準(zhǔn)公益性傳媒的法律性質(zhì)

準(zhǔn)公益性傳媒的法律性質(zhì)

隨著國(guó)有企業(yè)改革，中國(guó)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的體制改革也揭開(kāi)了差距。根據(jù)2005年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化文化體制改革的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》),我國(guó)傳媒體制改革的總體方向是在區(qū)分公益性傳媒和經(jīng)營(yíng)性傳媒的基礎(chǔ)上實(shí)行分類(lèi)管理。分類(lèi)管理模式打破了將所有傳媒都統(tǒng)一納入事業(yè)單位管理體制的傳統(tǒng)做法,有利于平衡商業(yè)性與公益性、文化安全與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的矛盾,對(duì)此值得肯定。但在實(shí)踐操作中,也存在一些困惑,其中較為突出的就是有關(guān)黨報(bào)、黨刊、電臺(tái)、電視臺(tái)等傳媒的制度建構(gòu)問(wèn)題。根據(jù)上文所提《意見(jiàn)》的規(guī)定,目前被劃入到公益性傳媒的主要包括黨報(bào)、黨刊、電臺(tái)、電視臺(tái)、通訊社、重點(diǎn)新聞網(wǎng)站和時(shí)政類(lèi)報(bào)刊,少數(shù)承擔(dān)政治性、公益性出版任務(wù)的出版單位等。這些傳媒都承擔(dān)著為社會(huì)提供公共服務(wù)的職能,其公益性無(wú)需質(zhì)疑。但如果對(duì)它們的業(yè)務(wù)發(fā)展情況作細(xì)致考察的話,會(huì)發(fā)現(xiàn)其公益性的程度多有不同,大致可以分為兩類(lèi):一是純粹的公益性傳媒。此類(lèi)傳媒不以營(yíng)利為目的,承擔(dān)著特殊的政治和文化職能,其不進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng),經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。我國(guó)承擔(dān)外宣任務(wù)的中國(guó)國(guó)際廣播電臺(tái)、具有教育職能的教育電視臺(tái)就屬于此類(lèi)傳媒。二是兼具營(yíng)利目標(biāo)的傳媒。此類(lèi)傳媒雖然以提供社會(huì)公共服務(wù)為目的,但同時(shí)也具有組織收入的條件或能力,因此可以進(jìn)行特定經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。而由于國(guó)家不能對(duì)此類(lèi)傳媒提供充足的財(cái)政補(bǔ)貼,故對(duì)這種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也予以承認(rèn)并鼓勵(lì)。我國(guó)目前的黨報(bào)、黨刊,以及多數(shù)電臺(tái)、電視臺(tái),重點(diǎn)新聞網(wǎng)站和時(shí)政類(lèi)報(bào)刊等就屬于此種情況。上述傳媒都可以從事廣告經(jīng)營(yíng),多數(shù)黨報(bào)投資創(chuàng)辦了商業(yè)性質(zhì)的子報(bào)、子刊,有的廣播電臺(tái)、電視臺(tái)還將具有產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作條件的頻道打造成頻道公司,一些傳媒已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行股份制改造、并購(gòu)、股票上市等資本運(yùn)營(yíng)活動(dòng)等等。后一類(lèi)傳媒顯然具有公益性和營(yíng)利性的雙重性質(zhì),這決定了它既不同于以營(yíng)利為目的的企業(yè),也不同于完全以社會(huì)公益為目的的事業(yè)單位。對(duì)于此類(lèi)傳媒,如果對(duì)其采取與純粹的公益性傳媒相同的管理模式,仍將其納入傳統(tǒng)的事業(yè)單位法人框架予以管理的話,則無(wú)法體現(xiàn)其特點(diǎn),也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。因此,必須在制度上予以創(chuàng)新。為區(qū)別起見(jiàn),筆者將此類(lèi)傳媒稱(chēng)為“準(zhǔn)公益性傳媒”,并選擇法人制度建構(gòu)這一切入點(diǎn)進(jìn)行研究。