憲法與基本法關(guān)系新解

憲法與基本法關(guān)系新解

憲法與基本法的關(guān)系不僅是一個(gè)偉大的理論問(wèn)題，也是一個(gè)偉大的實(shí)踐問(wèn)題，然而，“憲法與基本法的關(guān)系沒(méi)有明確確定”。一、獲得憲法所包容的條款“上位法與下位法關(guān)系說(shuō)”面臨三大問(wèn)題,即作為很多條款不同于憲法的基本法為何卻合憲、為何憲法的某些規(guī)范不在港澳特別行政區(qū)實(shí)行、基本法規(guī)定的很多事項(xiàng)為何未被憲法所包容。(一)法律適用問(wèn)題主流觀點(diǎn)認(rèn)為憲法與基本法的關(guān)系是上位法與下位法的關(guān)系,但因基本法中很多規(guī)范不同于憲法規(guī)范,故基本法的合憲性遭到質(zhì)疑。在《香港基本法》起草過(guò)程中,就有人提出,基本法規(guī)定在香港實(shí)行資本主義制度是與憲法第1條和第6條規(guī)定的社會(huì)主義制度和原則相違背的。為平息基本法違反憲法的非議,第七屆全國(guó)人大第三次會(huì)議在通過(guò)《香港基本法》的同時(shí)通過(guò)了一項(xiàng)決定,明確“香港特別行政區(qū)基本法是根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》按照香港的具體情況制定的,是符合憲法的”。全國(guó)人大對(duì)自己制定的法律做出合憲性判斷,在我國(guó)憲法史上還是首次。針對(duì)基本法合憲性的詰問(wèn),數(shù)位學(xué)者發(fā)表文章予以回應(yīng)。肖蔚云教授指出,“憲法和它的第三十一條的關(guān)系恰恰是正確處理了一般和特殊的關(guān)系,有了第三十一條的特殊規(guī)定,特別行政區(qū)的建立就合乎憲法,基本法的起草就成為合憲,基本法規(guī)定的制度和政策不但不和憲法相抵觸,而且由于合乎憲法第三十一條而合憲,有憲法的保障?！惫P者認(rèn)為,雖然有些基本法規(guī)范與憲法規(guī)范不一致,但基本法規(guī)范并不與憲法規(guī)范相沖突?！胺梢?guī)范沖突是復(fù)數(shù)法律規(guī)范在共同適用于同一個(gè)案的場(chǎng)合(時(shí)間和空間),因其構(gòu)成要素的不兼容,而導(dǎo)致它們不能被全部共同實(shí)現(xiàn)的法律規(guī)范重合狀況?！?二)基本法中的自我限制為何憲法的某些規(guī)范不實(shí)行于特別行政區(qū)?堅(jiān)持“上位法與下位法關(guān)系說(shuō)”的學(xué)者對(duì)此也進(jìn)行了闡述,認(rèn)為是憲法自我限制的結(jié)果,有學(xué)者指出,“凡憲法作出自我限制的范圍,香港特別行政區(qū)將依基本法辦事”從基本法文本可見(jiàn),憲法的某些規(guī)范不在特別行政區(qū)實(shí)行是基本法作用的結(jié)果。例如,依據(jù)憲法第67條第3項(xiàng),在全國(guó)人大閉會(huì)期間,全國(guó)人大常委會(huì)可以對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改。若堅(jiān)持基本法是基本法律,全國(guó)人大常委會(huì)也可以修改基本法,但基本法規(guī)定只有全國(guó)人大才有資格對(duì)其進(jìn)行修改。(三)在上位法的各部分要素方面上位法與下位法之間應(yīng)存在事項(xiàng)的包容性,“所謂事項(xiàng)的包容性,是指兩部存在著上、下位階關(guān)系的規(guī)范性法律文件之間,下位法所規(guī)定的內(nèi)容已為上位法的內(nèi)容所包容,下位法只是依照上位法確定的框架來(lái)進(jìn)行具體與細(xì)化的工作?！碑?dāng)然有學(xué)者可能會(huì)指出,憲法第31條就是關(guān)于基本法應(yīng)當(dāng)規(guī)定內(nèi)容的原則性規(guī)定。