土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考

土地承包法的轉(zhuǎn)讓是我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度的一次重要改革。這一改革的目標(biāo)有兩點:一是理順農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,完善農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能;二是推進土地經(jīng)營權(quán)集中,發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。前一個目標(biāo)解決的是生產(chǎn)關(guān)系問題,后一個目標(biāo)解決的是生產(chǎn)力問題。運用馬克思主義制度經(jīng)濟理論和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作出科學(xué)闡釋,是實踐中推進這一改革的迫切需要。一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度造成的外部流轉(zhuǎn)制度的不完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制為基本形式的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本內(nèi)涵是:土地的所有權(quán)歸集體所有,經(jīng)營權(quán)以承包方式由農(nóng)戶擁有。農(nóng)戶擁有土地經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容是:在不改變農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)的條件下,有權(quán)決定土地經(jīng)營的具體內(nèi)容,并取得土地經(jīng)營的收益,但土地經(jīng)營權(quán)不能作為一種財產(chǎn)權(quán)利進行流轉(zhuǎn)。這一土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的特征是:土地的承包經(jīng)營權(quán)被限制在一個狹隘的范圍內(nèi),經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容只限于在承包土地上經(jīng)營什么農(nóng)產(chǎn)品,而且經(jīng)營權(quán)只能由承包者來行使,不能在不同的經(jīng)濟主體之間進行流轉(zhuǎn)。這樣的土地制度安排,人為地限制了土地產(chǎn)權(quán)的流動。這是目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不健全、不完善的具體表現(xiàn),這一狀況會直接制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。具體而言,對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村將產(chǎn)生以下三方面的不利影響:土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)條件改變在現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系下,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制鞏固了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營的生產(chǎn)方式。一方面,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制把土地均等地承包給農(nóng)戶,形成了家庭和小塊土地相結(jié)合的基本生產(chǎn)方式;另一方面,農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)又不能流轉(zhuǎn),從而使這一傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式處于一種相當(dāng)穩(wěn)定的狀態(tài)。如果不對現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進行改革,就不能創(chuàng)造出改變這種生產(chǎn)方式的制度條件。從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的小規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大規(guī)模經(jīng)營,需要兩方面的條件:一是農(nóng)業(yè)勞動力的減少;二是土地的集中。在現(xiàn)有條件下,土地經(jīng)營權(quán)分散在每個農(nóng)戶家庭,并且這種經(jīng)營權(quán)不能流轉(zhuǎn),這就使土地集中不具有制度條件。農(nóng)業(yè)勞動力與土地的內(nèi)在結(jié)合,使之難以真正向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營因土地產(chǎn)權(quán)制度的障礙而不能有效推進?，F(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的結(jié)合,是我國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營進展緩慢的最主要的制度原因。增加農(nóng)民收入的方式來進行土地產(chǎn)權(quán)制度來拓展增加農(nóng)民收入是解決“三農(nóng)”問題的根本所在。如何才能有效地增加農(nóng)民收入,目前的主要思路有兩個方面:一是通過提高產(chǎn)出量,并保持農(nóng)產(chǎn)品的一定價格水平,使農(nóng)民能夠從增加產(chǎn)量中得到更多的收入。二是通過各種途徑減輕農(nóng)民的負擔(dān),例如,取消農(nóng)業(yè)稅、實行農(nóng)業(yè)補貼等政策,以減少成本的方式來增加農(nóng)民收入。這些措施對于增加農(nóng)民收入起到了積極、有效的作用,必須繼續(xù)堅持。但這一思路只是從增加農(nóng)民的勞動性收入來考慮問題,沒有從增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入來拓展思路,因而是有局限性的。農(nóng)民的收入包括勞動性收入與財產(chǎn)性收入兩部分,要從這兩條思路出發(fā)來考慮增加農(nóng)民收入,才能更有效地實現(xiàn)農(nóng)民收入增加的目標(biāo)。土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟的財產(chǎn),當(dāng)然也是農(nóng)民的財產(chǎn),如何使土地這一財產(chǎn)能夠成為農(nóng)民增加收入的來源之一,就需要有土地產(chǎn)權(quán)制度的變革。把土地財產(chǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實收入的前提是土地產(chǎn)權(quán)要能夠流轉(zhuǎn),即農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)要能夠流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)是按照市場經(jīng)濟規(guī)律來進行產(chǎn)權(quán)交易,作為土地承包經(jīng)營權(quán)這一財產(chǎn)權(quán)利就是在交易中實現(xiàn)向現(xiàn)實收入的轉(zhuǎn)化。