天然氣開發(fā)過程中甲烷排放監(jiān)管制度研究

天然氣開發(fā)過程中甲烷排放監(jiān)管制度研究

隨著能源短缺、污染和世界各國的發(fā)展趨勢(shì)，天然氣日益增加。與石油、煤炭等石化能源相比，天然氣具有安全、高熱值和清潔等優(yōu)點(diǎn)。1天然氣開發(fā)監(jiān)管制度的要求GGFR在2009年提出一個(gè)天然氣開發(fā)監(jiān)管制度的模型(圖1),認(rèn)為有效的天然氣開發(fā)監(jiān)管制度應(yīng)滿足如下要求GGFR的報(bào)告認(rèn)為,有效的天然氣開發(fā)監(jiān)管制度設(shè)計(jì)是一套系統(tǒng)工程,需要綜合運(yùn)用法律手段、政策手段、市場(chǎng)手段、財(cái)政手段、技術(shù)手段和公眾參與等多方面措施和資源2天然氣監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及其任務(wù)和權(quán)限的比較2.1聯(lián)邦環(huán)保法律執(zhí)行1)在聯(lián)邦層次,環(huán)保署和內(nèi)政部是主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。①環(huán)保署是大氣污染的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu),其職責(zé)包括制定國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、特定產(chǎn)業(yè)新污染源排放標(biāo)準(zhǔn)等聯(lián)邦環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),并監(jiān)督和協(xié)助各州的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在其各自轄區(qū)內(nèi)確保上述環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)得以執(zhí)行2)在州層次,各州有各自監(jiān)管部門。通常各州各自制定并執(zhí)行各州的監(jiān)管法律和政策,但各州也有義務(wù)履行聯(lián)邦環(huán)保法律。許多州還建立了各黨派執(zhí)政記事錄來監(jiān)督各執(zhí)政黨的環(huán)保工作,這最終為聯(lián)邦層面的污染控制奠定了重要基礎(chǔ)2.2加拿大油氣開發(fā)活動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管體制加拿大的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也分為聯(lián)邦和省兩個(gè)層次:1)在聯(lián)邦層次,加拿大環(huán)境部和加拿大國家能源委員會(huì)是主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其中,環(huán)境部負(fù)責(zé)監(jiān)管全國范圍的空氣、水和土地等的污染,雖然它不直接監(jiān)管加拿大境內(nèi)的石油和天然氣工業(yè),但它通過在3個(gè)領(lǐng)域的立法權(quán)對(duì)油氣行業(yè)產(chǎn)生影響:①依法制定環(huán)境保護(hù)國家標(biāo)準(zhǔn);②環(huán)境部制定加拿大國家污染物排放清單;③通過與世界銀行合作,資助和鼓勵(lì)國內(nèi)在減少甲烷火炬燃燒方面進(jìn)行科學(xué)研究。國家能源委員會(huì)是油氣開發(fā)活動(dòng)的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu),其職權(quán)主要由《國家能源委員會(huì)法案》以及《石油和天然氣經(jīng)營法》《油氣資源法》等法律規(guī)定。2)在省級(jí)層次,各省的職能部門對(duì)該省管轄范圍內(nèi)的油氣開發(fā)活動(dòng)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。除此以外的油氣開發(fā)活動(dòng),則由加拿大聯(lián)邦政府監(jiān)管或者由加拿大聯(lián)邦政府與相關(guān)的省政府共同監(jiān)管。