一、準(zhǔn)公益性媒體的法人屬性(一)“事業(yè)單位法人”的定位及其缺陷準(zhǔn)公益性傳媒具有法人資格,這已經(jīng)為我國(guó)相應(yīng)的法律法規(guī)所承認(rèn),對(duì)此無(wú)須贅述。需要探討的只是此類(lèi)傳媒的法人屬性問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》以及《民法通則》的規(guī)定,傳媒通常被界定為事業(yè)單位法人。在筆者看來(lái),這種定位存在一定的缺陷。就我國(guó)目前對(duì)法人的理解而言,“事業(yè)單位法人”的定位意味著準(zhǔn)公益性傳媒是一個(gè)能夠獨(dú)立享受民事權(quán)利,承擔(dān)民事義務(wù),并獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的社會(huì)組織。但這只能表明準(zhǔn)公益性傳媒在私法上的地位,并不能說(shuō)明其在公法上的地位,即不能確定其與政府之間的關(guān)系。如果在分類(lèi)管理模式確立之后仍然沿襲舊有的事業(yè)單位體制的話,則會(huì)導(dǎo)致雖然在表面上看準(zhǔn)公益性傳媒是一個(gè)獨(dú)立于政府的機(jī)構(gòu),但實(shí)際上其仍然具有相應(yīng)的行政級(jí)別,無(wú)論在人事上、業(yè)務(wù)上,還是財(cái)產(chǎn)上均依賴(lài)于政府,其后果是使準(zhǔn)公益性傳媒成為政府機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu),其獨(dú)立的主體地位難以得到保證。這樣,重新界定準(zhǔn)公益性傳媒的法人屬性就成為必要。(二)準(zhǔn)公益性媒體法人實(shí)體屬性的重新定位1.法人體系的類(lèi)型關(guān)于法人的概念和分類(lèi),主要體現(xiàn)在我國(guó)《民法通則》中。該法第36條明確規(guī)定,法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力,依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。并將其分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人以及社會(huì)團(tuán)體法人四類(lèi)。這種規(guī)定存在的最大問(wèn)題在于其將“法人”僅作為一個(gè)民法上的概念使用,而并不考慮國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位這類(lèi)公共機(jī)構(gòu)在公法上的地位,但對(duì)于此類(lèi)機(jī)構(gòu)而言,公法上的地位不解決,欲使其獲得私法上的獨(dú)立地位是不可能的。以國(guó)家機(jī)關(guān)為例,雖然《民法通則》將其定位于獨(dú)立的法人組織,但由于我國(guó)的行政組織并沒(méi)有實(shí)行分權(quán)制,而采取權(quán)力下放制,在此種體制下,下級(jí)機(jī)關(guān)只是作為上級(jí)機(jī)關(guān)的地方機(jī)關(guān)而被授權(quán)處理事務(wù),自己不是一個(gè)獨(dú)立的行政主體,當(dāng)然也就談不上能夠獨(dú)立地承擔(dān)民事責(zé)任。欲突破這一理論困境,大陸法系國(guó)家的法人理論或許能夠給我們一些啟示。大陸法系的法人理論通說(shuō)將法人分為公法人和私法人。所謂私法人是依據(jù)私法(包括《民法》、《公司法》等)設(shè)立,經(jīng)登記取得法人資格的組織體;而公法人則是基于公法或公法授權(quán),為公共任務(wù)執(zhí)行所設(shè)立的具有權(quán)利能力的組織體。承認(rèn)公法人這一概念的意義主要在于:能夠使得那些既負(fù)有公共任務(wù)又不宜由政府來(lái)直接經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)獲得完全獨(dú)立于政府且又不同于企業(yè)的獨(dú)立地位。使其能夠在公法的拘束下,透過(guò)內(nèi)部多元化的組織結(jié)構(gòu)成為一個(gè)自我負(fù)責(zé)的組織。這就較好地解決了一個(gè)公共機(jī)構(gòu)在公法上的地位,并能夠?qū)τ谠O(shè)置公法人有關(guān)特別制度(如公法人設(shè)立之特別程序、國(guó)家對(duì)包括公共機(jī)構(gòu)在內(nèi)的公法人的財(cái)產(chǎn)及其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督控制的特別措施等)提供理論依據(jù)。