民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的現(xiàn)狀與思考

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的現(xiàn)狀與思考

修正案后，民事訴訟法正式確立了民事檢察官監(jiān)督體系。然而,僅僅依靠抽象的法律條文尚不能保障民事執(zhí)行檢察制度的健全完善。立足“頂層設(shè)計(jì)”,厘清理念問(wèn)題,設(shè)置定位準(zhǔn)確、組織嚴(yán)密、分工合理、協(xié)調(diào)順暢、控制有力的制度運(yùn)行體系,是當(dāng)前科學(xué)建構(gòu)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的應(yīng)有之義。一、當(dāng)前分析：刑事監(jiān)督和民事監(jiān)督的廣泛職能難以解決(一)概念理解是不平等民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作在理念層面存在的突出問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾組相互對(duì)立關(guān)系的范疇尚未得到有效協(xié)調(diào)統(tǒng)一。1.監(jiān)督的覆蓋不全面檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,這種監(jiān)督的覆蓋范圍應(yīng)當(dāng)是全面的,不存在監(jiān)督盲區(qū),然而,從監(jiān)督的可操作性、效益等角度考慮,檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督又不可能做到面面俱到。2.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式這一關(guān)系涉及民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度設(shè)置的主要目的。當(dāng)前民事執(zhí)行工作中存在“執(zhí)行亂”、“執(zhí)行難”兩大難題,解決前者的主要辦法是規(guī)范法院的執(zhí)行行為,后者雖然也涉及執(zhí)法行為的規(guī)范,但涵蓋的范圍要廣泛得多。如果民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度設(shè)置的主要目標(biāo)是解決“執(zhí)行亂”,那么,應(yīng)當(dāng)更加注重檢、法之間的監(jiān)督制約;如果是“執(zhí)行難”,則應(yīng)更加注重協(xié)作配合。3.強(qiáng)制性規(guī)范調(diào)整檢察機(jī)關(guān)的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)屬性決定了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督必然以公共利益為重點(diǎn),以強(qiáng)制性規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。然而,民事執(zhí)行活動(dòng)大量涉及當(dāng)事人、利害關(guān)系人的私權(quán),遵循私法自治的原則,當(dāng)事人、利害關(guān)系人對(duì)私權(quán)又享有自主處分權(quán)。4.實(shí)體監(jiān)督對(duì)象的復(fù)雜性民事執(zhí)行活動(dòng)主要是程序性行為,但往往要涉及當(dāng)事人、利害關(guān)系人、案外人實(shí)體權(quán)利的裁判,不同的監(jiān)督對(duì)象需要遵循不同的監(jiān)督規(guī)律,這一復(fù)雜性是民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度構(gòu)建的難點(diǎn)之一。5.公正與效率。在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的論證一般來(lái)說(shuō),民事執(zhí)行活動(dòng)比民事審判活動(dòng)更加注重效率,但是,不公正的效率等于無(wú)價(jià)值,引入民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的首要目的就是為了確保公正,但這必將對(duì)效率有所損害,如何正確進(jìn)行取舍并不是一個(gè)容易解決的問(wèn)題。6.事后監(jiān)督難以效果發(fā)揮監(jiān)督的規(guī)律一般以事后監(jiān)督為原則,但是,在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作中,完全依賴(lài)事后監(jiān)督難以起到好的監(jiān)督效果。因此,適當(dāng)引入事前監(jiān)督、事中監(jiān)督也是必要的,但三種監(jiān)督方式如何有效使用,現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)積累尚不充分。