如果土地承包經(jīng)營權(quán)滯留在農(nóng)民手中而不能流轉(zhuǎn),就不能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實收入。這實際上也就阻斷了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的來源,農(nóng)民收入的增加就會因為只能來源于勞動性收入而受到制約。實現(xiàn)“三農(nóng)”問題,需要為土地產(chǎn)權(quán)制度的穩(wěn)定傳農(nóng)村經(jīng)濟、社會的發(fā)展,一是要立足于農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入增加,這是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ);二是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口向集鎮(zhèn)的集中。這兩個方面都與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革有著內(nèi)在聯(lián)系。土地產(chǎn)權(quán)制度改革將有力地促進人口的流動和集中,而人口的流動和集中是農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展的必要條件。無論是農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,還是農(nóng)村各項社會事業(yè)的發(fā)展,都是以人口的流動和集中為基本條件的。在原有土地產(chǎn)權(quán)制度下,土地承包經(jīng)營權(quán)不能流轉(zhuǎn),就在很大程度上把農(nóng)民約束在土地上,難以實現(xiàn)實質(zhì)性的流動,人口向集鎮(zhèn)集中的速度也十分緩慢,這就使農(nóng)村經(jīng)濟、社會的發(fā)展因缺乏必要條件而受到極大的制約。農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展緩慢是與人口流動和集中的速度緩慢相聯(lián)系的,而人口流動和集中的速度緩慢又是與現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度相聯(lián)系的。土地產(chǎn)權(quán)制度的問題,最終成為影響農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要原因之一。要從根本上解決好“三農(nóng)”問題,實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變,使規(guī)模經(jīng)營成為農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)模式,必須深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革,使土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系符合增加農(nóng)民收入、推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟與社會事業(yè)的客觀要求。黨的十七大指出:“堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度,穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系,按照依法、自愿、有償原則,健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！薄皠?chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入?！?根據(jù)十七大的這一精神,十七屆三中全會的《決定》對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做出了進一步的具體規(guī)劃,賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)整體戰(zhàn)略的一項重要內(nèi)容。二、土地承包經(jīng)營權(quán)從土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系來看,實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)就實現(xiàn)了分離,所有權(quán)歸集體,經(jīng)營權(quán)由農(nóng)戶掌握。但由農(nóng)戶掌握的經(jīng)營權(quán)并不充分,因為這種經(jīng)營權(quán)只限于有權(quán)決定在承包土地上經(jīng)營什么農(nóng)產(chǎn)品。這樣的制度安排與當(dāng)時對土地承包經(jīng)營權(quán)的認識不充分有關(guān),或者說,對由農(nóng)戶掌握的土地承包經(jīng)營權(quán)究竟包括哪些權(quán)能,并沒有一個清晰的認識。在傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟中,土地產(chǎn)權(quán)高度集中,名義上土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等都由集體掌握,但其中很大一部分權(quán)利通過計劃、行政命令等形式由政府實際支配。農(nóng)戶本身因不是作為一個獨立的經(jīng)濟主體存在,不具有對土地的各項權(quán)利,土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系表現(xiàn)得十分簡單。但是,在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制以后,集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系就不那么簡單了。農(nóng)戶作為一個獨立的經(jīng)濟主體開始擁有了對土地的經(jīng)營權(quán)。農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種什么權(quán)利?是債權(quán)還是物權(quán)?對于實踐中提出的新問題,必須要從法律上給予明確的界定,以保證農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能得到充分實現(xiàn)。2002年第九屆全國人大第二十九次會議通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十條規(guī)定:國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。這是我國第一次把土地承包經(jīng)營權(quán)列入法律保護的框架。在此基礎(chǔ)上,《中華人民共和國物權(quán)法》(2007年10月1日起施行)把土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)。