已有學(xué)者指出,《香港基本法》第11條說(shuō)明了香港特別行政區(qū)的制度和政策是根據(jù)憲法第31條制定的,憲法高于基本法是制定基本法的法律依據(jù)。二、李機(jī)構(gòu)功能不是憲法說(shuō)李琦教授較早提出基本法是“憲法的特別法”,即憲法與基本法的關(guān)系是一般法與特別法的關(guān)系,當(dāng)然他同時(shí)認(rèn)為基本法不是憲法。此后,李浩然博士也提出此觀點(diǎn),只是闡述的理由不同于李琦教授。李琦教授等關(guān)于基本法是“憲法的特別法”的論證頗有新意,但其認(rèn)為憲法通過(guò)基本法在特別行政區(qū)實(shí)施會(huì)自然導(dǎo)向憲法不能直接在特區(qū)實(shí)施的結(jié)果,必然會(huì)對(duì)“一國(guó)兩制”實(shí)踐帶來(lái)負(fù)面影響。(一)“中國(guó)憲法特別法說(shuō)”李琦教授用德國(guó)學(xué)界和聯(lián)邦憲法法院在戰(zhàn)后形成的“憲法委托”李浩然博士也提出基本法是中國(guó)憲法特別法的觀點(diǎn),并指出“在中國(guó)的憲法類(lèi)法律當(dāng)中,憲法作為基本的憲法典,是一般法,作出一般的規(guī)定;而基本法則是作為規(guī)范特定地區(qū)的特別法,補(bǔ)充憲法的一般規(guī)定和對(duì)特區(qū)的特別情況作出特別規(guī)定?！?二)憲法第31條所規(guī)定的具體條款在特別行政區(qū)根據(jù)上述法律適用的一般原理,如果基本法作為憲法的特別法,就容易造成1982年憲法是中國(guó)內(nèi)地的憲法、基本法是特別行政區(qū)的“憲法”或“小憲法”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),這不僅排除了憲法中與基本法規(guī)定不一致條款在特別行政區(qū)的實(shí)行,也排除了憲法中那些與特別行政區(qū)相關(guān)、但基本法沒(méi)有做出特別規(guī)定的條款在特別行政區(qū)的實(shí)行,就會(huì)導(dǎo)致所有憲法規(guī)范都不能在特別行政區(qū)實(shí)行。在《香港基本法》起草過(guò)程中就有人提出憲法第31條的內(nèi)容與憲法序言及有些條文的內(nèi)容不同,按照憲法第31條起草的基本法當(dāng)然也與憲法序言及許多條文相抵觸。因此,憲法應(yīng)當(dāng)不適用于香港特別行政區(qū),否則基本法就會(huì)因?yàn)楹蛻椃ㄏ嗟钟|而失去效力?；痉ㄊ菓椃ㄌ貏e法的觀點(diǎn)會(huì)給人以誤導(dǎo),即基本法就是特別行政區(qū)的“憲法”或“小憲法”,這非常不利于憲法效力在特別行政區(qū)得到肯認(rèn),會(huì)對(duì)“一國(guó)兩制”實(shí)踐造成負(fù)面影響。香港前年發(fā)生的議員宣誓案,法官在判詞中指出“基本法是香港成文的小憲法”。三、adcpiflas的中文翻譯主體法,本意是關(guān)于法律主體的法律規(guī)范總稱(chēng)。附屬法是邊沁(JeremyBentham)提出的adjectivelaws的中文翻譯。邊沁認(rèn)為adjectivelaws是規(guī)定程序過(guò)程的法律,是與實(shí)體法(substantivelaws)相對(duì)的概念。(一)特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)的立憲問(wèn)題當(dāng)今憲法總是包含兩個(gè)要素:一是保護(hù)公民自由的要素,公民自由不受?chē)?guó)家侵害;二是政治的要素,從中可推斷出實(shí)際政體。這兩個(gè)要素的結(jié)合便是當(dāng)今國(guó)民法治國(guó)憲法的特征。葡萄牙在亞速爾群島和馬德拉群島兩個(gè)海外自治區(qū)實(shí)行特殊的制度,類(lèi)似中國(guó)在港澳實(shí)行的特別行政區(qū)制度,但葡萄牙不是為這兩個(gè)海外自治區(qū)分別制定自治法典,而是在其憲法中專(zhuān)設(shè)一章(即第六章)來(lái)規(guī)定這兩個(gè)海外自治區(qū)實(shí)行特別的行政體制、擁有特別的立法權(quán)和特別的行政權(quán),以及主權(quán)機(jī)關(guān)與自治機(jī)關(guān)之間特別的中央與地方關(guān)系。