2.3貿(mào)易與能源部及其海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)英國1976年的《能源法》,英國貿(mào)易與能源部負(fù)責(zé)制定政府對(duì)石油和天然氣上游產(chǎn)業(yè)的政策并負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。自20世紀(jì)70年代起,貿(mào)易與能源部下屬的許可證審批與發(fā)放機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)監(jiān)管天然氣開發(fā)過程中的甲烷放空火炬燃燒與直接放空。貿(mào)易與能源部在有關(guān)減少天然氣開發(fā)過程中的甲烷逸散排放的核準(zhǔn)許可、測(cè)算報(bào)告、監(jiān)控及強(qiáng)制措施、排放量轉(zhuǎn)讓貿(mào)易等各個(gè)環(huán)節(jié)都起主導(dǎo)作用。根據(jù)英國1976年能源法等法律的規(guī)定,貿(mào)易與能源部要求在天然氣開發(fā)評(píng)估、預(yù)開采、開采等各個(gè)環(huán)節(jié),在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)許可條件下,盡可能使甲烷火炬燃燒與直接放空量都要達(dá)到最小值2.4中央直接參通過比較可發(fā)現(xiàn),對(duì)天然氣開發(fā)過程中的甲烷放空火炬燃燒與直接放空進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)構(gòu),在體制層面包括兩種類型:①美國和加拿大模式,采取聯(lián)邦和州(省)兩層次體制;②英國的中央直管模式。在組織形式上大致分兩類:①完全獨(dú)立的監(jiān)管主體,例如加拿大阿爾伯塔的能源資源保護(hù)委員會(huì);②隸屬于相關(guān)政府部委的一個(gè)特設(shè)部門,例如隸屬于美國內(nèi)政部的礦產(chǎn)管理處。但不論監(jiān)管機(jī)構(gòu)以何種形式出現(xiàn),如何保障其獨(dú)立性、如何保障其一切活動(dòng)不受油氣經(jīng)營者、政府人員等的干涉和影響,是各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)制度設(shè)計(jì)的一個(gè)重點(diǎn)。3具體的監(jiān)督和管理制度3.1明確排放指南、州通過制定和強(qiáng)制實(shí)施各種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度是各國政府監(jiān)管天然氣開發(fā)的常見手段之一。如美國,大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是防治空氣污染和限制污染物排放的關(guān)鍵措施,其體系清晰、針對(duì)性強(qiáng)、具有法律效力,主要內(nèi)容滲透于排放指南、州的實(shí)施計(jì)劃、新建固定污染源排放標(biāo)準(zhǔn)和有毒有害污染物排放標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中。針對(duì)甲烷排放美國先前并無立法,但在2012年4月,環(huán)保署為石油和氣體的生產(chǎn)及氣體的處理、運(yùn)輸和存儲(chǔ)設(shè)施制定了新污染源行為標(biāo)準(zhǔn)(NSPS)和全國有害空氣污染物國家排放標(biāo)準(zhǔn)(NESHAP),雖然旨在減少有毒空氣污染物,但對(duì)大量減少甲烷排放也有間接作用,按照環(huán)保署估計(jì),新標(biāo)準(zhǔn)全面實(shí)施后,來自油氣行業(yè)的甲烷排放量將減少約15%3.2美國、歐盟和日本的立法規(guī)定對(duì)天然氣開發(fā)過程中的甲烷放空火炬燃燒與直接放空進(jìn)行事先審批,是一個(gè)被廣泛運(yùn)用的制度,它包括對(duì)新設(shè)備的審批和對(duì)既有設(shè)備的審批兩種類型。①對(duì)于新設(shè)備,一般要求經(jīng)營者在油氣田開發(fā)的規(guī)劃設(shè)計(jì)階段,就要設(shè)計(jì)伴生氣利用裝置,在建設(shè)階段要安裝到位。