《物權(quán)法》第一百一十七條規(guī)定:用益物權(quán)的基本權(quán)利是用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。用益物權(quán)具有以下特征:(1)用益物權(quán)是由所有權(quán)派生的物權(quán),被稱為“他物權(quán)”;(2)用益物權(quán)受限制,用益物權(quán)人不得對財產(chǎn)的所有權(quán)進行處分,而且用益物權(quán)人對財產(chǎn)占有、使用、收益的權(quán)利具有期限性等;(3)用益物權(quán)一經(jīng)設(shè)立,便具有獨立于所有權(quán)而存在的特性。所有權(quán)對物的支配力受到約束,對物占有、使用和收益的權(quán)能由用益物權(quán)人行使,所有權(quán)人不得干涉,而且也可以抵抗第三人的侵害。第一百二十八條“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”規(guī)定:土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn),不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益歸承包人所有,是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循的基本原則?！段餀?quán)法》把土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán),其實質(zhì)是把土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)利,而不是僅僅看作一種生產(chǎn)決定權(quán)。對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從法律地位上的確認和其內(nèi)涵的界定,反映了我們對土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能認識的不斷深化。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的關(guān)鍵在于把它看作一種財產(chǎn)權(quán)利,并能夠進行流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認為,把財產(chǎn)投入到經(jīng)濟活動中,就會形成財產(chǎn)權(quán)利關(guān)系,即產(chǎn)權(quán)關(guān)系。產(chǎn)權(quán)關(guān)系是由一組權(quán)利構(gòu)成的,這一組權(quán)利又是由不同的經(jīng)濟主體掌握,由此形成了經(jīng)濟活動中各經(jīng)濟主體之間的利益關(guān)系。產(chǎn)權(quán)之所以重要,是因為產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟利益直接相關(guān),一定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系構(gòu)成了經(jīng)濟利益關(guān)系的基礎(chǔ)。要理順經(jīng)濟活動中的利益關(guān)系,前提是要對產(chǎn)權(quán)進行明確的界定,從而有一個清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。這里首先要解決好的一個問題就是對土地承包經(jīng)營權(quán)的界定。首先,土地承包經(jīng)營權(quán)不只是一種生產(chǎn)權(quán),它更是一種財產(chǎn)權(quán)。所謂生產(chǎn)權(quán)是指對承包的土地具體生產(chǎn)什么和怎樣進行生產(chǎn)的決定權(quán),這種權(quán)利主要體現(xiàn)在生產(chǎn)領(lǐng)域。所謂財產(chǎn)權(quán)是指對承包的土地具有在法律許可的范圍內(nèi)如何進行處分的權(quán)利,這一權(quán)利主要體現(xiàn)在交換領(lǐng)域。生產(chǎn)權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的區(qū)別在于是否能夠給權(quán)利擁有者直接帶來收入。生產(chǎn)權(quán)不能為這一權(quán)利的擁有者直接帶來收入,它必須通過把生產(chǎn)出來的產(chǎn)品在市場上交換以后才能給這一權(quán)利的擁有者帶來收入。財產(chǎn)權(quán)利則能夠通過權(quán)利的交易,為這一權(quán)利的擁有者直接帶來收入,并不需要通過出售產(chǎn)品這一環(huán)節(jié)來取得收入。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能,實質(zhì)是要使這一權(quán)利能夠具有作為一種財產(chǎn)權(quán)利的權(quán)能,給權(quán)利的擁有者直接帶來財產(chǎn)收入。其次,土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的充分實現(xiàn),是以這一權(quán)利能夠進行流轉(zhuǎn)為前提的。要使農(nóng)戶擁有的承包經(jīng)營權(quán)能夠帶來直接的財產(chǎn)收入,就要使它成為一種獨立的財產(chǎn)權(quán)利而具有商品的性質(zhì),能夠在市場上進行流轉(zhuǎn)和交易。流轉(zhuǎn)和交易就是這一權(quán)利的實現(xiàn)過程。沒有流轉(zhuǎn)和交易,這種權(quán)利就只能滯留在農(nóng)戶手中,不能實現(xiàn)其價值。允許土地承包經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn),農(nóng)戶就既可以自己去經(jīng)營土地,也可以把這一權(quán)利出讓給其他的農(nóng)戶,由其他農(nóng)戶去經(jīng)營土地。土地承包經(jīng)營權(quán)的出讓,就是一種產(chǎn)權(quán)的交易,也是農(nóng)戶以另一種方式來實現(xiàn)他所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)戶出讓土地承包經(jīng)營權(quán)所取得的收益,就是他的財產(chǎn)收入。這時,農(nóng)戶所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能就具有了更加豐富的內(nèi)涵,它不僅僅只是一個有權(quán)決定經(jīng)營什么農(nóng)產(chǎn)品的問題,而是包含了對所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)商品化處置的權(quán)力,使土地承包經(jīng)營權(quán)真正成為一種能夠帶來直接收益的財產(chǎn)權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能在財產(chǎn)權(quán)利的意義上得到了完善,并把這一財產(chǎn)權(quán)利真正落實到農(nóng)戶手中。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生的最大變化就是土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系走向商品化。在農(nóng)村,土地是公有資產(chǎn)最重要的內(nèi)容。