(二)積極探索建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于在部分地方開(kāi)展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)發(fā)布以來(lái),各試點(diǎn)地區(qū)與許多非試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)積極爭(zhēng)取人大出臺(tái)或者與法院聯(lián)發(fā)規(guī)范性文件,積極探索建立健全民事執(zhí)行檢察監(jiān)督各項(xiàng)制度規(guī)范。與此同時(shí),也帶來(lái)了各自為政、政出多門(mén)的問(wèn)題,各地民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)極不規(guī)范。1.監(jiān)督的范圍不清晰由于《通知》第二條僅列舉了檢察機(jī)關(guān)可依當(dāng)事人、利害關(guān)系人申請(qǐng)而進(jìn)行監(jiān)督的5種民事執(zhí)行活動(dòng),屬于法律沒(méi)有明確授權(quán)前的不完全列舉,具體監(jiān)督范圍尚不明確。2.各地執(zhí)行監(jiān)督方式不統(tǒng)一主要的監(jiān)督手段為檢察建議、糾正違法通知、建議更換辦案人等,但各地并不統(tǒng)一,監(jiān)督方式也五花八門(mén),如說(shuō)明不執(zhí)行、怠于執(zhí)行理由、執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、參與執(zhí)行等。3.保障機(jī)制不完善執(zhí)行監(jiān)督案件啟動(dòng)不規(guī)范,所使用的各種監(jiān)督手段大多缺乏程序、效力、信息等方面的保障,監(jiān)督效果在很大程度上取決于人民法院的主動(dòng)配合。二、尊重訴訟活動(dòng)規(guī)律從具體行權(quán)方式來(lái)看,法律監(jiān)督權(quán)具有訴訟性,需要尊重訴訟活動(dòng)規(guī)律。一切違背訴訟規(guī)律、超越監(jiān)督權(quán)限“越俎代庖”的“沖鋒陷陣式監(jiān)督”,最終只會(huì)產(chǎn)生混亂,耗費(fèi)有限的司法資源,陷入“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的怪圈。(一)基于檢察權(quán)的制度完善修改后民訴法力求通過(guò)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督規(guī)范法院的執(zhí)行活動(dòng),著力解決“執(zhí)行亂”,緩解“執(zhí)行難”。但實(shí)際上,我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到,基于檢察權(quán)的法律定位及行權(quán)特征,檢察機(jī)關(guān)不可能過(guò)分干預(yù)法院的民事執(zhí)行活動(dòng),解決問(wèn)題的關(guān)鍵或先決條件還在于以法院為主導(dǎo)的執(zhí)行救濟(jì)制度自身的完善以及圍繞民事執(zhí)行活動(dòng)構(gòu)建的一系列制度機(jī)制產(chǎn)生的合力?；诖它c(diǎn)考慮,民事執(zhí)行監(jiān)督制度的科學(xué)構(gòu)建,首先必須認(rèn)識(shí)到民事執(zhí)行制度本身與民事執(zhí)行檢察制度二者的不同特質(zhì)及聯(lián)系,民事執(zhí)行檢察的功能應(yīng)當(dāng)定位于補(bǔ)充性、輔助性、第二性的地位,(二)建立有效的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度機(jī)理的核心是權(quán)力制約,即圍繞民事執(zhí)行活動(dòng)合理配置各種權(quán)力、權(quán)利關(guān)系,形成有效的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制,保障民事執(zhí)行權(quán)公正、合理運(yùn)行,符合既定程序。1.民事執(zhí)行法律關(guān)系的確定民事審判關(guān)系的基本運(yùn)行原理是原被告雙方當(dāng)事人之間平等對(duì)抗,法院居中裁判。然而,由于司法制度正當(dāng)程序的缺失,法官“充當(dāng)了自己利益的判斷者”,以及對(duì)公共利益的漠視、私權(quán)行使的無(wú)力等原因所導(dǎo)致的權(quán)力失范問(wèn)題的存在,在當(dāng)前我國(guó)的民事司法活動(dòng)中,這一原理卻并不總是那么有效。民事執(zhí)行法律關(guān)系包括申請(qǐng)執(zhí)行人與執(zhí)行法院、申請(qǐng)執(zhí)行人與被執(zhí)行人、執(zhí)行法院與被執(zhí)行人三個(gè)層面。就前兩層關(guān)系來(lái)講,其與民事審判關(guān)系具有共同性原理,2.適度干預(yù)原則以權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力是矯正權(quán)力運(yùn)行偏差的首要方式。