葡萄牙的做法也表明,為特定地區(qū)實(shí)行特別制度制定法律不是國(guó)家立法機(jī)關(guān)能夠勝任的,而是立憲者的職責(zé)。喬曉陽(yáng)先生也曾指出:“香港基本法規(guī)定的香港特別行政區(qū)的政制架構(gòu)等內(nèi)容,本來(lái)應(yīng)當(dāng)是由憲法規(guī)定的。憲法對(duì)內(nèi)地各省、自治區(qū)、直轄市的政治架構(gòu)作了明確規(guī)定,但對(duì)特別行政區(qū)的政治架構(gòu)沒(méi)有作出規(guī)定。因?yàn)?982年修訂憲法時(shí),‘一國(guó)兩制’方針雖已提出,但憲法還不可能對(duì)未來(lái)的特別行政區(qū)的政治架構(gòu)作出具體規(guī)定,只能留待基本法作出規(guī)定?！毙枰M(jìn)一步說(shuō)明的是,全國(guó)人大依據(jù)憲法第31條制定基本法,與全國(guó)人大依據(jù)憲法第62條第3項(xiàng)制定基本法律是存在重大差別的,前者是行使制憲權(quán),而后者是行使憲制權(quán)(憲定權(quán))?！爸贫☉椃ú皇且呀M成的權(quán)力機(jī)構(gòu)的事,而是由國(guó)民委托的、擁有特別權(quán)力的代表組成的制憲機(jī)構(gòu)的事?！被痉ㄒ?guī)范屬于憲法規(guī)范的觀點(diǎn)可以解釋前文所說(shuō)的基本法規(guī)范為何能夠約束某些憲法規(guī)范在特別行政區(qū)的適用,其中原委就是基本法規(guī)范效力位階與憲法規(guī)范相同,但屬于“中國(guó)憲法”中的特別規(guī)范。當(dāng)基本法規(guī)范與憲法中的關(guān)于社會(huì)主義制度、地方政權(quán)組織制度及公民權(quán)利和義務(wù)等規(guī)范不一致時(shí),鑒于這兩種規(guī)范的法效果相互排斥,不能并行適用,根據(jù)特殊規(guī)范可以排除一般規(guī)范的適用的原則,(二)基本法規(guī)范的效力必須以憲法的規(guī)范在特別行政區(qū)有效雖然基本規(guī)范屬于憲法規(guī)范的范疇,但基本法不是特別行政區(qū)的“憲法”或“小憲法”,作為實(shí)行單一制的單一主權(quán)國(guó)家不存在兩部憲法。憲法與基本法的關(guān)系是主體法與附屬法的關(guān)系,即基本法附屬于憲法,此判斷可從三個(gè)方面闡釋:其一,憲法是國(guó)家主權(quán)在法律形態(tài)上的最高表達(dá),基本法只是中國(guó)主權(quán)國(guó)下主要適用于特別行政區(qū)的憲制性法律,這決定了基本法不具有創(chuàng)造主權(quán)的功能,只能重述憲法確定的主權(quán)。基本法中有關(guān)國(guó)家主權(quán)的規(guī)范與憲法的有關(guān)規(guī)范內(nèi)容一致,兩部法律以此實(shí)現(xiàn)了有效聯(lián)通。其二,憲法規(guī)定了國(guó)家實(shí)行的制度及政制架構(gòu),是陳端洪教授所說(shuō)的“中國(guó)憲法大廈”的主體,而基本法主要就特別行政區(qū)實(shí)行的制度加以規(guī)定,而且后者依據(jù)前者制定,即“根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法”制定基本法。其三,憲法為基本法中的“中華人民共和國(guó)”、“中國(guó)公民”、“國(guó)旗”、“國(guó)徽”、“全國(guó)人民代表大會(huì)”、“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”、“中央人民政府”、“國(guó)務(wù)院”等提供根本法依據(jù),這說(shuō)明基本法不能脫離憲法而獨(dú)立存在,涉及以上事物的基本法規(guī)范的效力必須以憲法有關(guān)規(guī)范在特別行政區(qū)有效為前提?