筆者認(rèn)為,這一分類(lèi)體系值得我國(guó)借鑒。事實(shí)上,法人這一概念意味著一個(gè)組織能夠作為權(quán)利義務(wù)的歸屬者出現(xiàn)。私法人是私法權(quán)利義務(wù)和歸屬者,而公法人則是公法權(quán)利義務(wù)的最終歸屬者,是適宜作為獨(dú)立公法主體的組織。因此,我國(guó)的法人體系完全可以考慮分為公法人與私法人。其中公法人不僅包括那些具有獨(dú)立公法地位的國(guó)家機(jī)關(guān)和兼有行政管理職能的事業(yè)單位,也包括那些雖然不具有行政管理職能,但其事業(yè)關(guān)系到國(guó)民生活及社會(huì)安定等公共利益,如完全交由私法組織恐難以實(shí)施的法人組織(如公立醫(yī)院、公立高等院校等)。2.準(zhǔn)公益性傳媒的內(nèi)涵基于以上分析,筆者認(rèn)為,準(zhǔn)公益性傳媒應(yīng)當(dāng)界定為一種特殊的公法人。理由如下:首先,準(zhǔn)公益性傳媒并非依《民法通則》或《公司法》等私法設(shè)立,而是基于公法(如《廣播電視管理?xiàng)l例》、《出版管理?xiàng)l例》等)或行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政行為而設(shè)立,其不具有私法人的設(shè)立基礎(chǔ)。其次,準(zhǔn)公益性傳媒是為了有效完成國(guó)家特定的公共任務(wù)(即為人民提供符合黨和國(guó)家的輿論導(dǎo)向的公共傳播服務(wù)、保障人民的言論自由)而設(shè)立的,這既不同于以實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益為目的的營(yíng)利性私法人,也不同于以從事公益事業(yè)為目的的公益性私法人。再次,準(zhǔn)公益性傳媒的行為受到公法的約束。一方面,準(zhǔn)公益性傳媒的變更、終止以及內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則均由《廣播電視管理?xiàng)l例》、《出版管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)規(guī)定,而不受《公司法》等私法的約束。另一方面,基于準(zhǔn)公益性傳媒的“喉舌”地位,國(guó)家無(wú)論在人事上,還是行為上都對(duì)其保持著較大程度的控制和監(jiān)督的權(quán)力,這與私法人有著本質(zhì)的不同。最后,雖然準(zhǔn)公益性傳媒屬于公法人,但其本身并不具有行政管理職能,只是為了完成特定的公共任務(wù)而存在。因此,其與行使國(guó)家公權(quán)力的行政法人這類(lèi)公法人并不相同,屬于特殊的公法人。綜上所述,將準(zhǔn)公益性傳媒定位于公法人的意義在于:一方面,可以使準(zhǔn)公益性傳媒與政府的關(guān)系得到合理界定。準(zhǔn)公益性傳媒作為獨(dú)立的公法人,將獲得真正意義上的自治。它不再是國(guó)家機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu),其所享有的行政級(jí)別也將隨其徹底退出國(guó)家機(jī)關(guān)系列而消失。另一方面,明確準(zhǔn)公益性傳媒的公法人地位,還可以使其理所當(dāng)然地接受公法的約束,以保證準(zhǔn)公益性傳媒高質(zhì)量地完成公共任務(wù),并確保其宣傳符合黨和國(guó)家的輿論導(dǎo)向。二、準(zhǔn)公共企業(yè)的自治權(quán)及其限制(一)準(zhǔn)公益性傳媒的法律定位不可否認(rèn),雖然準(zhǔn)公益性傳媒目前被定位于事業(yè)單位,但由于長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行“事業(yè)單位人,企業(yè)化管理”的模式,傳媒實(shí)際已經(jīng)獲得了相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。但這種自主權(quán)多體現(xiàn)在傳媒的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域,至于宣傳、人事、財(cái)務(wù)以及內(nèi)部組織方式等仍要受到政府主管部門(mén)嚴(yán)格的管理。而對(duì)于基于自由而存在的公法人而言,自治是其基本權(quán)能。