中國金融改革的邏輯變遷一個強制變遷的視角

中國金融改革的邏輯變遷一個強制變遷的視角

1978年3月11日舉行。中國的改革和開放正式啟動，金融改革立即啟動。今年，中國人民銀行脫離財政部，成為一個部級機構。然而我國金融改革嚴格意義上起始于1979年,這一年10月4日,鄧小平同志在中共省、市、自治區(qū)委員會第一書記座談會上提出:“要把銀行真正辦成銀行?！币?979年銀行改革為起點,到2009年人民幣跨境結算、創(chuàng)業(yè)板市場的推出,中國金融改革正好30年。30年中,無論在機構改革、市場改革,還是在制度建設上都取得了不凡成就。金融界也在努力回顧歷史,總結經(jīng)驗。從現(xiàn)有文獻看,大多數(shù)研究主要集中于機構改革、制度改革等的總結一、金融體制的內部邏輯(一)從政府主導到市場改革,中國金融改革無底洞心改革開放之初,承擔工業(yè)化主體任務的國有企業(yè)成為改革的重心。大中型國企在改革初期普遍存在的問題就是虧損嚴重,贏利能力較低。存在這些問題的根源在于它們普遍承擔著政策性負擔,并由此帶來了企業(yè)的預算軟約束和“自生能力”問題20世紀70年代末,我國金融體系只有“大一統(tǒng)”的中國人民銀行,機構改革第一步就是要恢復被取消的銀行和設立新的銀行,為經(jīng)濟改革服務。我國金融機構改革從國有專業(yè)銀行的恢復和獨立運營開始伴隨著國企改革的不斷深入,決策者認識到金融體系光有銀行貸款為企業(yè)融資是不夠的。盡管撥款改成貸款,但由于國有銀行與國有企業(yè)的所有制矛盾,預算軟約束問題和企業(yè)的“自生能力”問題仍然沒有解決;相反,國有銀行卻累積了越來越多的不良資產(chǎn)。給經(jīng)營不善的國有企業(yè)貸款是一個無底洞,國有銀行無力承擔這樣的政策性負擔。此時,決策者意識到將債權轉換成股權,在加入股東的監(jiān)督以后,將會對企業(yè)形成一定制約力。另外,將股權融資引入我國以間接融資為主的金融體系,市場將被部分取代,國有銀行也因為有了競爭而將會提升效率。基于這樣的考慮,資本市場得以建立。金融市場初見雛形,人們才意識到金融立法幾乎是一片空白,金融監(jiān)管也存在很大問題,以致問題層出不窮,于是才有了金融立法的完善以及金融監(jiān)管體制的改革。陳志武認為,中國證券市場曾經(jīng)歷了兩個蕭條時期(1993—1996,2001—2003),這兩個時期都引發(fā)了法律的重大變革在金融法制與監(jiān)管得到相應發(fā)展之后,我國的金融改革才考慮進一步往國際化縱深方向發(fā)展。這種國際化表現(xiàn)在金融機構上,即允許外資銀行的進入以及人民幣業(yè)務的逐步開放;表現(xiàn)在金融市場上,是允許國內上市公司股票在海外上市交易,逐步推出QFII、QDII;同時,外匯體制也作出重大改革(1994),匯率形成機制進一步完善(2005),跨境貿(mào)易人民幣結算業(yè)務啟動(2009)。顯然,中國金融改革的特殊路徑主要表現(xiàn)為政府主導的強制性制度變遷。中國金融改革內在邏輯遵循著“機構改革→市場改革→制度改革”這樣一個路線圖。這種特殊的戰(zhàn)略安排,鮮明地表現(xiàn)出中國改革的特點,即它是一個漸進式的過程。這與麥金農(nóng)提出的關于經(jīng)濟市場化“先國內后國際,先簡單后復雜”的次序幾乎不謀而合。