檢測確定為不合格的商品以及下架商品。定期或不定期地通過網(wǎng)絡(luò)或者新聞媒體向社會披露公示，引導(dǎo)、幫助社會公眾增強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)自身合法權(quán)益，完善社會監(jiān)督。加強(qiáng)對行政執(zhí)法信息披露公示工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理，按照客觀公正、及時(shí)準(zhǔn)確的原則，有選擇、有重點(diǎn)地依法實(shí)施，努力提高披露公示的社會效果。對涉及全市性的、危害嚴(yán)重的問題，要按照市局的統(tǒng)一部署，在全市性媒體披露：對地區(qū)性和其危害程度限于轄區(qū)范圍的，、經(jīng)分局主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后在區(qū)縣媒體披露。(六)規(guī)范行政執(zhí)法行為，為推進(jìn)行政指導(dǎo)奠定基礎(chǔ)。1、健全巡查制度，完善監(jiān)督檔案。日常監(jiān)管中統(tǒng)一執(zhí)法巡查內(nèi)容、監(jiān)管措施、文書格式和工作標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)將行政指導(dǎo)信息歸人資料簿，作為確定企業(yè)類別的參考依據(jù)。2、加強(qiáng)回訪檢查，督促行政指導(dǎo)到位。(1)對接受行政指導(dǎo)的市場主體，要回訪復(fù)查。督促其整改解決。并記入監(jiān)督檢查資料簿。(2)對于不能及時(shí)改正違法行為或拒不改正的，綜合運(yùn)用行政處罰等多種手段，使問題得到解決。3、對法律法規(guī)規(guī)定需先行責(zé)令改正再處罰情形的，應(yīng)制發(fā)《責(zé)令改正通知書》，規(guī)定期限督促其盡快改正。未經(jīng)責(zé)令改正的。不得處罰。因拒不改正被行政處罰的，《責(zé)令改正通知書》應(yīng)歸人行政處罰卷宗備查。(七)完善信用歸集，加強(qiáng)信用監(jiān)管。信用記錄是市場主體經(jīng)營情況的客觀描述，對其歸集和按要求公布，也是行政指導(dǎo)的一部分。1、進(jìn)一步規(guī)范警示信息錄入行為，相關(guān)處罰信息必須錄入信用信息系統(tǒng)。辦案機(jī)構(gòu)不再單獨(dú)填報(bào)企業(yè)及法定代表人或自然人的警示記錄信息審批表，應(yīng)在案件審批表中一并填寫應(yīng)記入警示系統(tǒng)的有關(guān)信息。經(jīng)主管領(lǐng)導(dǎo)簽字后記入警示記錄系統(tǒng)。2、將市場主體的信用記錄作為確定案件處罰幅度的依據(jù)之一。凡違法失信市場主體就同一性質(zhì)違法行為再次或多次違法的，從重處罰。適用規(guī)定幅度范圍內(nèi)的高檔處罰標(biāo)準(zhǔn)。(八)發(fā)揮企業(yè)聯(lián)系人作用，建立企業(yè)聯(lián)系人數(shù)據(jù)庫，確保行政指導(dǎo)快捷、方便、有效。(九)制定相關(guān)保障性制度、措施，切實(shí)推進(jìn)行政指導(dǎo)。1、在推進(jìn)過程中明確要求，建章立制，市局可以在推進(jìn)工作中采取“統(tǒng)一鋪開，分步實(shí)施，重點(diǎn)示范，全面推進(jìn)”的方式。對尚未確定的行政指導(dǎo)項(xiàng)目，由分局結(jié)合轄區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，待進(jìn)一步完善后在全系統(tǒng)推廣。2、制定格式文書，明確行政指導(dǎo)事項(xiàng)。為方便執(zhí)法一線使用，統(tǒng)一制定行政提示書、行政告誡書、行政約見書、行政建議書，并配發(fā)范例，指導(dǎo)一線執(zhí)法。六、工商部門推行行政指導(dǎo)的具體實(shí)踐為了保證在實(shí)施過程中能夠使一線執(zhí)法人員理解和運(yùn)用好行政指導(dǎo)這一行政手段，分局應(yīng)當(dāng)制定行政指導(dǎo)工作制度，形成一套完整的行政指導(dǎo)體系，為推行行政指導(dǎo)工作奠定了基礎(chǔ)。