民事執(zhí)行檢察權(quán)對(duì)民事執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督制約需要遵循特定的規(guī)律:一是合理配置權(quán)力,以程序性權(quán)力監(jiān)督制約實(shí)體性權(quán)力。如果不遵循上述原理,試圖過(guò)分干預(yù)民事執(zhí)行權(quán)的正常運(yùn)行,必然打破權(quán)力的合理分工,甚至引發(fā)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的拷問(wèn)。二是確保權(quán)力的結(jié)構(gòu)交融性。檢察機(jī)關(guān)在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督中并不是案件的當(dāng)事人,但在制度的設(shè)計(jì)上,也應(yīng)注重進(jìn)行程序化處理,將檢察監(jiān)督與法院內(nèi)部的糾錯(cuò)程序結(jié)合起來(lái),提升監(jiān)督實(shí)效。三是要確保權(quán)力互相支持保障?；谠V訟合作主義的理念,檢察監(jiān)督并不是拆臺(tái)、掣肘,損害法院司法權(quán)威,而是要構(gòu)筑共同維護(hù)司法公正的協(xié)作平臺(tái)。3.公民請(qǐng)求權(quán)的救濟(jì)渠道是否暢通,是造成公權(quán)救濟(jì)私權(quán)保護(hù)的一個(gè)重要這種互動(dòng)主要通過(guò)檢察監(jiān)督為當(dāng)事人、利害關(guān)系人提供救濟(jì)渠道的形式實(shí)現(xiàn)。權(quán)力救濟(jì)權(quán)利是公益與私益的最佳結(jié)合點(diǎn),因?yàn)槭欠駥で髾?quán)利救濟(jì)屬于當(dāng)事人私法自治的范疇,但救濟(jì)渠道是否暢通則關(guān)系國(guó)家司法制度的公正、有效運(yùn)行。為當(dāng)事人、案外人提供一條補(bǔ)充性的救濟(jì)渠道,從當(dāng)事人及利害關(guān)系人的角度去規(guī)范執(zhí)行活動(dòng),既能有效履行檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能,又充分尊重了當(dāng)事人的處分權(quán),較好地實(shí)現(xiàn)了公權(quán)與私權(quán)、公益與私益的良性互動(dòng)。(三)民事檢察官監(jiān)督的建立策略1.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式公正是設(shè)立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的首要目的,而民事執(zhí)行實(shí)質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)法律文書(shū)所確立的權(quán)利,與審判程序相比更加注重效率。因此,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的設(shè)立,一方面,要注重公正,明確監(jiān)督的范圍、程序、效力,完善監(jiān)督制約機(jī)制;另一方面,要提高效率,針對(duì)民事執(zhí)行違法的具體情形,設(shè)置適宜的監(jiān)督手段,保證以最短的時(shí)間完成監(jiān)督事項(xiàng),避免法院的民事執(zhí)行活動(dòng)因檢察監(jiān)督造成不必要的拖延。2.檢察監(jiān)督的介入原則民事執(zhí)行檢察監(jiān)督屬于覆蓋民事執(zhí)行活動(dòng)整個(gè)過(guò)程的全面性監(jiān)督,但這種監(jiān)督又屬于有限監(jiān)督,不能追求面面俱到。凡是依靠民事執(zhí)行程序自身邏輯構(gòu)造和規(guī)律能夠解決的問(wèn)題,檢察監(jiān)督就不應(yīng)介入;要充分尊重法院的獨(dú)立性和當(dāng)事人的處分權(quán),除非違法民事執(zhí)行活動(dòng)侵害了國(guó)家、社會(huì)或者第三人的合法權(quán)益,檢察監(jiān)督不應(yīng)主動(dòng)介入;檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)主要限于合法性監(jiān)督,一般不涉及合理性、科學(xué)性方面的監(jiān)督;要將檢察監(jiān)督的功能限于最后一道防線(xiàn)和查缺補(bǔ)漏上,抓住關(guān)鍵部位與環(huán)節(jié),以適當(dāng)?shù)姆绞介_(kāi)展監(jiān)督,提高監(jiān)督效益。三、制度設(shè)計(jì)：提高精細(xì)化水平，科學(xué)、順暢、高效地履行民事職能(一)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的設(shè)置從修改后民訴法對(duì)“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督”的規(guī)定來(lái)看,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的對(duì)象似乎既包括法院的執(zhí)行活動(dòng),又包括當(dāng)事人、案外人惡意實(shí)施的妨礙、抗拒民事執(zhí)行的違法、犯罪行為。