這種改革路徑的安排一方面是內生的,同時也是外力推動的結果,首先是國企改革推動了金融機構改革,其次是金融機構改革推動了金融市場改革,金融市場改革又推動了金融法制與監(jiān)管的完善,而國際化的要求同時又推動了機構、市場與制度的改革。盡管機構改革、市場改革、制度改革有先后順序,但從機構改革到市場改革,并不意味著機構改革就停止。同樣,從市場改革到制度改革,也并不意味著市場改革從此停止。機構改革與市場改革仍在繼續(xù),機構改革從改革啟動后就一直沒有停止。總體而言,中國金融改革從機構改革開始,而且一直表現(xiàn)為“機構改革主導型”的特征,這主要與我國整體金融發(fā)展水平有關,也與我國長期以來銀行占主導的金融體系有關。(二)邏輯是歷史框架下的一種1.30從宏觀上看,金融自身發(fā)展仍是制約我國金融改革發(fā)展的內在因素回顧過去的30年,中國金融改革分為前后兩個過程:前半段金融改革主要是對經(jīng)濟改革起支撐作用。無論是銀行改革還是資本市場的推出,在改革初期,主要是為國有企業(yè)解困服務。在這種思路的指引下,我國的金融機構都不同程度地承擔著政策性負擔,這就導致了自身盈利能力低,不良資產(chǎn)比率居高不下。這種壟斷、集權而相對低效的金融體制卻在相當長的時間內發(fā)展,其內在原因應歸于政府對國有銀行的隱性擔保以及對市場的管制。改革開放后期,決策者慢慢意識到金融并非完全依附于經(jīng)濟發(fā)展,本身也需改革,而且金融改革將推動國企改革和經(jīng)濟改革。因此有了后半段金融改革,上世紀末本世紀初,國有企業(yè)改制基本完成,經(jīng)濟改革重心轉向金融自身的改革。事實上,銀行等金融機構效率的提升主要就是發(fā)生在這個時期。這一點得到Feyzioglu的證實2.60動員性金融如果我們將視野往前推60年,將金融改革放在建國60年這樣一個歷史框架下考察,金融改革前30年與后30年,也是動員性金融向資源配置性金融轉換的過程。建國后計劃經(jīng)濟體制建立,決策者設計了一套動員社會金融資源的特殊機制,通過國家隱性擔保銀行不破產(chǎn)的全民儲蓄動員,最大限度地集中全社會的金融資源,利用中國人民銀行這樣一家全國唯一的銀行為企業(yè)輸血,迅速完成工業(yè)化。沒有這樣一種動員性金融,一個偌大發(fā)展中國家在短時間內進行大規(guī)模的重工業(yè)投資和建設是不可想象的。建國后的前30年,我國已初步建立獨立、完整的工業(yè)體系,工業(yè)化進程也由起步階段進入初級階段。但是工業(yè)化基本完成之后,再通過動員性金融來提高經(jīng)濟效率十分困難,這需要資源配置性金融來實現(xiàn),因此金融改革就顯得尤為迫切。改革前后30年的轉變,與Patrick提出金融發(fā)展與經(jīng)濟增長間動態(tài)因果關系的觀點基本一致。Patrick認為兩者間的因果關系取決于經(jīng)濟增長所處的階段:在經(jīng)濟增長的初期,金融部門在動員傳統(tǒng)部門的資源并將其配置到具有增長趨勢的現(xiàn)代部門方面發(fā)揮著基礎作用。在經(jīng)濟增長達到較高水平后,進一步的經(jīng)濟增長會產(chǎn)生對新增金融服務的需求,這將引致金融體系的發(fā)展二、年來的三階段我國金融改革從廣度與深度兩個維度展開。從廣度方面講,主要包括機構改革、市場改革、制度改革三個方面。從深度方面講,中國的金融改革從1979—2009年經(jīng)歷了三個關鍵性的階段:第一階段為1979—1994年,主要表現(xiàn)為從“大一統(tǒng)”的單一格局向多元化的金融結構轉變。