我們可以采取如下模式：一是制式指導(dǎo)。按照工商職能，針對固定的業(yè)務(wù)工作，運(yùn)用制式文書開展行政指導(dǎo)活動。我們可以設(shè)計(jì)出八種行政指導(dǎo)制式文書，包括事前類：《市場巡查行政指導(dǎo)提示書》、《注冊登記事項(xiàng)行政指導(dǎo)書》、《食品流通經(jīng)營行為行政指導(dǎo)意見書》；事中類：《履行市場經(jīng)營管理職責(zé)行政指導(dǎo)提示書》、《市場巡查行政指導(dǎo)警示書》、《食品安全行政指導(dǎo)告誡書》、《企業(yè)年檢行政指導(dǎo)提示書》；事后類：《案件回訪行政指導(dǎo)建議書》。這八種文書可以改變以往巡查過程中巡查人員口頭提示辦理證照的模式，幫助經(jīng)營戶熟悉食品安全相關(guān)的法律、法規(guī)，幫助基層執(zhí)法人員在巡查時(shí)督促市場開辦單位做好的市場管理方面的具體內(nèi)容，幫助企業(yè)在年檢時(shí)更加規(guī)范，對違法情節(jié)輕微、無危害后果的違法行為進(jìn)行警示并對處罰過的行政相對人回訪，基本涵蓋了工商機(jī)關(guān)的主要業(yè)務(wù)職能。二是特殊指導(dǎo)。我分局可以針對供水、供電、供氣企業(yè)以及教育、醫(yī)療等行業(yè)和單位的特殊性質(zhì)，考慮到其社會影響力和自身主管部門的作用，在進(jìn)行監(jiān)督管理進(jìn)行嘗試性的指導(dǎo)，來幫助其改正問題。首先通過執(zhí)法單位發(fā)現(xiàn)問題，提出指導(dǎo)要求，隨后由分局法制機(jī)構(gòu)依照實(shí)際情況結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)來設(shè)計(jì)制作指導(dǎo)文書，提交局長辦公會集體討論定稿，最后由執(zhí)法單位下發(fā)來完成整個(gè)指導(dǎo)過程。在推行行政指導(dǎo)時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)側(cè)重于基層工商所及機(jī)關(guān)各對外執(zhí)法單位，形成“按職能劃權(quán)限”的實(shí)施方法。執(zhí)法局以案件回訪為主開展行政指導(dǎo)；注冊科對涉及登記類指導(dǎo)事項(xiàng)負(fù)責(zé)實(shí)施；工商所基本涵蓋了全部指導(dǎo)內(nèi)容。通過劃分職責(zé)和權(quán)限，使各單位明確指導(dǎo)范圍和指導(dǎo)責(zé)任。這兩種指導(dǎo)模式的創(chuàng)立和實(shí)施，可以使得我局行政指導(dǎo)工作初步形成制度化、體系化，不僅彌補(bǔ)工商執(zhí)法體系中行政執(zhí)法剛性有余、柔性不足的缺憾，較好地處理監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關(guān)系問題，營造和諧的執(zhí)法環(huán)境；而且在行政指導(dǎo)成為我局的常態(tài)化工作后，可以極大地提升服務(wù)水平和效果，為工商部門正確處理好監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系問題找到了答案。七、推行工商行政指導(dǎo)工作的幾點(diǎn)思考行政指導(dǎo)作為政府和市場之間尋求平衡的一種制度嘗試，在具體工作中我們應(yīng)當(dāng)把握好以下幾個(gè)方面：（一）政策鼓勵是推行行政指導(dǎo)的立足依據(jù)。推動經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，工商監(jiān)管既要實(shí)現(xiàn)助力發(fā)展的目的，又要實(shí)現(xiàn)維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的目標(biāo)；既要嚴(yán)格依法行政，又要推進(jìn)改革創(chuàng)新。如何處理好兩者關(guān)系、如何使服務(wù)與監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，是我們面臨的一大考驗(yàn)。