如美國內(nèi)政部礦產(chǎn)管理處要求,油氣田經(jīng)營者只有在伴生氣利用裝置安置妥當(dāng)情況下,才可進(jìn)行油氣田開發(fā)。②對(duì)于既有設(shè)備,各國審批制度略有不同。在英國,僅有數(shù)百個(gè)設(shè)備,英國貿(mào)易與能源部要求每一個(gè)油氣經(jīng)營者每年都必須針對(duì)下一年甲烷排放提出申請(qǐng),并須經(jīng)監(jiān)管部門的審批同意3.3《理圖》2第5頁“放的相關(guān)數(shù)據(jù),即放的相關(guān)數(shù)據(jù);有放的數(shù)據(jù)。放的數(shù)據(jù)從①在美國,1986年出臺(tái)的“有毒有害物質(zhì)排放清單”不要求上報(bào)甲烷排放的相關(guān)數(shù)據(jù)。但根據(jù)環(huán)保署2012年4月發(fā)布的新污染源行為標(biāo)準(zhǔn)和全國有害空氣污染物國家排放標(biāo)準(zhǔn),天然氣行業(yè)從2012年起(根據(jù)2011年數(shù)據(jù))需上報(bào)每年甲烷排放情況,所有重大甲烷排放環(huán)節(jié)都須上報(bào)排放數(shù)據(jù)3.4增設(shè)放空記錄報(bào)告制度對(duì)油氣開發(fā)經(jīng)營者在減少甲烷逸散排放方面的實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管,是整個(gè)監(jiān)管制度的中心環(huán)節(jié)。監(jiān)管部門一般采取兩種措施:①經(jīng)營者排放記錄報(bào)告制度。一般來說,經(jīng)營者應(yīng)對(duì)每一次的甲烷放空火炬燃燒與直接放空都進(jìn)行書面記錄,而不論數(shù)量多少和時(shí)間持續(xù)長短。這些書面記錄應(yīng)該向監(jiān)管部門進(jìn)行例行報(bào)告。②甲烷放空現(xiàn)場(chǎng)檢查制度。由于甲烷直接放空無法被肉眼識(shí)別,因此,包括美國礦產(chǎn)管理處、加拿大阿爾伯塔省能源資源保護(hù)委員會(huì)在內(nèi)的許多監(jiān)管部門,都利用配備紅外線檢測(cè)儀來對(duì)甲烷的直接放空進(jìn)行檢查。3.5對(duì)放空火炬燃燒與直接放空量的監(jiān)督檢驗(yàn)將天然氣開發(fā)過程中的甲烷放空火炬燃燒與直接放空量等信息進(jìn)行例行公告,是多數(shù)國家的通行做法。一般情況下,監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該每年公告該年度的甲烷放空火炬燃燒與直接放空的總量,同時(shí)應(yīng)該附帶各企業(yè)對(duì)于其甲烷放空火炬燃燒與直接放空量的縝密分析。如英國,設(shè)計(jì)日產(chǎn)氣量超過50×103.6違法行為的處罰方面,建議分為以下三種監(jiān)管制度的有效實(shí)施,離不開有效的獎(jiǎng)勵(lì)和處罰措施。①在獎(jiǎng)勵(lì)方面,各國多采取稅收減免、減少特許權(quán)使用費(fèi)、提供投資貸款等具體措施。②在懲罰方面,國際社會(huì)有益的經(jīng)驗(yàn)是:對(duì)違法行為及其處罰措施的立法應(yīng)具體、明確,以便經(jīng)營者能知悉監(jiān)管部門的監(jiān)管目標(biāo)與政策指向;違法行為應(yīng)涵蓋從審批、環(huán)境評(píng)估、檢測(cè)到報(bào)告的各個(gè)環(huán)節(jié),而處罰手段應(yīng)多樣化,可包括警告、暫扣執(zhí)照甚至吊銷執(zhí)照等各種形式。4頂層設(shè)計(jì):“低碳能源”的制度環(huán)境如何減少天然氣開發(fā)過程中的甲烷逸散排放,使天然氣成為真正的低碳能源,是一個(gè)系統(tǒng)工程,需要在制度層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。通過上述國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的比較,筆者認(rèn)為我國在建立和完善甲烷逸散排放監(jiān)管制度時(shí),應(yīng)該注意以下方面。4.1對(duì)甲烷逸散排放的解釋天然氣開發(fā)過程中的甲烷逸散排放問題已經(jīng)得到國際社會(huì)的普遍重視。