農村土地制度的缺失及對策

農村土地制度的缺失及對策現(xiàn)行的農村土地制度是建立在農村土地家庭承包經營方式上的一種土地的安排、經營和治理制度，是農村經濟轉軌時期的一種體制的安排。在農村改革開放初期，為提高農村生產力，促進農村經濟進展和改善農夫的生存環(huán)境供應了制度保證。但隨著時間的推移和農村經濟形勢的進展，這種制度所表達出來的缺失也逐步顯露出來，并漸漸成為制約農村經濟持續(xù)進展的消極因素。

“農村土地集體全部”模糊了土地的產權定位。首先，農村集體全部這一概念本身模糊。根據(jù)現(xiàn)行農村土地制度的規(guī)定，農村土地屬農村集體全部，農村集體是農村土地的合法產權持有者。農村土地集體全部，這一概念形成于農村改革開放初期，其本意是要保存農村土地公有制這一憲法宗旨，在公有制的根底上實現(xiàn)農村土地全部權和經營權的分別。但農村集體是什么？是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府？還是指村級組織？或是二者兼而有之？正是這一種概念上的模糊，導致了農村土地產權歸屬定位的模糊，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織和農夫在土地利益安排因產權的模糊而各置一詞。其次，農村形勢的進展使土地屬農村集體全部這一提法面臨挑戰(zhàn)。那時農村集體經濟尚未瓦解，農夫尚未具備足夠的實力來挑戰(zhàn)農村集體的權威，對農村集體依舊存在較大的依附性。而且作為當時的村集體的表達者村民委員（會筆者認為），具用行政懲罰權和經濟支配權，因此，對土地的調配和治理上有肯定的權威，農夫無權對自己承包的土地隨便轉變其用途。但隨著農村形勢的變化，產業(yè)構造的調整，農夫就業(yè)方式的多元化，特殊是農村集體經濟的漸漸衰弱和瓦解，大多數(shù)地方的農村集體已名存實亡。農村集體對很多農夫來講只是一種法律意義上概念和歷史習慣

性的名詞，農村集體對土地的全部權僅存在于名義上或者說法律意義上。而在目前法制觀念和法律意識尚未健全的農村，農夫實際成為了自己承包土地的全部者。很多地方的農夫可以不經集體同意就以個人名義私下簽定轉包、租賃合同和隨便轉變土地用途，這已是司空見慣的事。于是，形成了農村土地村集體管不著（由于它的治理功能隨著農業(yè)稅取消而漸漸衰退，同時農村集體作為一個組織形式隨著農村改革的深入也會漸漸被邊緣化），承包者無法管（由于現(xiàn)行的法律不允許農夫擁有土地的全部權）的缺位狀態(tài)，造成農村集體對農村土地治理上的失控和農村土地產權定位上的模糊。

“承包土地三十年不變”導致了地權的不均。現(xiàn)行農村土地制度在保障農夫土地承包權和收入自主權的同時，因設計上的不合理而造成了一些先天性的缺陷。這些缺陷主要表現(xiàn)在農夫的承包土地三十年不變的政策，導致了“地隨人走，人地捆綁”凝固效應。在農村實行家庭承包制時，大多數(shù)地方的農村土地都是實行“按人配地，人三勞七（即非勞動力人口占30%的份額勞動力占70%的份額）”的配地的方式出讓給農戶承包的。但隨著農村形勢的不斷進展和變化，農村的人口、勞動力數(shù)量和就業(yè)方式都發(fā)生了很大的變化，但土地的安排格局卻因承包土地三十年不變的政策，而停滯在上世紀八十年月首輪承包是的原狀上?！暗仉S人走，人地合一”導致農村土地承包權安排的嚴峻不均。其結果：一方面，首輪按等份取得土地承包權的農村人口或農戶，現(xiàn)在不肯定仍舊經營著承包的土地，從事著農業(yè)生產，或者說土地和農業(yè)生產已不是該承包者或農戶的主要經濟收入來源，有的甚至早已離開了農村，從事非農業(yè)生產。承包的土地對這些人來講已不是生存中最需要的生產要素，不少承包的土地不是被拋荒或閑置，就是被高價出讓或轉包獵取高額利潤。而另一方面，因各種緣由在首輪承包中沒有取得土地承包權，或者沒能按一樣等

份獵取承包土地的農村人口和農戶而現(xiàn)在仍舊生活在農村，土地仍舊是他們生存和進展的依靠和保障，有的甚至離開了土地和農業(yè)生產就是去了收入的來源。這種地權就不均的沖突如若長時期的積存，最終勢必引發(fā)農村社會的動亂和沖突。

土地家庭分戶經營模式滯緩了農村現(xiàn)代化進程?，F(xiàn)行的農村土地制度中一個最明顯的特點就是將人民公社時期以生產隊為單位土地高度集中經營格局，轉變?yōu)橐约彝閱挝环謶艚洜I模式。這一模式雖然從體制上保障了農夫對承包土地的使用權和收益權，使農村勞動生產力和農夫生產積極性得到了充分釋放，農村經濟也得到了恢復性進展。但隨著時間的推移和農村形勢的進展，分戶經營最初帶來的積極作用也逐步消逝，而負面影響隨之漸漸顯露出來。尤其是這種分戶經營模式進一步加深了農村土地的分散化和小規(guī)?；?，形成了中國農村分散化、小規(guī)模經營格局。這種分散的小規(guī)模經營模式，不僅阻斷了農村土地的有效流轉，使土地的價值不能得到充分的發(fā)揮，限定了土地收入的增長，而且還引發(fā)了不少沖突和糾紛。如：農戶間的地界糾紛、水源糾紛和效勞費用的分攤糾紛。更主要的是這種土地的分塊割據(jù)的分戶經營方式，無力單獨擔當現(xiàn)代化的生產工具和新的增產技術的研發(fā)、推廣和運用，不僅增加了農業(yè)生產本錢，而且阻礙了農業(yè)現(xiàn)代化進程，影響了農村經濟的進展。