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中提出“改革行政管理方式、提高行政效能、充分發(fā)揮行政指導(dǎo)的作用”，行政指導(dǎo)成為工商機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)和諧監(jiān)管的可能性已經(jīng)具備。（二）企業(yè)需求是推行行政指導(dǎo)的必然選擇。隨著市場主體多元化，企業(yè)要求工商放松管制、加強(qiáng)服務(wù)的呼聲日益高漲，迫切希望工商部門在注冊登記時(shí)降低門檻，在日常監(jiān)管中減少檢查，在企業(yè)違法違規(guī)時(shí)減輕處罰。工商部門雖然是垂管部門，但我們清醒地認(rèn)識到只有企業(yè)發(fā)展了，天津市的經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展；只有天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，工商部門才能更好地實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展。（三）群眾期望是推行行政指導(dǎo)的迫切需要。在深化改革、擴(kuò)大開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，人民群眾維權(quán)意識明顯提高，各方面的訴求明顯增多。經(jīng)濟(jì)改革陣痛所引發(fā)的不安定因素大量存在，矛盾的復(fù)雜性、行為的對抗性、事件的突發(fā)性越來越明顯，處置工作的難度越來越大，管理者與相對人共求和諧的工作面臨新的課題。各級黨委政府也要求相關(guān)行政執(zhí)法部門從全局出發(fā)，深入開展投資軟環(huán)境建設(shè)，為市場主體提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)、創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。（四）社會誤解是推行行政指導(dǎo)的客觀要求。長期以來，工商部門在發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為時(shí)，首先想到的是立案、查處、罰款，為處罰而處罰等“命令式”管理，導(dǎo)致社會上產(chǎn)生工商部門“除了收費(fèi)，就是罰款”、部門利益至上的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響工商機(jī)關(guān)良好形象的樹立，對構(gòu)建“服務(wù)型工商”產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。有時(shí)工商部門的依法行政不僅得不到理解和支持，反而會遭受誤解和責(zé)難，甚至?xí)豢凵纤枷氩粔蚪夥拧⑵茐陌l(fā)展環(huán)境的帽子。這些都迫切需要我們轉(zhuǎn)變工商干部執(zhí)法理念，加快工商職能轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)工商服務(wù)與監(jiān)管的有機(jī)統(tǒng)一。(五)推行行政指導(dǎo)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。市場經(jīng)濟(jì)是自由、竟?fàn)幮徒?jīng)濟(jì)，是規(guī)則型、法制型經(jīng)濟(jì)。黨的十六屆六中全會決定，明確了構(gòu)建社會主義和諧社會的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和原則，同時(shí)提出了提高駕馭社會主義市場經(jīng)濟(jì)的能力的要求。構(gòu)建和諧社會，提高駕馭社會主義市場經(jīng)濟(jì)的能力是新時(shí)期擺在各級行政執(zhí)法部門面前的重要任務(wù)。各級行政執(zhí)法部門，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十六屆六中全會精神，綜合運(yùn)用多種行政措施，改變過去單一的以罰為主的執(zhí)法方式，積極化解行政爭議，寓監(jiān)管于服務(wù)之中，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，為發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)。