新型城鎮(zhèn)化與移民的流動

新型城鎮(zhèn)化與移民的流動

在城市化發(fā)展的中后期，大規(guī)?？焖俪鞘谢纬闪吮臼兰o(jì)以來中國社會轉(zhuǎn)型的突出背景。最近發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014~2020年)》也進一步強調(diào)我國要走新型城鎮(zhèn)化的道路。所謂走新型城鎮(zhèn)化道路,并不是說中國城鎮(zhèn)化和世界其他地區(qū)的城鎮(zhèn)化相比是一種新的城鎮(zhèn)化。確切地說,中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展,需要從世界先發(fā)展地區(qū)的城鎮(zhèn)化的發(fā)展經(jīng)驗中尋找共性的規(guī)律,尋找積極的經(jīng)驗,尋找解決的對策和尋找未來的方向。我們現(xiàn)在廣泛討論的要走新型城鎮(zhèn)化道路,是指當(dāng)前城鎮(zhèn)化進入了新的發(fā)展階段。和改革開放以來的城鎮(zhèn)化過程相比,具有新的特點,需要構(gòu)筑新的發(fā)展動力,以及需要應(yīng)對當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展階段出現(xiàn)的新問題,使城鎮(zhèn)化發(fā)展、經(jīng)濟增長和人民福利進步達到一個新的水平。探索新型城鎮(zhèn)化,也是指需要反思過去城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在的不足和弊端,并以更高的發(fā)展定位推進城鎮(zhèn)化的發(fā)展和實踐。新型城鎮(zhèn)化的一個重要方面是實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。本文將就人的城鎮(zhèn)化討論三個問題:第一,城鎮(zhèn)化要重視遷移流動人口的市民化和社會融合,避免城鎮(zhèn)化過程中移民群體難以融入城市帶來的人的排斥和隔離。第二,人的城鎮(zhèn)化的根本目的是人民的福利和幸福,城鎮(zhèn)化不是為了片面追求GDP的提高,而應(yīng)該將社會群體需求的滿足、人民福利的提升作為城鎮(zhèn)化的目標(biāo),當(dāng)然更加要首先保證城鎮(zhèn)化不能帶來對部分群體利益的損害。第三,人的發(fā)展和參與才構(gòu)成城鎮(zhèn)化的真正動力,城鎮(zhèn)化不應(yīng)看作是地產(chǎn)擴張和樓宇建設(shè)所驅(qū)動的經(jīng)濟過程,城鎮(zhèn)化更應(yīng)重視提升人的發(fā)展能力,重視更為平等和積極的經(jīng)濟參與和社會投入,從而創(chuàng)造出生機勃勃的城市發(fā)展圖景。一、通過城市化，促進移民社區(qū)的市民化和社會一體化1.城市流動人口和農(nóng)民工將成為城鎮(zhèn)發(fā)展的核心問題人口城鎮(zhèn)化無疑是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要維度和衡量指標(biāo)。我國人口城鎮(zhèn)化水平從20世紀(jì)80年代的20%增加到2013年的53.7%,人口城鎮(zhèn)化比重得到很大提高。城鎮(zhèn)中的非戶籍流動人口數(shù)從20世紀(jì)80年代的600多萬增加到2010年的2.3億,大量的流動人口構(gòu)成人口城鎮(zhèn)化水平提高的推動力量。但是,人口城鎮(zhèn)化并沒有實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。大量遷移流動人口進入城市,在城鎮(zhèn)中生活和就業(yè),但他們多數(shù)卻沒有成為所在城市的市民,他們不具備均等化的待遇和福利,受到相當(dāng)顯著的制度排斥和歧視。這樣的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為“淺的城鎮(zhèn)化”或者是“未完成的城鎮(zhèn)化”(任遠,2013)當(dāng)前,2.3億的非戶籍流動人口已經(jīng)在城鎮(zhèn)6.7億人口中占有相當(dāng)大的比重,在一些城鎮(zhèn)中遷移流動人口的勞動力數(shù)量已經(jīng)超過本地勞動力數(shù)量,甚至一些城鎮(zhèn)中流動人口數(shù)量達到本地人口的幾十倍?？紤]到我國的城鎮(zhèn)化水平將繼續(xù)提高,未來15~20年內(nèi)仍然有3~4億農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn),將帶來更大規(guī)模的城鄉(xiāng)遷移和市民化問題。