主要的改革措施有:恢復或分設多家專業(yè)銀行、建立中央銀行體制、恢復建立各類金融市場等。第二個階段為1994—2001年,主要表現(xiàn)為金融改革的深化和金融結構的日益多元化。這種多元化表現(xiàn)為金融機構的結構多元化、金融市場的結構多元化、融資結構的多元化和金融資產(chǎn)的多元化等。第三階段為2001—2009年,主要表現(xiàn)為金融改革日益往國際化方向發(fā)展。2001年我國加入WTO,由于五年過渡期的承諾,中國一方面加快了內部改革的進程,另一方面也加快了國際化進程。我們用圖1表示我國金融改革兩個維度:縱軸表示廣度,包括機構改革、市場改革、制度改革三個方面。橫軸表示深度,我們以1994年外匯體制改革、2001年加入WTO為分界線將30年分為三個階段。機構改革的重大突破性事件是1984年人民銀行與工商銀行分離;市場改革的突破性進展事件是1990年證券市場的起步;制度改革的重大突破是1995年幾項法律推出。廣度與深度相互交叉。第一階段主要表現(xiàn)為機構改革與市場改革;第二階段主要表現(xiàn)為制度改革;第三階段主要表現(xiàn)為國際化方向改革?？偨Y以上三個階段可以看出,中國的金融改革雖然有自己的創(chuàng)新,但主要是對國外的學習、參照和吸收。一方面由于對外開放度不斷加大,國外的先進理念也被吸收并成功移植到中國金融改革的眾多試驗;另一方面,考慮到中國的特殊國情,中國金融改革不得不在“摸著石頭中過河”。因此,中國金融改革是“演繹式?jīng)Q策”(以國外成功經(jīng)驗或經(jīng)典理論為依據(jù))與“歸納式?jīng)Q策”(以事實或特殊國情為依據(jù))共同作用的結果。但是與整個改革開放進程“歸納式?jīng)Q策”為主導的特征相比,我國金融改革中,“演繹式?jīng)Q策”起到更為主導的作用。比如各類金融工具的創(chuàng)新,其實并非中國原創(chuàng),大多從國外照搬;大量非銀行金融機構的推出,1995年確立“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的經(jīng)營模式,各類金融法的頒布,國際化進程的不斷深入,也都是向西方學習的結果。前面我們講到的金融改革的內在邏輯也主要體現(xiàn)了這種特征,它在金融改革這場政府主導型強制性制度變遷中一以貫之。三、外部績效：改革發(fā)展和對社會的貢獻(一)金融自身得到發(fā)展改革開放30年來,我國金融改革不僅成為經(jīng)濟增長的重要源泉,也成為宏觀經(jīng)濟管理和調控過程中不可或缺的重要渠道。我國的金融業(yè)從改革中首先獲得了自身的發(fā)展,主要體現(xiàn)在三個方面:(1)形成了功能齊備的金融組織體系。多種金融機構分工協(xié)作、多種融資渠道并存、功能互補和協(xié)調發(fā)展的金融體系,這個龐大的以銀行為主導的金融體系的形成和市場化運作,無疑是金融改革十分突出的成果。(2)構建了競爭有序的金融市場,形成直接融資、間接融資的有效競爭,使金融資源配置合理提升。(3)形成了相對高效的金融宏觀調控與監(jiān)管體系。(二)間接結果的成果金融改革對中國發(fā)展的貢獻除了在機構、市場與制度這三方面取得的成就以外,還有兩個無形的間接結果。這種間接結果表現(xiàn)為金融在支持改革開放過程中起到了兩個重要功能:一是對經(jīng)濟的發(fā)展功能,二是對社會的穩(wěn)定功能。1.