(六)、推行行政指導(dǎo)是弱化行政執(zhí)法的對抗性，構(gòu)建和諧社會的需要。行政機(jī)關(guān)從管理機(jī)關(guān)到服務(wù)機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)變，行政權(quán)從管理權(quán)到服務(wù)權(quán)的轉(zhuǎn)變及其引起行政權(quán)性質(zhì)從強(qiáng)制性到說服性的嬗變，必然伴隨行政執(zhí)法方式的相應(yīng)變革，即“非權(quán)力行政的增長”。和諧社會應(yīng)當(dāng)是社會系統(tǒng)中的各個(gè)部分、各種要素處于一種相互協(xié)調(diào)的狀態(tài)，各種矛盾趨于緩和。建設(shè)社會主義和諧社會，要求形成行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的和諧互動，行政執(zhí)法方式也應(yīng)順應(yīng)這一要求相應(yīng)發(fā)生變化。行政執(zhí)法方式即行政權(quán)力色彩日漸談化、說服性的非強(qiáng)制性的服務(wù)色彩日漸濃厚，應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建和諧社會中行政執(zhí)法發(fā)展的一個(gè)趨勢。“行政權(quán)作為一種服務(wù)權(quán)，并不以強(qiáng)制為必要的、本質(zhì)的屬性”，“相反，行政權(quán)必須體現(xiàn)相對人對服務(wù)的可接受性”。因此，行政執(zhí)法可以適當(dāng)采用非強(qiáng)制的方式，代之以說服、討論、服務(wù)、激勵等方法，這樣，行政權(quán)力的行使過程可以相對弱化對抗性，逐漸擺脫與特殊利益站在敵對立場的角色；相對人也能體驗(yàn)到其人類平等的人格與權(quán)利的尊重，在愉快寬松的社會政治、法律和思想環(huán)境中，進(jìn)行社會、經(jīng)濟(jì)、文化活動，形成和諧共處、良性發(fā)展的社會氛圍。在行政管理過程中推行行政指導(dǎo)，運(yùn)用非強(qiáng)制性的管理手段管理社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)，要更注重行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的相互理解、溝通和配合，要避免行政機(jī)關(guān)與相對人在行政管理過程中的對抗矛盾，直接體現(xiàn)出社會和諧的一面。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)通過行政指導(dǎo)引導(dǎo)相對人正確參與市場，構(gòu)建一個(gè)良好的市場秩序也是構(gòu)建和諧社會的一個(gè)重要組成部分。(七)推行行政指導(dǎo)是積極行政的要求?，F(xiàn)代行政管理，不僅要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律的授權(quán)，遵循法律的明確規(guī)定實(shí)施行政管理行為，同時(shí)也要求行政機(jī)關(guān)在社會公共事務(wù)出現(xiàn)新問題、新矛盾而法律無法及時(shí)調(diào)整的情況下，及時(shí)、主動采取相關(guān)措施加以解決。天津市工商局在行政管理過程中推行行政指導(dǎo)，遵循法律原則與政策，主動采用具體的示范、建議、勸告、警告、鼓勵、引導(dǎo)等非強(qiáng)制性方式實(shí)施管理，以彌補(bǔ)法律滯后的弱點(diǎn)，正是適應(yīng)現(xiàn)代行政管理這種積極性和效率性要求的有效方式。(八)推行行政指導(dǎo)是天津市工商行政管理機(jī)關(guān)依法行政的必然選擇。工商行政管理機(jī)關(guān)是主管市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的政府部門，其根本任務(wù)和目標(biāo)就是維護(hù)一個(gè)良好的市場秩序。