缺乏約束力的承包形式導致承包雙方權利的缺失。從農村實行土地承包開頭，對農夫承包地確實認始終沒有一個具有法律效力的文書加以承載，而大多是實行隨發(fā)放農夫每年的經濟承包合同的方式來告知當年農戶承包地的多少。由于既沒有標準的承包合同文本，又沒有明確標明承包雙方的權利和義務，這樣造成了承包雙方的權利缺失。

首先，導致農村可耕地面積逐年下降。由于在農村土地的承包過程中并沒有明確承包農戶義務，農戶對所承包的土地：

（一）是進展掠奪式的墾殖。由于承包者并不擁有承包土地的全部權，也不擔當土地休耕與養(yǎng)護義務（由于現(xiàn)行承包方案中沒有涉及到此內容），因此承包者在承包期內，為了追求土地利用效益的最大化，對承包土地進展掠奪似的墾殖，包括化學肥料的濫用和過度追求高復種指數(shù)等，破壞了土壤植被環(huán)境，加劇了土地的沙漠化、鹽堿化程度，導致農村耕地面積的逐年下降，農村人地沖突日益突出。

（二）是隨便轉變土地的性質和用途。土地產權的模糊和治理上的失控，導致農夫對承包土地的隨便性開發(fā)，突出表現(xiàn)在隨便轉變耕地用途，將農業(yè)用地改為非農業(yè)用地。如：在耕地上修建房屋、圈舍或將承包農地私下轉包建廠房商店等大型建筑物，占用了大量的農田面積；或將優(yōu)質產糧面積改為水產、果、林等經濟作物面積，既破壞了原有的水系、植被條件，又給糧食安全帶來了大的隱患。

其次，農夫權利遭到不法侵蝕。主要表現(xiàn)在：

（一）承包面積隨便性大。由于沒有標準的土地承包合同文本，很多農戶實際承包地往往小于村集體隨經濟合同書（俗稱四費合同）告知的承包面積，因面積不符導致的利益糾紛時常發(fā)生。

（二）擅自終止農夫的土地承包權。由于承包雙方沒有簽定具有法律效力的文書，農夫的土地承包權利往往的不到法律的保障。村集體經常因農夫欠稅、或其它規(guī)費如糧、棉實物定購折價款，勞務工折價款等而擅自終止農夫的承包合同，使農夫的經濟利益受到損失。

（三）違規(guī)轉讓農夫的承包地和侵吞土地轉讓費。隨著中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加速，城鎮(zhèn)郊區(qū)農村土地開頭升值，于是，侵占、倒賣農村土地和克扣、挪用土地轉讓費因缺乏法律文書的約束而成為一些不法之徒牟利的途徑，農夫的承包權益受到嚴峻侵害。

因此，改革現(xiàn)行農村土地制度，加速農村土地制度的的體制創(chuàng)新已成為農村改革中一個無法回避的重大課題。

對于農村土地制度的改革，現(xiàn)在眾說紛紜，主要有維持現(xiàn)狀和私有化兩種說法。筆者認為，這兩種說法各有利弊。首先，維持農村集體全部的現(xiàn)狀，雖然從形式上表達了農村土地的公有制，保證了國家對農村土地的調控權，有利于平衡農村地權，均衡農夫收入，維護農村社會穩(wěn)定。但農村改革的現(xiàn)實，已使農村集體有別于規(guī)劃經濟時代的實體法人，而成為一種虛擬化的組織形式。在這種情形下，能否還擔當?shù)闷疝r村土地治理的職能？已受到社會的普遍置疑。其次，土地私有化。在中國，農村人口占70%左右。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度還不高，農村經濟利益正處于大分化的的時代，土地既是一種生產要素，更是一個利益調配手段。而土地私有化只能加劇少數(shù)人對土地的壟斷，導致大多數(shù)人因土地的丟失而面臨生存危機。因此在目前狀況下的中國，農村實行土地私有只能加劇社會沖突和社會沖突。

“

那農村土地制度如何創(chuàng)新？筆者認為，應在穩(wěn)固現(xiàn)有農村土地家庭承包經營方式不變的根底上，實行農村土地國有民用，三權獨立。即農村土地全部權屬國家，使用權屬農夫，農夫享有獨立的土地使用權、收益權、處分權。

重新明確土地產權?？紤]到農村集體這一組織已無法擔當農村土地治理職能的現(xiàn)實狀況，國家應考慮設立特地的農村土地治理機構，負責對農村土地的安排、經營和治理，將農村土地全部權由原來的集體全部變?yōu)閲胰?。同時，在全面普查，建立詳實的土地檔案根底上，適度調整農村現(xiàn)有的土地承包經營格局，保障全部農村人口土地承包權益的公正、公正。

以契約的方式保障農夫的權益。國家在保障對農村土地全部權的相關權益不受侵害的同時，以契約的方式將農村土地給出讓給需要承包土地的農夫使用，并允許取得土地的農夫在一個相當長的期限內，享有獨立的土地使用權、收益權和處分權（租賃、抵押、轉讓、入股、繼承），并且不受侵害。為農村土地市場化運作，標準化流轉供應法律保障，使土地真正成為“順當轉化成能夠進展交易、用來創(chuàng)業(yè)從而取得利潤的資本”（秘魯