金融發(fā)展與經(jīng)濟增長的機制研究尚需進一步完善發(fā)展的功能主要表現(xiàn)在金融改革首先為國有企業(yè)改革的順利進行以及中國三十年經(jīng)濟高增長提供了有力保證。國外近些年的研究基本肯定了金融發(fā)展能夠顯著促進經(jīng)濟增長的結論。國內眾多研究也表明,中國金融發(fā)展與經(jīng)濟增長之間有顯著的正相關關系。但金融通過何種機制促進了經(jīng)濟增長,大家有不同看法。有人認為,在經(jīng)濟發(fā)展的初期,中國政府設計了一套動員社會金融資源的特殊機制,通過國家隱性擔保銀行不破產(chǎn)的全民儲蓄動員,最大限度地集中全社會的金融資源。利用金融機構信用擴張手段將金融資源大量輸入企業(yè),促進了投資擴張和經(jīng)濟快速增長2.貨幣政策工具的應用金融的穩(wěn)定功能表現(xiàn)在金融改革的機制設計為控制通貨膨脹,并保證社會穩(wěn)定提供了有力支持。國家政策的首要目標是社會穩(wěn)定,而這需要通過充分就業(yè)和物價穩(wěn)定來實現(xiàn)。即使“經(jīng)濟增長”也主要是為了服從“社會穩(wěn)定”這一最高目標。因為只有經(jīng)濟增長才會帶動充分就業(yè),改善百姓福祉,維持社會穩(wěn)定。經(jīng)濟增長除了有賴于財政政策以外,也需要貨幣政策支持。從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟轉型過程中,金融改革為國有企業(yè)改革順利完成提供了堅實基礎,并保證了中國經(jīng)濟快速增長,這一點是社會穩(wěn)定的首要前提。而針對“物價穩(wěn)定”,政府一方面依靠對金融資源的管制,另一方面靠“一竿子插到底”的強力貨幣政策來實現(xiàn)。與此同時,國家還通過外匯體制改革,建立控制通貨膨脹的有效機制。1995年之前,中國經(jīng)濟經(jīng)歷了兩次大規(guī)模的惡性通貨膨脹(1988年與1994年)。中國從高通脹轉向低通脹的分水嶺是在1995年前后(見圖2),這正是中國新一輪金融體制改革的啟動時期。以1995年為界,中國貨幣擴張與控制通貨膨脹的內在機制發(fā)生了變革,基于資本管制的固定匯率,為開放條件下通貨膨脹的治理找到了一個基準“錨”,貨幣政策在促進增長、穩(wěn)定物價等方面找到了合理的平衡機制。為了保持名義匯率穩(wěn)定進行外匯調控,使得中央銀行支持信用擴張的同時,獲得有效的貨幣政策工具,起到自發(fā)調節(jié)貨幣供給和控制通貨膨脹的作用。一旦信用擴張過度導致通貨膨脹,必定惡化本國可貿(mào)易商品國際競爭力和國際收支,在固定匯率制下,將引起外匯儲備和基礎貨幣下降,從而成功抑制通貨膨脹四、我國金融業(yè)的國際化程度較低由于我國金融改革完全是外力推動的漸進性改革,因此,我國三十年金融改革存在一個嚴重缺陷,即“保守有余,前瞻不足”。具體而言:金融機構的改革滯后于企業(yè)的改革,金融市場的改革滯后于金融機構的改革,金融監(jiān)管體制的改革滯后于金融市場的改革。這些滯后,反過來又進一步約束了我國金融業(yè)的國際化程度。有人認為,中國經(jīng)濟自轉軌開始以來,在三駕馬車(國家隱性擔保下的銀行信用擴張,兼顧經(jīng)濟增長和通貨膨脹控制的貨幣政策,基于資本管制的固定匯率制)的作用之下,中國實現(xiàn)高速增長,而且有效控制了通貨膨脹(一)lsv“法和金融”理論的解釋合理性Allen等認為,中國按照現(xiàn)有標準來說,法律制度和金融系統(tǒng)并不發(fā)達,但卻是經(jīng)濟發(fā)展最快的國家之一,根據(jù)LLSV“法和金融”理論,是無法合理解釋的(二)居民資產(chǎn)的金融結構這里所指的金融結構是指正確處理直接金融與間接金融的比例,大力提高股權融資的結構。