就土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系來看,在土地承包經(jīng)營權(quán)不能流轉(zhuǎn)的情況下,土地經(jīng)營權(quán)固定在農(nóng)戶手中,處于靜止?fàn)顟B(tài),這時的土地承包經(jīng)營權(quán)就不具有商品的性質(zhì)。這種狀況反映了現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系還不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展要求。在現(xiàn)代經(jīng)濟的條件下,生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)分離是一個基本趨勢,生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)分離又是通過市場途徑來實現(xiàn)的。就像任何商品的價值必須通過市場來實現(xiàn)一樣,土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)利,其具有的價值也必須通過市場途徑來實現(xiàn)。生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)分離,就其內(nèi)容說,就是財產(chǎn)所有者把屬于他的一部分產(chǎn)權(quán)讓渡給其他的人,當(dāng)然,讓渡不是無代價的,而是有償?shù)?財產(chǎn)所有者對自己財產(chǎn)權(quán)利的讓渡在經(jīng)濟上要得到回報。正是由于產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn),使擁有財產(chǎn)權(quán)利的經(jīng)濟主體實現(xiàn)了自己的財產(chǎn)價值,同時也使沒有財產(chǎn)權(quán)利的人得到了所需要的一部分財產(chǎn)權(quán)利,并通過對權(quán)利的運用取得經(jīng)濟收益。產(chǎn)權(quán)的交易、交易的市場化,是促進生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán)分離的有效推進力量。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),就是擁有這一權(quán)利的農(nóng)戶,把它作為商品在市場上流轉(zhuǎn),以實現(xiàn)這一權(quán)利的價值,沒有這一權(quán)利的農(nóng)戶則通過市場購買方式得到這一權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)在不同農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)過程,也是土地資源的優(yōu)化配置過程。土地承包經(jīng)營權(quán)的商品化,是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的客觀要求,是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展表現(xiàn)出的一般特征。土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系商品化以后,土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能就從生產(chǎn)領(lǐng)域向流通領(lǐng)域擴展。由此帶來的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變化,就是作為土地承包經(jīng)營權(quán)的擁有者,既擁有生產(chǎn)領(lǐng)域的權(quán)能,也擁有作為財產(chǎn)權(quán)利在交換領(lǐng)域的權(quán)能。只有擁有了這兩種權(quán)能,農(nóng)戶擁有的才是完整的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。三、土地產(chǎn)權(quán)制度改革有利于實現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。作為基礎(chǔ)制度,一方面通過土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變化,直接作用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化,為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展創(chuàng)造制度條件;另一方面,土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變化又會直接影響承包經(jīng)營權(quán)擁有者的財產(chǎn)權(quán)利,為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展提供利益動力。衡量土地產(chǎn)權(quán)制度變革是否能夠帶來更高的制度效率,根本標(biāo)準(zhǔn)是看它是否能夠促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展,是否更有利于實現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。從土地因素的角度來比較傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的差別。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是以小塊土地分散經(jīng)營為基本特征的,它表現(xiàn)為較少的土地與較多的勞動力相結(jié)合的生產(chǎn)方式?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是以大塊土地規(guī)模經(jīng)營為基本特征的,它表現(xiàn)為較多的土地與較少的勞動力相結(jié)合的生產(chǎn)方式。由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變,一個基本條件是要以小塊土地為生產(chǎn)單位變?yōu)橐源髩K土地為生產(chǎn)單位,實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求來看,土地的規(guī)模經(jīng)營是基本趨勢。在現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制條件下,土地經(jīng)營權(quán)由分散的農(nóng)戶掌握,形成了較少土地與較多勞動力相結(jié)合的生產(chǎn)方式。由于土地承包經(jīng)營權(quán)被固化在分散的農(nóng)戶手中,不能流轉(zhuǎn),傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的特征也難以改變。土地由分散走向集中,實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變,關(guān)鍵是要擺脫對承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度束縛,實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的順利流轉(zhuǎn)。