遷移流動人口和農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化中的市民化問題已經(jīng)不是可有可無的問題,而是成為城市內(nèi)部社會分化的核心問題。這一問題不妥善解決,城市內(nèi)部的矛盾和社會分裂將進一步加深和激化。進一步而言,缺乏市民化和基本公共服務(wù)均等化的城鎮(zhèn)化,也限制了勞動力的自由流動,忽視了遷移流動的平等權(quán)利,從而不利于社會平等和社會公平,并使城鎮(zhèn)化過程中的經(jīng)濟發(fā)展偏離了公平公正和社會全面進步的目標(biāo)。推動農(nóng)民工的市民化和社會融合,對在城鎮(zhèn)部門形成穩(wěn)定的勞動力市場和為城鎮(zhèn)發(fā)展提供穩(wěn)定的新產(chǎn)業(yè)工人至關(guān)重要。也只有在此基礎(chǔ)上,才能幫助城鎮(zhèn)部門的產(chǎn)業(yè)升級和持續(xù)經(jīng)濟增長。同時,推動農(nóng)民工的市民化和社會融合,才能在城鎮(zhèn)部門形成穩(wěn)定的中產(chǎn)階級,從而增加生活消費和形成穩(wěn)定的經(jīng)濟內(nèi)需,從而使城鎮(zhèn)化能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟繁榮和社會進步。因此,雖然從一定意義上可以說,缺乏市民化的城鎮(zhèn)化帶來低成本的城鎮(zhèn)化和低成本的勞動力,甚至還構(gòu)成了改革以來中國工業(yè)化發(fā)展的比較優(yōu)勢,但到了城鎮(zhèn)化的中后期和當(dāng)前以促進社會平等和社會整合為城鎮(zhèn)化發(fā)展的突出任務(wù)的發(fā)展時期,這樣的以人的隔離和排斥為主要特點的城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)顯現(xiàn)出越來越大的負面影響,構(gòu)成經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和推動城鎮(zhèn)化良好實現(xiàn)的突出障礙。在人口城鎮(zhèn)化的過程中促進人的城鎮(zhèn)化和市民化,已經(jīng)成為我國超大規(guī)模城鎮(zhèn)化發(fā)展、解決中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和實現(xiàn)有序城鎮(zhèn)化的核心性建設(shè)任務(wù)。2.戶籍改革是推進人的城鎮(zhèn)化的國際戶籍制度構(gòu)成遷移流動人口市民化和社會融合突出的制度障礙。戶籍制度不僅是人口居住地的證明,在當(dāng)前體制下也是城鄉(xiāng)社會管理和公共服務(wù)的載體性制度,是造成城鄉(xiāng)隔離和城鎮(zhèn)中不同人口社會隔離的基礎(chǔ)性制度壁壘。人口遷移流動的巨大規(guī)模與快速增長,同我國戶籍制度改革相對滯后已經(jīng)成為當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中的重要矛盾,戶籍制度改革的滯后性帶來城鄉(xiāng)分化和城市內(nèi)部社會分化在城鎮(zhèn)化過程中日益加劇。因此,加快推進城鎮(zhèn)化過程中的戶籍改革顯得尤其重要和迫切。實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化首先要求通過戶籍制度改革為抓手來推動城鎮(zhèn)化過程中的系統(tǒng)性制度改革。由于大城市、中等城市和小城市在農(nóng)民工市民化的成本是不一樣的,先放開小城市,再逐步放開中等城市和大城市,在策略上是合理的也是有效的。但這樣的問題在于,實際上多數(shù)流動人口和農(nóng)民工主要向大城市和特大城市轉(zhuǎn)移,例如北京和上海等城市的人口集聚表現(xiàn)得更加突出。換言之,大城市和特大城市的戶籍改革才是推動我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵舉措。近年我國廣東、重慶等地在推動城市戶籍改革上有著相當(dāng)豐富的實踐經(jīng)驗。加快推進與戶籍改革相聯(lián)系的保障制度、土地制度、教育和衛(wèi)生醫(yī)療體制的改革,推動以居住地為基礎(chǔ)的基本公共服務(wù)均等化改革,對于推進城鎮(zhèn)化過程中的市民化發(fā)展具有積極意義。