；痉ㄒ?guī)范只是“中國(guó)憲法”規(guī)范的組成部分,基本法不是特別行政區(qū)的“憲法”或“小憲法”,故此,憲法中某些規(guī)范應(yīng)實(shí)行于特別行政區(qū)。在制定基本法討論時(shí)也沒(méi)有否定憲法在特別行政區(qū)的實(shí)行,當(dāng)時(shí)《中央與特別行政區(qū)的關(guān)系專(zhuān)責(zé)小組初步報(bào)告》中提及“中國(guó)憲法以外的其他法律在香港的效力是要小心處理的問(wèn)題”。正確認(rèn)識(shí)憲法與基本法的關(guān)系能夠消解現(xiàn)實(shí)中的很多爭(zhēng)議和矛盾,并促進(jìn)中央與特別行政區(qū)的關(guān)系得以正確處理,從而保障“一國(guó)兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)。中央政府在處理源于“兩制”之間的矛盾,不僅需依據(jù)憲法,更要依據(jù)基本法。全國(guó)人大在通過(guò)《香港基本法》之后隨即做出的決定中申明,“香港特別行政區(qū)設(shè)立后實(shí)行的制度、政策和法律,以香港特別行政區(qū)基本法為依據(jù)”。全國(guó)人大在通過(guò)《澳門(mén)基本法》之后也隨即在做出的決定中申明,“澳門(mén)特別行政區(qū)設(shè)立后實(shí)行的制度、政策和法律,以澳門(mén)特別行政區(qū)基本法為依據(jù)”。這里的“制度、政策和法律”不僅包括特別行政區(qū)內(nèi)部實(shí)行的制度、政策和法律,也包括涉及中央與特別行政區(qū)關(guān)系的制度、政策和法律。實(shí)踐中全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)港澳行使職權(quán)時(shí)都表明是依據(jù)憲法和基本法。這里依據(jù)憲法,不宜理解為全國(guó)人大常委會(huì)行使對(duì)特別行政區(qū)權(quán)力的規(guī)范依據(jù)來(lái)自憲法。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特別行政區(qū)行使某些權(quán)力既可以在基本法中找到規(guī)范依據(jù),也可以在憲法中找到規(guī)范依據(jù),例如全國(guó)人大常委會(huì)解釋基本法的職權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)《香港基本法》第104條的解釋中,就明確此次釋法是“根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第六十七條第四項(xiàng)和《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第一百五十八條第一款的規(guī)定”。當(dāng)然全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法解釋法律,與其根據(jù)基本法解釋基本法可能也存在差異,此問(wèn)題有較多爭(zhēng)議,在此不做探討。但如前所述,全國(guó)人大常委會(huì)在某些情況下對(duì)特別行政區(qū)行使職權(quán)只能在基本法中找到規(guī)范依據(jù),在憲法中并沒(méi)有規(guī)范。由此可知,全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)港澳行使權(quán)力應(yīng)遵循基本法規(guī)范依據(jù),因?yàn)椤叭珖?guó)人大常委會(huì)在基本法框架內(nèi)的職權(quán)與其在內(nèi)地法律體制內(nèi)的原有職權(quán)有明顯差異,可見(jiàn)基本法有意做出一個(gè)不同的憲制功能上的設(shè)計(jì)”憲法委托理論的性質(zhì)關(guān)于憲法與基本法的關(guān)系,“上位法與下位法關(guān)系說(shuō)”、“一般法