這是基于個人資產(chǎn)需求、企業(yè)發(fā)展及國際資本流動的內在必然要求。(1)當人們收入上升到一定程度時,人們就會超越靜態(tài)意義上的資產(chǎn)需求,進而希望提供避險與增值的投資組合工具。同時,隨著經(jīng)濟發(fā)展,居民收入提高,儲蓄增加,并可以擁有更多的國外凈資產(chǎn)。要增加居民資產(chǎn)性收入,特別是外國的凈資產(chǎn),需改革國內的金融結構,變銀行融資的金融結構為股權融資的金融結構,以便讓更多的居民分享公司利潤,而不是獲取有限的利息,并謹慎開放資本項目,增加居民對于國外資產(chǎn)的可得性。(2)從企業(yè)發(fā)展這個角度講,中國的企業(yè)原來是靠銀行貸款完成初始資本發(fā)展的,資本充足率一直存在不足的問題,進入新世紀以后,不論是傳統(tǒng)制造業(yè)還是新型服務業(yè)或技術創(chuàng)新企業(yè)都更需要的是股權,這也需要有一個發(fā)達的資本市場。另外,由于產(chǎn)業(yè)周期縮短,產(chǎn)業(yè)升級加速以及高科技業(yè)不斷涌現(xiàn),客觀上要求金融體系不僅要能有效配置資源,而且具有風險分散的功能(三)以民幣國際化為契機,推進金融管制開發(fā)貨幣對內價格(利率)以及對外價格(匯率)的穩(wěn)定與否,直接關系到投資意愿和資源配置效率,進而影響金融體制的安全性和金融功能的發(fā)揮。利率市場化、人民幣匯率的自由化這兩個最終改革的目標還沒有完成。一旦證券市場發(fā)展足夠完善,我國必將開放資本項目的管制。根據(jù)“三元悖論”,為保證貨幣政策獨立性,人民幣也將向自由浮動方向轉變。這種轉變歸結為一句話,即“人民幣國際化”。人民幣國際化包括經(jīng)常項目與資本項目自由兌換,以及更為靈活的匯率機制,這將是解決我國國際收支雙順差、外匯儲備瘋漲的根本出路。世界上絕大部分國家國際收支兩個賬戶總表現(xiàn)為“此消彼長”,因此積累的外匯儲備能夠自我釋放。我國則為特例,兩個賬戶都是巨額順差,這完全歸因于我國金融體制的先天性缺陷。因此人民幣國際化將是金融管制自由化發(fā)展的重點。中國金融體制改革伴隨著人們對“金融”一詞認識的不斷深化。相當長的時期內,人們將“金融”的理解僅僅停留在“資金融通”?，F(xiàn)在,人們將“金融”看作不僅是價值保值、增值的工具,也是風險分散、價值承擔的契約,甚至也是人類獲得更大自由的有力杠桿。中文“金融”與英文“Finance”含義有很大不同,這種不同也正反映出中西金融發(fā)展的差距。30年金融改革,是從“動員性金融”向“資源配置型金融”轉型的過程,隨著金融社會功能不斷擴大,這種轉型將進一步向“社會服務型金融”轉變。金融不能跟在經(jīng)濟發(fā)展后面,而應該具有前瞻性而引領整個經(jīng)濟發(fā)展。另外,金融的功能原先更多地是為國有企業(yè)服務,個人有閑散資金用于儲蓄,間接支援國家建設?，F(xiàn)在金融功能在大量服務于中小型企業(yè)的同時,也越來越多地滲透到個人生活,并為實現(xiàn)個人自由創(chuàng)造條件,而不是以往單向地通過個人儲蓄服務于國有企業(yè)。這種轉變還將繼續(xù)深化