但是,鑒于法律監(jiān)督主要是一種針對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制,對(duì)于修改后民訴法規(guī)定的“民事訴訟活動(dòng)”,應(yīng)當(dāng)作限縮解釋,僅指法院的執(zhí)行裁決行為、執(zhí)行事實(shí)行為及執(zhí)行人員的職務(wù)活動(dòng)。對(duì)于當(dāng)事人、案外人實(shí)施的妨礙民事執(zhí)行活動(dòng)的違法、犯罪行為,應(yīng)當(dāng)由人民法院依照修改后民訴法的規(guī)定予以處理,或者交公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有必要也不應(yīng)進(jìn)行監(jiān)督。確定民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的具體范圍應(yīng)當(dāng)結(jié)合目的、對(duì)象、效果等各種因素綜合考慮。依據(jù)修改后民訴法的規(guī)定,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的具體范圍應(yīng)當(dāng)包括:執(zhí)行裁判行為、執(zhí)行實(shí)施行為、積極執(zhí)行行為、消極執(zhí)行行為、違法執(zhí)行行為、顯失公正的不當(dāng)執(zhí)行行為、執(zhí)行人員的瀆職行為。一些不具有獨(dú)立法律意義的事實(shí)行為,在某些情況下,會(huì)影響執(zhí)行行為的合法性,甚至影響案件的最終結(jié)果,也應(yīng)納入民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍。(二)檢察官辦公室對(duì)民事執(zhí)行的監(jiān)督修改后民訴法賦予檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段包括抗訴、檢察建議。司法實(shí)踐中,可進(jìn)一步細(xì)分為以下幾種方式。1.中的裁定不屬于抗訴范圍的表現(xiàn)抗訴監(jiān)督適用于對(duì)執(zhí)行程序中涉及實(shí)體權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議處理的裁定。最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于對(duì)執(zhí)行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復(fù)》中認(rèn)為,執(zhí)行程序中的裁定不屬于檢察機(jī)關(guān)的抗訴范圍。實(shí)際上,人民法院在執(zhí)行程序中以裁定形式解決實(shí)體權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議,主要是出于效率的考慮,其實(shí)質(zhì)仍屬司法裁判行為,如不予執(zhí)行、執(zhí)行回轉(zhuǎn)、參與分配、執(zhí)行中止、執(zhí)行終結(jié)等裁定,檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然有權(quán)提出抗訴。而對(duì)于民事執(zhí)行實(shí)施行為,由于沒(méi)有“訴”的存在,檢察機(jī)關(guān)不能提出抗訴。當(dāng)然,鑒于民事執(zhí)行程序?qū)π实淖非?抗訴程序的啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)設(shè)置較高的門(mén)檻,遵循慎重、穩(wěn)妥的原則,不能隨意啟動(dòng)。2.降低監(jiān)督成本這是修改后民訴法賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)監(jiān)督手段,但并未對(duì)檢察建議的具體類(lèi)型、適用條件、程序等作出具體規(guī)定。檢察建議在民事執(zhí)行監(jiān)督工作中能夠發(fā)揮良好的效果,與抗訴相比,有利于降低監(jiān)督成本,適用的對(duì)象更為廣泛,特別是再審檢察建議,可以實(shí)現(xiàn)同級(jí)監(jiān)督,大大提高訴訟效率,節(jié)約司法資源。按照《通知》規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)可以適用檢察建議監(jiān)督法院的不當(dāng)執(zhí)行行為,包括積極的執(zhí)行行為和故意不執(zhí)行、拖延執(zhí)行、執(zhí)行不力等消極執(zhí)行行為,還可以監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)等特殊主體作為被執(zhí)行人時(shí)對(duì)法院活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)行為。