改變行政執(zhí)法思維模式，從傳統(tǒng)的“重監(jiān)管、輕服務(wù)；重權(quán)力，輕責(zé)任”的行政模式中解脫出來，綜合運(yùn)用多種行政手段，特別是柔性管理手段，以達(dá)到治標(biāo)治本的目的。工商行政管理采取行政指導(dǎo)可以避免法律強(qiáng)制手段費(fèi)用高、形式單一、存在空白和低效區(qū)域等缺陷，以及存在行政執(zhí)法人員只減不增的情形，既可以大大降低行政管理成本和社會成本，又能夠及時(shí)、靈活地地調(diào)整各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，引導(dǎo)各個(gè)市場主體朝著政府設(shè)定的目標(biāo)前進(jìn)，使整個(gè)市場趨于穩(wěn)定、有序和繁榮，從而實(shí)現(xiàn)工商行政管理的目標(biāo)和職能。八、當(dāng)前工商行政指導(dǎo)面臨的挑戰(zhàn)行政指導(dǎo)盡管作為現(xiàn)代政府施政的中心方式之一，在促進(jìn)社會發(fā)展中，能發(fā)揮其特有的作用，但其本身還存在著許多不成熟的因素，在實(shí)踐中許多理論問題有待進(jìn)一步研究探討，工作的方式方法也有待于進(jìn)一步規(guī)范和完善。（一）部分工商機(jī)關(guān)對行政指導(dǎo)缺乏正確的認(rèn)識和態(tài)度。有的工商機(jī)關(guān)受權(quán)力本位等傳統(tǒng)觀念的制約，仍迷信法律強(qiáng)制手段，希望迅速達(dá)到行政目的，缺乏與企業(yè)溝通的技巧、耐心和自信，對包括行政指導(dǎo)在內(nèi)的非權(quán)力強(qiáng)制手段持一種完全否定和排斥的態(tài)度；有的工商機(jī)關(guān)在看到行政指導(dǎo)優(yōu)勢時(shí)認(rèn)為行政指導(dǎo)應(yīng)該得到更為廣泛的運(yùn)用，盲目樂觀地拓展指導(dǎo)領(lǐng)域和項(xiàng)目，產(chǎn)生行政越位、錯(cuò)位的現(xiàn)象；有的工商機(jī)關(guān)對行政指導(dǎo)與行政處罰、強(qiáng)制等其它行政行為方式界限認(rèn)識不清，以指導(dǎo)取代依法本應(yīng)進(jìn)行的處罰、強(qiáng)制等強(qiáng)制性行為，削弱了行政執(zhí)法力度。（二）企業(yè)對行政指導(dǎo)缺乏了解，參與較少。有的企業(yè)不愿接受指導(dǎo)，認(rèn)為工商機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)無法給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)效益，解決企業(yè)經(jīng)營上的難題，相反，還增加企業(yè)負(fù)擔(dān)；有的企業(yè)無限夸大工商行政指導(dǎo)作用，將非工商機(jī)關(guān)職能范圍內(nèi)所能解決的問題也申請工商機(jī)關(guān)予以解決；企業(yè)對于行政指導(dǎo)的前期參與嚴(yán)重不足，不能在項(xiàng)目調(diào)研、考察階段充分介入、發(fā)表意見、參與論證，工商機(jī)關(guān)往往憑單方的意愿就輕率做出了指導(dǎo)行為；工商機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)的依據(jù)、可行性及預(yù)期的效果未能及時(shí)公之于眾，使企業(yè)認(rèn)識到工商行政指導(dǎo)事項(xiàng)的可行性及可能帶來的收益，得不到企業(yè)的認(rèn)可，無法達(dá)到行政指導(dǎo)預(yù)期的效果。（三）行政指導(dǎo)法律規(guī)范不健全，監(jiān)管制約和糾錯(cuò)機(jī)制不完善，行政指導(dǎo)實(shí)踐缺乏有效法律規(guī)制。現(xiàn)行各層次的法律規(guī)范中都能找出對行政指導(dǎo)的零星規(guī)定，但總體而言內(nèi)容極少，在法律規(guī)范體系中所占比例極低，并且往往過于概括和抽象，可操作性差。尤其是行政指導(dǎo)程序缺乏應(yīng)有的規(guī)范。