因此,在將準(zhǔn)公益性傳媒定位于公法人的基礎(chǔ)上,其應(yīng)當(dāng)比作為事業(yè)單位的傳媒享有更大的自治權(quán)。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:其一,業(yè)務(wù)自主權(quán)。即準(zhǔn)公益性傳媒可以自主實(shí)施政府主管部門(mén)制定的業(yè)務(wù)目標(biāo),政府主管部門(mén)只是通過(guò)事前制定目標(biāo)任務(wù)、事后績(jī)效監(jiān)督等途徑確保準(zhǔn)公益性傳媒的行為不偏離政府目標(biāo),而不再直接干預(yù)傳媒的事務(wù)。其二,人事自主權(quán)。即準(zhǔn)公益性傳媒的人事安排不再受到政府編制的控制。除主要負(fù)責(zé)人由政府主管部門(mén)任命外,法人機(jī)構(gòu)可制定用人準(zhǔn)則,自主決定一般工作人員的任免等。其三,財(cái)產(chǎn)權(quán)。即準(zhǔn)公益性傳媒對(duì)其依法占有的國(guó)有財(cái)產(chǎn)以及其自有財(cái)產(chǎn)享有依法占有、使用、收益及處分的權(quán)利。有關(guān)準(zhǔn)公益性傳媒的財(cái)產(chǎn)歸屬問(wèn)題較為復(fù)雜,筆者將在后文詳述。此外,需要說(shuō)明的是,雖然準(zhǔn)公益性傳媒具有一定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo),但畢竟其活動(dòng)的基本目標(biāo)是提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù),因此,政府在要求準(zhǔn)公益性傳媒獨(dú)立核算、獨(dú)立運(yùn)作,并對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格控制和管理的同時(shí),也要對(duì)其運(yùn)營(yíng)提供必要的財(cái)政支持。(二)準(zhǔn)公益性傳媒的經(jīng)營(yíng)必須受到政府雖然準(zhǔn)公益性傳媒在公法人制度的架構(gòu)下能夠獲得較大的自主權(quán),但必須強(qiáng)調(diào)的是,其作為公法人,執(zhí)行的是與國(guó)家以及公共利益相關(guān)的公共任務(wù),在擴(kuò)大自主權(quán)的同時(shí),必須確保其行為不偏離政府目標(biāo)。因此,準(zhǔn)公益性傳媒終究不能完全如普通企業(yè)法人那樣具有完全或充分的獨(dú)立性和自主權(quán),它的權(quán)限與活動(dòng)要比一般的企業(yè)法人受到國(guó)家更為嚴(yán)格的控制和掌握。這不僅表現(xiàn)在其活動(dòng)要服從和服務(wù)于國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體利益的需要,并為貫徹、配合政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策和意圖服務(wù);也表現(xiàn)在其需接受政府主管機(jī)關(guān)在人事、業(yè)務(wù)范圍、事業(yè)計(jì)劃、投資、融資、財(cái)務(wù)預(yù)算和決算等方面不同程度的管理。尤其需要強(qiáng)調(diào)的是,雖然準(zhǔn)公益性傳媒可以從事一定的經(jīng)營(yíng)行為,但其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)主要是為了更好地實(shí)現(xiàn)公益目的,因此不能像純粹的營(yíng)利性企業(yè)那樣追求利潤(rùn)的最大化,故其經(jīng)營(yíng)行為要受到較大程度的監(jiān)督和控制。這主要表現(xiàn)在:一方面,準(zhǔn)公益性傳媒的經(jīng)營(yíng)行為原則上應(yīng)當(dāng)限制在與其宗旨相關(guān)的特定領(lǐng)域內(nèi),以防止其過(guò)多注意和追逐營(yíng)利,偏離公益目標(biāo);另一方面,準(zhǔn)公益性傳媒所進(jìn)行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)可以促進(jìn)對(duì)財(cái)產(chǎn)的利用,而不能夠損害其所提供的公益服務(wù)的質(zhì)量、范圍和可利用性,不能有損于其社會(huì)信譽(yù)。三、涉及到產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題在我國(guó),無(wú)論是國(guó)有企業(yè)改革還是傳媒體制改革,都不可避免地要涉及到產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。