在檢察建議監(jiān)督方式法定化之后,“兩高”可以通過(guò)制定司法解釋的方式,進(jìn)一步明確檢察建議在民事執(zhí)行監(jiān)督中的范圍、程序和效力,將檢察建議由程序外監(jiān)督改造為程序性監(jiān)督,賦予其相應(yīng)效力。3.糾正違法行為,建議更換辦案人,追究當(dāng)事人的紀(jì)律責(zé)任該種監(jiān)督方式針對(duì)的對(duì)象是執(zhí)行人員的職務(wù)違法行為,屬于對(duì)個(gè)人的監(jiān)督。在糾正法院違法執(zhí)行行為的過(guò)程中,如果執(zhí)行人員同時(shí)存在嚴(yán)重職務(wù)違法行為,需要在向法院發(fā)出糾正違法檢察建議的同時(shí),建議更換辦案人,并追究當(dāng)事人的紀(jì)律責(zé)任。給予紀(jì)律處分建議應(yīng)當(dāng)具有啟動(dòng)法院紀(jì)律追究程序的效力。4.建議暫緩執(zhí)行有的錯(cuò)誤執(zhí)行行為后果嚴(yán)重,將對(duì)當(dāng)事人、利害關(guān)系人或者公共利益造成較大損害,有必要設(shè)置建議暫緩執(zhí)行這一措施。但是,檢察建議的發(fā)出應(yīng)當(dāng)以糾正錯(cuò)誤為主要目的,不能過(guò)分硬性介入執(zhí)行活動(dòng)。因此,對(duì)于建議暫緩執(zhí)行應(yīng)當(dāng)慎重使用,設(shè)置嚴(yán)格的條件限制,如限定于不能執(zhí)行回轉(zhuǎn)或者執(zhí)行回轉(zhuǎn)困難的案件,并經(jīng)檢委會(huì)審查通過(guò)后才能發(fā)出暫緩執(zhí)行檢察建議。5.提出執(zhí)行異議之訴對(duì)于法院錯(cuò)誤執(zhí)行案外國(guó)有財(cái)產(chǎn)的行為,其他國(guó)有資產(chǎn)的管理主體未向法院提出書(shū)面執(zhí)行異議或者提起訴訟的,作為公共利益代表的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照修改后民訴法第二百二十七條規(guī)定對(duì)執(zhí)行標(biāo)的提出異議。在上述情況下,由于對(duì)執(zhí)行標(biāo)的存在實(shí)體爭(zhēng)議,檢察機(jī)關(guān)很難用其他監(jiān)督方式保證國(guó)家利益不受侵害。6.退出土地、擴(kuò)展土地這是一種同步監(jiān)督方式,適用于標(biāo)的物估價(jià)、拍賣(mài)、變賣(mài)或者責(zé)令退出土地、遷出房屋等容易出錯(cuò)、難以固定證據(jù)、事后不易監(jiān)督的行為?，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的啟動(dòng)可依當(dāng)事人申請(qǐng)、法院邀請(qǐng)或者因案件涉及國(guó)家、社會(huì)重大利益,檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的情形。(三)執(zhí)行檢察官辦公室的主要工作機(jī)制1.有利于合理配置檢察資源民事執(zhí)行監(jiān)督案件的管轄?wèi)?yīng)以同級(jí)管轄為主、以指定管轄為輔。民事判決、裁定中財(cái)產(chǎn)部分的執(zhí)行由第一審人民法院管轄,民事執(zhí)行案件主要集中在基層法院。由同級(jí)人民檢察院進(jìn)行監(jiān)督有利于合理配置檢察資源,提高監(jiān)督效率。而部分案件實(shí)行指定管轄,有利于排除地方保護(hù)主義、人情關(guān)系等對(duì)依法公正監(jiān)督的不利影響。2.是申請(qǐng)立案和執(zhí)行一是依當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)。對(duì)于只涉及私人利益的案件,應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人或者利害關(guān)系人向檢察機(jī)關(guān)提出控告或申訴。檢察機(jī)關(guān)控告檢察部門(mén)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)審查是否決定立案,如果決定立案,則由民事檢察部門(mén)辦理。除申請(qǐng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督等少數(shù)情形外,一般應(yīng)先窮盡法院的救濟(jì)措施才能向檢察機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)、抗訴、再審檢察建議、建議暫緩執(zhí)行、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督,一般情況下應(yīng)依當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)。二是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)。對(duì)于損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的