戶籍制度的改革與社會保障制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、公共服務(wù)制度、土地制度、財政制度等密切關(guān)聯(lián),因此以戶籍制度為抓手推動系統(tǒng)性的綜合配套改革才是實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路。在城鎮(zhèn)化過程中,使流動人口不僅成為在城鎮(zhèn)中就業(yè)和居住的勞動者和居住人口,同時成為具有平等社會權(quán)利的市民,實現(xiàn)生活水平的市民化和生活方式的市民化,才能夠?qū)⒊擎?zhèn)化過程中的農(nóng)村遷移人口有機整合進入城鎮(zhèn)的家庭和社會的再生產(chǎn),并通過家庭和社會的再生產(chǎn)支持城鎮(zhèn)化過程中的經(jīng)濟再生產(chǎn),支持城市和農(nóng)村部門的共同發(fā)展,從而使整個城鎮(zhèn)化成為有機協(xié)調(diào)、良好促進的發(fā)展過程。二、通過城市化進程，提高和實現(xiàn)人們的幸福和幸福1.城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)城鎮(zhèn)化首先是一個經(jīng)濟過程,但是城鎮(zhèn)化的目的并不僅僅是為了提升城市的經(jīng)濟發(fā)展水平,不是單純地建設(shè)高樓大廈,而是更在于使人口在城鎮(zhèn)化過程中提高自身的福利、幸福和生活質(zhì)量。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期,通過工業(yè)化來提供就業(yè),盡可能地吸納農(nóng)村剩余勞動力和解決城鄉(xiāng)貧困問題是重要的。而城市化中后期的新型城鎮(zhèn)化,則具有更加綜合的目標(biāo),應(yīng)該成為就業(yè)增進、產(chǎn)業(yè)提升、社會進步、生活品質(zhì)提升、生態(tài)環(huán)境改善和人民生活幸福指數(shù)提高的發(fā)展轉(zhuǎn)型過程。對于以人的幸福為目標(biāo)的新型城鎮(zhèn)化,就應(yīng)該以國民幸福指數(shù)新型城鎮(zhèn)化的目的在于滿足人口的需求和增進城市生活的福利,即實現(xiàn)“城市讓生活更美好”的現(xiàn)代生活。也就是說,新型城鎮(zhèn)化不僅是讓人口進入城市居住的低水平的城鎮(zhèn)化,更是整體公共服務(wù)水平和人民生活幸福感得到提高的有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。2.人的城鎮(zhèn)化需要更多的社會需求,人城市化過程中不同人口群體的多樣性及其具體需求的復(fù)雜性,要求采取更加多樣化的公共服務(wù)和社會工作策略,來滿足不同群體的需求,增進不同群體的福利和幸福。城鎮(zhèn)化過程中老年群體和青年群體的需求和困難是不一樣的,男性人口和女性人口的需求和困難也不一樣,例如年輕的流動人口更加關(guān)注就業(yè)、居住等基本生活的保障,而進入城市若干年以后的年齡較大的流動人口對子女教育、醫(yī)療健康的需求也隨之增長。新生代移民和20世紀(jì)80~90年代的移民群體對于城市的預(yù)期和需求也有很大差異。城市的社會政策需要充分適應(yīng)城鎮(zhèn)化過程中人口群體的多樣性和其需求的多樣性。如果城鎮(zhèn)化過程中的公共決策只重視某部分群體的利益和需求,而忽視了另外部分群體的利益訴求,就有可能造成有偏性的社會政策,或者會帶來資源配置的扭曲,或者損害部分群體的利益。例如,我們看到在一些城市周邊建設(shè)了大規(guī)模的以富裕中產(chǎn)階層為導(dǎo)向的高級商品住房和別墅住房項目,因為并不適應(yīng)遷移流動人口大多以農(nóng)民工和工薪階層為主的人口特點和住房需求,因此一方面帶來密集的城中村和棚戶區(qū),另一方面形成大量的空置住房。忽視了人口的具體特點和具體需求的公共政策決策,就有可能帶來低效的資源配置和不利的社會后果。城鎮(zhèn)化過程由多樣的人口群體所組成,更加切合具體社會群體的多樣化的社會需求,努力提供差別化的服務(wù)供給,能夠使城鎮(zhèn)化過程更好地服務(wù)于人的城鎮(zhèn)化,更好地滿足最大多數(shù)社會群體的利益和福利。實現(xiàn)以人的福利和幸福為目標(biāo)的人的城鎮(zhèn)化,就需要維護和保障城鎮(zhèn)化過程中不同群體的利益和需求,避免農(nóng)村人口在失去土地的過程中損害自身的利益,也要維護和實現(xiàn)包括流動人口在內(nèi)的所有城鎮(zhèn)人口在城鎮(zhèn)化過程中的具體利益。