對(duì)于準(zhǔn)公益性傳媒而言,這主要涉及兩個(gè)問(wèn)題:一是如何界定準(zhǔn)公益性傳媒法人的財(cái)產(chǎn)歸屬?二是準(zhǔn)公益性傳媒與其經(jīng)營(yíng)的子報(bào)、子刊以及廣告公司、發(fā)行公司等是何種法律關(guān)系?(一)由國(guó)家授權(quán)的取得的權(quán)利在把準(zhǔn)公益性傳媒定性為一般事業(yè)單位的基礎(chǔ)上,其對(duì)它直接占有支配的財(cái)產(chǎn)很難說(shuō)享有所有權(quán)。因?yàn)楦鶕?jù)《物權(quán)法》第54條規(guī)定,國(guó)家舉辦的事業(yè)單位對(duì)其直接支配的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),享有占有、使用以及依法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利。該條未賦予事業(yè)單位所有者的身份,其只是根據(jù)作為所有者的國(guó)家的授權(quán)取得占有、使用上述財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。但在將準(zhǔn)公益性傳媒塑造為公法人的前提下,其財(cái)產(chǎn)歸屬應(yīng)當(dāng)重新予以界定。核心問(wèn)題在于:考慮到其獨(dú)立人格的實(shí)現(xiàn),應(yīng)當(dāng)允許其擁有一部分自有財(cái)產(chǎn),以彰顯其獨(dú)立的主體資格。在以上認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上,筆者建議將準(zhǔn)公益性傳媒的財(cái)產(chǎn)分為兩部分:一是基于政府給予的財(cái)政預(yù)算或補(bǔ)助形成的財(cái)產(chǎn)以及政府提供使用的財(cái)產(chǎn)。這部分財(cái)產(chǎn)屬于國(guó)有財(cái)產(chǎn),傳媒單位對(duì)其只享有占有、使用以及依照法律或國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利。二是其他財(cái)產(chǎn),包括準(zhǔn)公益性傳媒依法經(jīng)營(yíng)或投資所獲得的收入或通過(guò)接受捐贈(zèng)等方式所得財(cái)產(chǎn)等。這部分財(cái)產(chǎn)除依法向政府繳納相關(guān)費(fèi)用或收益外,剩余的應(yīng)當(dāng)屬于媒體的自有財(cái)產(chǎn)。對(duì)這部分財(cái)產(chǎn)的使用應(yīng)當(dāng)由傳媒單位依照法律或國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定自行擬定使用方案并報(bào)有關(guān)主管部門(mén)批準(zhǔn)后實(shí)施。(二)準(zhǔn)公益性傳媒的經(jīng)營(yíng)與匯編關(guān)于準(zhǔn)公益性傳媒與其所屬經(jīng)營(yíng)性公司的關(guān)系,依國(guó)務(wù)院辦公廳2003年頒布的《文化體制改革試點(diǎn)中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)定(試行)》第9條的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)采取剝離改制的方式實(shí)行事企分離。即黨報(bào)、黨刊、電臺(tái)、電視臺(tái)等重要新聞媒體的經(jīng)營(yíng)部分剝離轉(zhuǎn)制為企業(yè),而編輯出版業(yè)務(wù)仍保留事業(yè)體制。目前的通常做法是在原屬事業(yè)單位性質(zhì)的傳媒集團(tuán)下成立傳媒集團(tuán)(股份)有限公司,傳媒集團(tuán)將內(nèi)部產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)全部劃歸到集團(tuán)(股份)有限公司,并轉(zhuǎn)制為企業(yè)法人,或者將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)剝離后吸收社會(huì)資本成立企業(yè)法人。這種做法雖然在形式上廓清了事業(yè)單位與企業(yè)組織,但在實(shí)際操作中則存在著諸多困惑。