一方面，因缺乏程序法的有效約束，行政指導(dǎo)行為流于主觀隨意，加之糾錯(cuò)機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制不健全，一旦失誤，往往直接損害相對人的合法權(quán)益；另一方面，行政指導(dǎo)人員自由裁量權(quán)過大，容易“暗箱操作”，違法或不當(dāng)運(yùn)用行政指導(dǎo)，致使某些利益群體受益而有損于社會公平競爭秩序，出現(xiàn)顯失公正等社會問題。九、工商行政指導(dǎo)推行體制下存在的問題分析和后續(xù)思路及舉措當(dāng)前推行行政指導(dǎo)工作中存在一些問題，主要集中在以下三個(gè)方面：1、各單位、各部門行政指導(dǎo)工作推進(jìn)不平衡。基層局與局之間，機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)條線與基層局之間，推行行政指導(dǎo)的工作舉措，開展行政指導(dǎo)的量與質(zhì)仍有較大差距，部分單位已全面啟動，部分單位仍處于初始起步階段；2、推行行政指導(dǎo)的方式方法不多。各單位及執(zhí)法干部對于行政指導(dǎo)“六項(xiàng)內(nèi)容”的把握及與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)上仍然把握不夠，行政指導(dǎo)的面偏窄且深度不夠，對天津局行政指導(dǎo)項(xiàng)目列表所確定的分類把握不準(zhǔn)，缺乏對同類行政指導(dǎo)綜合歸納分析的意識，對于提高行政指導(dǎo)科學(xué)性、針對性、有效性的行政指導(dǎo)創(chuàng)新舉措仍然不多；3、行政指導(dǎo)的方式與具體業(yè)務(wù)工作內(nèi)容未能有效結(jié)合，仍存在各自為政、兩張皮的現(xiàn)象，相當(dāng)一部分單位未能將行政指導(dǎo)工作細(xì)化、融合于日常業(yè)務(wù)工作之中。客觀上講，行政指導(dǎo)在全市行政執(zhí)法部門中確屬新興事物，需要一段時(shí)間進(jìn)行宣傳發(fā)動、起步推廣，各單位、各部門在實(shí)踐中會有先有后，推進(jìn)的方式方法因各地實(shí)際情況不同而各有差異。但上述問題的存在，仍凸顯出了一些深層次的原因：1、思想認(rèn)識仍需提高。部分單位、部門和干部思想上仍存在思想誤區(qū)，對于行政指導(dǎo)在工商職能轉(zhuǎn)型、深化“服務(wù)型工商”建設(shè)方面的作用仍認(rèn)識不清；對推進(jìn)行政指導(dǎo)的長期性認(rèn)識不足，以為是一陣風(fēng)，搞運(yùn)動；不能正確把握行政指導(dǎo)與行政執(zhí)法的關(guān)系，將行政指導(dǎo)與我們的業(yè)務(wù)工作割裂開來、甚至是對立起來；一些工商干部習(xí)慣于以強(qiáng)制方式開展工作，以管理者身份出現(xiàn)，感覺因推行行政指導(dǎo)，工商地位降低了，權(quán)威受到了影響。2、規(guī)范化建設(shè)仍有待加強(qiáng)。從法律層面看，行政指導(dǎo)立法的不夠完善，法學(xué)研究不足，工商行政管理行政指導(dǎo)行為的規(guī)范化、制度化程度還偏低。在天津局實(shí)踐層面上，許多制度、做法多數(shù)尚未形成比較規(guī)范的指導(dǎo)制度，或是雖有制度、操作辦法，但在科學(xué)性、可操作性方面仍需與基層實(shí)踐更好地結(jié)合起來。3、隊(duì)伍能力水平仍需提高。行政指導(dǎo)所涉面包含了工商行政管理工作的方方面面，要求我們的干部成為工商行政管理的多面手。而實(shí)踐中，部分干部仍僅限了解其所分工負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)工作，對其他工商行政管理工作往往知之不多，或是不求甚解，在日常監(jiān)管執(zhí)法與服務(wù)中不會運(yùn)用行政指導(dǎo)手段實(shí)現(xiàn)管理目的。4、考評獎懲仍需加強(qiáng)。部分單位對于如何加強(qiáng)對行政指導(dǎo)的考評獎懲，一是沒有細(xì)化分解到各業(yè)務(wù)工作中；二是對于如何結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，把行政指導(dǎo)貫穿于基層日常工作環(huán)節(jié)的點(diǎn)滴中,落實(shí)到每個(gè)執(zhí)法人員的具體崗位責(zé)任中,還沒有做到位。