城鎮(zhèn)化過程是財富創(chuàng)造的過程,同時是利益分配的過程,是經(jīng)濟財富在城鄉(xiāng)之間,在地方政府、企業(yè)、村集體和城鄉(xiāng)居民間的利益分配過程。人的城鎮(zhèn)化要求在城鎮(zhèn)化過程中重視維護和提升城鄉(xiāng)居民的利益,在農(nóng)村居民土地流轉(zhuǎn)、離開土地進入城鎮(zhèn),以及在城市更新改造、在城市中生存與發(fā)展過程中使其利益和需求得到滿足。不同社會群體的利益和福利得到有效維護和保障,一靠相關(guān)的法制建設(shè),從而明確城鎮(zhèn)化過程中不同群體的社會權(quán)利,以此保障城鎮(zhèn)化過程中弱勢群體的利益;二是促進有關(guān)社會群體在城鎮(zhèn)化決策過程中的公共參與,從而避免城鎮(zhèn)化過程中地方政府的單方面規(guī)劃和推動,以及避免地方政府和資本利益集團主導(dǎo)與控制城鎮(zhèn)化過程,從而避免城鎮(zhèn)化過程中公共利益的損害和利益分配的不平衡,并能夠在民主化、科學(xué)決策和公共決策過程中使城鎮(zhèn)化發(fā)展更好地為社會利益服務(wù);三是保證城鎮(zhèn)化過程中不同群體的合法權(quán)益,需要在城鎮(zhèn)化過程中充分尊重個體的理性選擇。城鎮(zhèn)化應(yīng)該避免政府“有形之手”強硬推動“讓農(nóng)民進城”和“讓農(nóng)民上樓”,而應(yīng)重視保障農(nóng)民的土地利益,尊重城鎮(zhèn)化過程中人的主體性選擇。也就是說,城鎮(zhèn)化應(yīng)該給予人們更多的自由,并在這種自由選擇中充分實現(xiàn)自身的利益和福利的提高。三、在城市化過程中，充分利用人的主體性，提高人的發(fā)展能力1.城市流動人口基本功能和城市社區(qū)我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展比較強調(diào)政府的投資,通過征用土地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),帶來建成區(qū)的擴張和城市形態(tài)的改變。然而,如果沒有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和人口的集聚,土地城鎮(zhèn)化往往構(gòu)成虛幻的繁榮,并為金融體系安全和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展帶來風(fēng)險。新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化,在于強調(diào)城鎮(zhèn)化的根本動力正蘊藏在人口進入城市的過程中。隨著發(fā)揮人力資源的作用,隨著人的經(jīng)濟參與和創(chuàng)新貢獻推動產(chǎn)業(yè)進步,才構(gòu)成城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力。隨著遷移流動人口努力建設(shè)其所在的生活社區(qū),提升城市的功能和服務(wù)能力,才帶來城市功能的不斷提升和城市形態(tài)的不斷演化。城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程本質(zhì)上是作為城市居民和城市移民的人在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮作用和發(fā)展能力,共同促進城鎮(zhèn)的發(fā)展與進步。因此,人的城鎮(zhèn)化強調(diào)人是城市的建設(shè)者和推動者,通過發(fā)揮城市中所有人口的智慧和能力,使他們的創(chuàng)新性得到發(fā)揮,使他們的能力得到提升,為他們創(chuàng)造出更為平等和更為廣闊的發(fā)展空間,才是人的城鎮(zhèn)化,才能形成可持續(xù)的經(jīng)濟繁榮和城市發(fā)展。目前對于城鎮(zhèn)化的理解,還往往將人口進城作為城鎮(zhèn)發(fā)展的成本和負擔(dān),也有不少政府官員和學(xué)者甚至將城鎮(zhèn)化過程中的“城市病”看作城市人口集聚的不利后果。政府希望通過調(diào)控人口來緩解城鎮(zhèn)化過程中的矛盾,但是,實施背離了經(jīng)濟內(nèi)在規(guī)律和人口進城內(nèi)在動力的政府主導(dǎo)的人口調(diào)控,這已被實踐證明是無效的,甚至是背離人口自由遷移的基本原則的。將人口進入城市當(dāng)作城鎮(zhèn)化過程中的問題,這不僅是沒有看到造成有關(guān)城市問題的真實原因,也忽視了人的城鎮(zhèn)化才是城鄉(xiāng)發(fā)展和城市進步的根本動力。