從傳媒產(chǎn)業(yè)的角度來(lái)看,經(jīng)營(yíng)與采編是傳媒產(chǎn)業(yè)鏈上不可分割的兩部分。二者的關(guān)系正如學(xué)者所說(shuō)的那樣:“在現(xiàn)代傳媒業(yè)的經(jīng)營(yíng)中,編輯部門(mén)和經(jīng)營(yíng)部門(mén)是兩個(gè)權(quán)責(zé)分離又相互依存的重要部分,它們的勞動(dòng)最后通過(guò)發(fā)行量和廣告額一起得到驗(yàn)證,二者互為資源,互為因果,缺一不可,本質(zhì)上不能截然分開(kāi)”。而從法律的角度來(lái)看,一個(gè)突出的問(wèn)題在于:剝離轉(zhuǎn)制的企業(yè)與作為事業(yè)單位的傳媒單位之間是何種關(guān)系?它們雖然在法律上都具有獨(dú)立的人格,但在業(yè)務(wù)上彼此之間相互依賴(lài),無(wú)法分割,這勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生一些糾纏不清的產(chǎn)權(quán)糾紛,從而成為法律上的難題。因此,從傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律來(lái)看,試圖將準(zhǔn)公益性傳媒的經(jīng)營(yíng)部分與采編部門(mén)徹底分離,從而保持一個(gè)“單純”事業(yè)性質(zhì)的傳媒和“單純”經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的企業(yè)是不可行的。那么,在法律上應(yīng)如何界定準(zhǔn)公益性傳媒與這些剝離出來(lái)的傳媒企業(yè)的關(guān)系?筆者認(rèn)為,這一問(wèn)題需從產(chǎn)權(quán)關(guān)系入手予以解決。現(xiàn)在的問(wèn)題在于,雖然剝離出來(lái)的企業(yè)是準(zhǔn)公益性傳媒利用國(guó)有資產(chǎn)和自有資產(chǎn)創(chuàng)辦的,但在將準(zhǔn)公益性傳媒界定為事業(yè)單位的前提下,其無(wú)法獲得授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn),其與剝離改制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也就無(wú)從談起。而在將準(zhǔn)公益性傳媒界定為特殊的公法人的基礎(chǔ)上,這一問(wèn)題則可以得到妥善解決。具體而言,我們完全可以借鑒企業(yè)集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的做法,由國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)將準(zhǔn)公益性傳媒中的國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一授權(quán)給準(zhǔn)公益性傳媒經(jīng)營(yíng)管理,將其改造成經(jīng)授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的傳媒集團(tuán)公司(當(dāng)然,此類(lèi)公司在性質(zhì)上仍屬于公法人或特殊的法人企業(yè),不同于依《公司法》設(shè)立的公司),這樣,那些剝離出來(lái)的傳媒企業(yè)就可以成為集團(tuán)公司的全資子公司或控股子公司(這些子公司則是依據(jù)《公司法》設(shè)立的公司,屬于私法人),從而建立起傳媒集團(tuán)公司與成員傳媒企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)紐帶關(guān)系。在這種制度下,傳媒集團(tuán)公司與其所屬子公司就是母子公司的關(guān)系。集團(tuán)公司作為母公司,可以通過(guò)股權(quán)控制,對(duì)子報(bào)或子刊等成員企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行控制,以獲得最大化的資本增值。但同時(shí)子公司也可以依《公司法》的相關(guān)規(guī)定保護(hù)自己的合法權(quán)益,防止母公司對(duì)其進(jìn)行過(guò)度控制或利益剝奪。四、準(zhǔn)公益性媒體法人管理結(jié)構(gòu)(一)領(lǐng)導(dǎo)體制的探索:“經(jīng)營(yíng)型”需要改革所謂法人的治理結(jié)構(gòu),是指為保證法人正常有效地運(yùn)營(yíng),由法律規(guī)定的有關(guān)法人組織機(jī)構(gòu)之間權(quán)力分配與制衡的制度體系。