但在我國已發(fā)布的《天然氣發(fā)展十二五規(guī)劃》和《天然氣利用政策》等指導(dǎo)性文件中,均沒有直接提及甲烷逸散排放問題?！短烊粴獍l(fā)展十二五規(guī)劃》僅在“環(huán)境保護(hù)措施”項(xiàng)下略為提及“大力推廣油氣田伴生氣和氣田試采氣回收技術(shù)”。這樣的表述與對(duì)甲烷逸散排放進(jìn)行監(jiān)管的要求相去甚遠(yuǎn)。由此可見,甲烷逸散排放問題在我國并沒有得到應(yīng)有的重視。筆者建議,今后在制定、修改天然氣發(fā)展指導(dǎo)性文件時(shí),應(yīng)該納入對(duì)甲烷逸散排放進(jìn)行監(jiān)管的內(nèi)容,使其得到應(yīng)有的重視。4.2監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職責(zé)劃分不明確,國家能源部門規(guī)章缺乏規(guī)定甲烷逸散排放監(jiān)管依據(jù)在減少天然氣開發(fā)過程中甲烷逸散排放領(lǐng)域較為領(lǐng)先的國家,無不具有完善的立法。在這些國家,配套的法律法規(guī)明確規(guī)定具體的監(jiān)管主體、監(jiān)管職權(quán)、監(jiān)管方式,而且相關(guān)的法律法規(guī)的位階都較高。但是,我國在法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章中均沒有規(guī)定甲烷逸散排放的監(jiān)管部門。在國家能源局石油天然氣司、國家環(huán)保部環(huán)境監(jiān)測(cè)司、污染防治司、污染物排放總量控制司等相關(guān)職能部門的職責(zé)介紹中,也均未提及甲烷逸散排放事項(xiàng)?？梢哉f,我國在法律規(guī)范層面無從確定甲烷逸散排放的監(jiān)管部門,具體的監(jiān)管職權(quán)、監(jiān)管方式更是無從談起。因此,我國應(yīng)盡快制定相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章,明確具體的監(jiān)管部門,具體的監(jiān)管職權(quán)以及相應(yīng)的監(jiān)管方式,使誰來管、管什么、怎么管做到有法可依。同時(shí)應(yīng)該確保監(jiān)管部門獨(dú)立、有效行使職權(quán)。4.3建立監(jiān)管制度,規(guī)范監(jiān)管過程1)要盡快制定《天然氣開發(fā)甲烷逸散排放標(biāo)準(zhǔn)》,規(guī)范天然氣作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)的甲烷泄漏排放,使監(jiān)管有最低程度的標(biāo)準(zhǔn)。2)建立嚴(yán)格的天然氣開發(fā)審批制度,包括天然氣開發(fā)企業(yè)準(zhǔn)入審批和甲烷逸散排放事先審批。天然氣開發(fā)過程中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較大,對(duì)技術(shù)要求較高,因此,在天然氣開發(fā)領(lǐng)域,我國應(yīng)該設(shè)定較高的企業(yè)準(zhǔn)入門檻。有資質(zhì)進(jìn)行天然氣開發(fā)的企業(yè)要進(jìn)行具體的開發(fā)活動(dòng)時(shí),還應(yīng)該得到監(jiān)管部門的具體審批。審批中應(yīng)該堅(jiān)持新的油氣田開發(fā)項(xiàng)目強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)伴生氣回收利用。3)建立天然氣開發(fā)企業(yè)例行報(bào)告制度。進(jìn)行天然氣開發(fā)的企業(yè)應(yīng)該向監(jiān)管部門及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地報(bào)告其開發(fā)過程中甲烷逸散排放的相關(guān)事項(xiàng)。對(duì)于企業(yè)報(bào)告的內(nèi)容,監(jiān)管部門應(yīng)該及時(shí)公布,接受各方的監(jiān)督。4)建立監(jiān)管部門例行公告制度。監(jiān)管部門應(yīng)該每年將其具體監(jiān)管活動(dòng)以及天然氣開發(fā)過程中的年度甲烷逸散排放總量進(jìn)行公告,確保監(jiān)管部門本身也受