針對這些問題，為實(shí)踐科學(xué)發(fā)展，提升服務(wù)效能，努力將行政指導(dǎo)這一項(xiàng)工作做實(shí)做好，我們認(rèn)為，應(yīng)在以下五個(gè)方面下功夫：1、要進(jìn)一步提高思想認(rèn)識。全系統(tǒng)要以學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流、理論研討等形式，提高全系統(tǒng)對推行政指導(dǎo)工作的認(rèn)識，努力做到“四個(gè)統(tǒng)一”，正確把握服務(wù)發(fā)展與監(jiān)管執(zhí)法的關(guān)系，將全面推行行政指導(dǎo)作為深化天津局“服務(wù)型工商”工作的重要舉措堅(jiān)定不移的做實(shí)做好；2、要進(jìn)一步探索實(shí)踐行政指導(dǎo)工作的內(nèi)容和方式。以做到“四個(gè)統(tǒng)一”為總要求，以新“三定”方案為基本依據(jù)，以制度化、規(guī)范化、程序化、法治化為重要抓手，不斷充實(shí)完善行政指導(dǎo)的項(xiàng)目和內(nèi)容，提升行政指導(dǎo)的效能。切實(shí)加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，對實(shí)施行政指導(dǎo)的項(xiàng)目、手段、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，切實(shí)防止出現(xiàn)無所作為和超越職能的“大包大攬”現(xiàn)象。3、要進(jìn)一步健全完善行政指導(dǎo)的考評獎懲機(jī)制。抓住“兩費(fèi)”停征后基層績效考核制度變革這一契機(jī)，制定量化指標(biāo)，落實(shí)工作責(zé)任，把行政指導(dǎo)工作要求納入到新的干部績效考核體系中統(tǒng)一實(shí)施考評。4、要進(jìn)一步提高工商干部素質(zhì)和能力。要切實(shí)加強(qiáng)對工商干部的教育培訓(xùn)工作，著力提升開展行政指導(dǎo)工作的素質(zhì)和能力。要采取講座、印發(fā)行政指導(dǎo)經(jīng)典案例等形式，教育干部認(rèn)清行政指導(dǎo)在工商行政管理職能中的作用，不斷增強(qiáng)實(shí)施行政指導(dǎo)的自覺性主動性，切實(shí)提高工商干部開展行政指導(dǎo)水平和本領(lǐng)。面對市委、市政府“集中力量幫助天津市實(shí)現(xiàn)更大突破，早日建成北方經(jīng)濟(jì)中心”的新要求，面對加快推動天津市經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展的新目標(biāo)，對工商行政指導(dǎo)提出了新的更高要求。下一步，我們可以圍繞四個(gè)“進(jìn)一步”，在優(yōu)化投資環(huán)境、提升服務(wù)能力、維護(hù)公平競爭、建設(shè)和諧天津市上下更大功夫。（一）進(jìn)一步優(yōu)化投資發(fā)展環(huán)境。天津市更大突破的重點(diǎn)在工業(yè)突破，工業(yè)突破的首要前提是招商引資，而做好招商引資工作，關(guān)鍵還在于優(yōu)化投資環(huán)境。要從全局觀念出發(fā)，全面、深刻認(rèn)識進(jìn)一步優(yōu)化投資環(huán)境的重要性、必要性和緊迫性，在優(yōu)化投資環(huán)境的速度、廣度和深度上都做得更快更好。行政指導(dǎo)倡導(dǎo)的全局觀念和中心意識，有利于各級各部門端正態(tài)度，擺正位置，無條件地服務(wù)市委市政府的招商政策，創(chuàng)造性地執(zhí)行政策，確保市里出臺的優(yōu)惠政策不折不扣地落實(shí)。行政指導(dǎo)面對面的交流，使其自覺成為執(zhí)法者的一種工作思維，更有利于提高服務(wù)和幫辦工作水平，縮短投資者的辦事時(shí)間，幫助投資客商、項(xiàng)目業(yè)主解決實(shí)際問題，真正把嚴(yán)格執(zhí)法、熱情服務(wù)、合理收費(fèi)的要求落到實(shí)處，營造親商、和商、安商的良