在城鎮(zhèn)化過程中的人的參與和貢獻遠大于城鎮(zhèn)化所帶來的成本,限制人口從農(nóng)村進入城市,以及限制進入城市的人口不斷向上流動的發(fā)展機會,不僅是不利于城鎮(zhèn)化的,也不利于城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,對于農(nóng)村和城鎮(zhèn)的長遠發(fā)展都是有害無益的。2.人的城鎮(zhèn)化需要更多參新型城鎮(zhèn)化強調(diào)人作為城市建設(shè)者的主體地位。因此,推動新型城鎮(zhèn)化和人的城鎮(zhèn)化,還不僅是需要推動流動人口的市民化,為人口增強社會福利和公共服務(wù),更在于為城鎮(zhèn)化過程中人的創(chuàng)新和發(fā)展創(chuàng)造條件。流動人口進入城市所面臨的城鎮(zhèn)化的障礙不僅是福利待遇的不平等,更在于發(fā)展機會的不平等。例如,在建立企業(yè)特別是發(fā)展小微企業(yè)和自我創(chuàng)業(yè)型企業(yè)、中小企業(yè)的發(fā)展融資、城市空間的使用權(quán)利、教育培訓(xùn)的機會等等,都存在發(fā)展機會的不平等,限制了人口在城鎮(zhèn)中的創(chuàng)業(yè)和發(fā)展。為什么像上海這樣的城市產(chǎn)生不出阿里巴巴集團這樣的企業(yè)?一個重要原因正在于各種對于小微企業(yè)的創(chuàng)業(yè)門檻和壁壘,制約著企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的動力和活力。因此,積極地為人在城鎮(zhèn)化過程中的成長提供支持,創(chuàng)造出有利于創(chuàng)新的制度環(huán)境和文化環(huán)境,才是推動城鎮(zhèn)化發(fā)展和實現(xiàn)經(jīng)濟不斷轉(zhuǎn)型升級的最重要因素。而限制了人口在城鎮(zhèn)化過程中通過平等的機會向上流動和發(fā)展創(chuàng)業(yè),更會轉(zhuǎn)而帶來城鎮(zhèn)中勞動力就業(yè)的低端化。大量勞動者不能成為規(guī)范就業(yè)勞動力,就會通過地下經(jīng)濟和灰色經(jīng)濟方式來組織其經(jīng)濟與社會生活,使得其在城市低端生活下來,也引發(fā)包括黑作坊、食品安全等問題。而流動人口難以通過教育培訓(xùn)等方式向上流動,也會制約城鎮(zhèn)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的不斷升級。因此,人的城鎮(zhèn)化將勞動者本身作為城市的建設(shè)主體,要求對城鎮(zhèn)化過程中的勞動者提供更加平等和便利的創(chuàng)業(yè)融資和創(chuàng)業(yè)政策支持,為城鎮(zhèn)勞動者提供發(fā)揮自身活力和創(chuàng)新的舞臺和空間。更好地發(fā)揮城市建設(shè)者對于城市發(fā)展的作用,要求通過教育培訓(xùn)和人力資本投資來提高勞動者的知識技能和發(fā)展能力,增強其對城鎮(zhèn)化發(fā)展的創(chuàng)造能力。人力資本投資對于勞動生產(chǎn)率的提高和產(chǎn)業(yè)進步具有積極作用,對于降低人口的失業(yè)率和增加勞動力市場參與也有積極的作用。尤其應(yīng)該重視對青年群體的人力資本投資。青年勞動力是城鎮(zhèn)人口的主體,重視在這些青年人口中教育與培訓(xùn)其新的產(chǎn)業(yè)技能、新的發(fā)展理念、新的社會能力,就能夠通過對青年人口的人力資本投資創(chuàng)造出未來城市發(fā)展的可能空間。在城市居民作為城市建設(shè)者主體推動城鎮(zhèn)發(fā)展的過程中,勞動者不僅構(gòu)成了城市經(jīng)濟發(fā)展的人力資源和創(chuàng)新源泉,城市建設(shè)者對城市發(fā)展的社會參與和政治參與也使社會個體成為城市社會建設(shè)和各項公共政策合理化的積極力量。城市居民的各種志愿者活動、鄰里支持、社會組織和社會體系的構(gòu)建,包括政治意愿的表達和公共決策的參與,都使人的參與推動了良好城市生活的構(gòu)建。同樣,也正是在城市建設(shè)者活生生的人的社會活動中,才促進了社會力量的形成和成長,形成了富有活力的社會體系,支持了城市品質(zhì)的提升和城市運行的現(xiàn)代化。例如對于垃圾分類來說,只有得到城市居民的普遍認同和公共參與,垃圾的減量化和循環(huán)化才有可能。同樣,當(dāng)城市建設(shè)者更積極地參與到包括公共安全、文化娛樂、養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)綠化等等各項公共活動,城市