準(zhǔn)公益性傳媒的法人治理結(jié)構(gòu),就是指法律對(duì)準(zhǔn)公益性傳媒內(nèi)部所有的權(quán)力主體構(gòu)建的一種有效的制衡關(guān)系,其目的在于保證準(zhǔn)公益性傳媒法人的有效運(yùn)作。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)傳媒一直是作為黨的“喉舌”發(fā)揮作用,其內(nèi)部管理也是一種行政機(jī)關(guān)式的領(lǐng)導(dǎo)體制,談不上法人治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。2001年8月《中央宣傳部、國(guó)家廣電總局、新聞出版總署關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的基本意見(jiàn)》出臺(tái),其中要求新聞出版廣播影視業(yè)“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)下與法人治理結(jié)構(gòu)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制”。這使得傳媒的法人治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題提上了日程。為貫徹此精神,各傳媒在改革中進(jìn)行了多種嘗試。目前比較通行的做法是分兩步走。第一步,剝離轉(zhuǎn)制。通常做法是在原屬事業(yè)單位性質(zhì)的傳媒集團(tuán)下成立傳媒集團(tuán)(股份)有限公司,傳媒集團(tuán)將內(nèi)部產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)全部劃歸到集團(tuán)(股份)有限公司,并轉(zhuǎn)制為企業(yè)法人。第二步,在形式上劃清傳媒集團(tuán)與傳媒集團(tuán)公司的職責(zé),前者總體把握集團(tuán)報(bào)刊的輿論導(dǎo)向和集團(tuán)資產(chǎn)的保值增值,后者則管理傳媒的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),并按《公司法》的要求建立規(guī)范的公司體制法人治理結(jié)構(gòu)。但集團(tuán)與集團(tuán)公司的領(lǐng)導(dǎo)層多系一套班子,兩塊牌子。同時(shí)為了突出黨委對(duì)集團(tuán)公司的控制,集團(tuán)的黨委會(huì)和集團(tuán)公司的董事會(huì)也多系一套班子,兩塊牌子。上述模式的突出特點(diǎn)在于堅(jiān)持了黨對(duì)傳媒的領(lǐng)導(dǎo),對(duì)此值得肯定。但與此同時(shí),我們也應(yīng)當(dāng)看到該模式存在的問(wèn)題:其一,這種模式是建立在試圖將傳媒的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)與采編業(yè)務(wù)徹底分離的基礎(chǔ)上的,但基于前文所述的原因,這實(shí)際上難以實(shí)現(xiàn);其二,管理層的權(quán)力過(guò)于集中,而有關(guān)監(jiān)督機(jī)制的建立未能得到充分重視。這種情況容易導(dǎo)致很難通過(guò)體制內(nèi)的監(jiān)督制約機(jī)制對(duì)最后決定權(quán)的“一把手”予以約束;其三,黨委會(huì)和董事會(huì)一套班子,兩塊牌子,在實(shí)際操作中容易導(dǎo)致政、事、企不分。(二)法人治理結(jié)構(gòu)—我國(guó)準(zhǔn)公益性傳媒法人治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)關(guān)于準(zhǔn)公益性傳媒法人的治理結(jié)構(gòu),學(xué)者們提出了許多有價(jià)值的建議。如有的學(xué)者建議分為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)(由宣傳部、上級(jí)主管機(jī)關(guān)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)等代表組成)、日常經(jīng)營(yíng)決策機(jī)構(gòu)(即社委會(huì)或董事會(huì))、執(zhí)行層(即社長(zhǎng))、監(jiān)事會(huì)。有的學(xué)者則提出了“一拖四”的治理模式,其中“一”是指?jìng)髅郊瘓F(tuán)黨委會(huì),是最高