以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主要內(nèi)容的土地產(chǎn)權(quán)制度改革,其實質(zhì)是為了適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的要求。具體來說,是為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了以下兩個條件:土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的必我國農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中一直處于弱勢產(chǎn)業(yè)的地位。造成這種狀況有多方面的原因,其中一個根本的原因,就是農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率低下。盡管在改革開放以后,我國的農(nóng)業(yè)獲得了巨大的發(fā)展,農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)量有了極大的提高,但農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低下這一狀況并沒有得到根本改變。如果與發(fā)達國家相比較,農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的差距顯得更為突出。農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低下,農(nóng)產(chǎn)品就不可能在市場上具有競爭力,農(nóng)業(yè)也就始終處于弱勢地位。要從根本上改變這種狀況,必須有效推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展,而土地集中是一個基本條件。土地集中只有在一定的土地產(chǎn)權(quán)制度下才能實現(xiàn)。在目前土地承包經(jīng)營權(quán)由家庭分散擁有的情況下,通過承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)土地集中是一條基本的、具有可操作性的途徑。它既能與現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制相銜接,保持現(xiàn)有承包關(guān)系的長期穩(wěn)定,又能夠有效地解決土地經(jīng)營權(quán)集中的問題,更好地推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系改變的需要土地的集中與農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移是發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營過程中的兩個基本現(xiàn)象,并且都與土地產(chǎn)權(quán)制度相關(guān)聯(lián)。在現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度下,農(nóng)業(yè)勞動力外出打工的多,真正實現(xiàn)轉(zhuǎn)移的少,其中的重要原因就是由于目前的土地承包經(jīng)營權(quán)不能在農(nóng)戶之間進行轉(zhuǎn)移,農(nóng)業(yè)勞動力雖然在外打工,已經(jīng)不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)了,但在農(nóng)村的土地經(jīng)營權(quán)承包關(guān)系仍然存在。這樣勢必出現(xiàn)兩種情況:一是人在城鎮(zhèn)打工,客觀上不能很好地經(jīng)營在農(nóng)村的承包土地,造成土地的拋荒或由其他人來經(jīng)營。二是由于現(xiàn)有土地關(guān)系的束縛,使外出打工的勞動力難以真正向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,由農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)勞動力。這兩種情況,都不利于提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力,不利于加快農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)。如果土地產(chǎn)權(quán)制度改革能夠加快農(nóng)業(yè)勞動力與土地的分離,實際上也就為加快農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移及農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的進程創(chuàng)造了基本條件。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),其重要的功能之一,就是使一部分農(nóng)業(yè)勞動力通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),脫離與土地經(jīng)營權(quán)之間的直接關(guān)系,不再直接掌握土地經(jīng)營權(quán)。這時的土地經(jīng)營權(quán)對農(nóng)戶來說,已經(jīng)是一種財產(chǎn)權(quán)利,而不是一種生產(chǎn)權(quán)。勞動力與生產(chǎn)權(quán)的分離,也就為人地分離、農(nóng)業(yè)勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。從我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度演變與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變化之間的關(guān)系來看,清晰地顯示出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化是與一定的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系為條件的。當(dāng)某一土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系為既定的條件下,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式也就處于相對穩(wěn)固的狀態(tài),或者說,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式因不能得到土地產(chǎn)權(quán)制度的支撐而難以發(fā)生變化。從總體上看,一定的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系總是與一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式相聯(lián)系,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革,必然涉及土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整。建國初期,土地屬于農(nóng)民個人私有是農(nóng)村的基本土地制度。與這種土地個人私有的制度相聯(lián)系,農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式是小農(nóng)經(jīng)濟,是以個體手工勞動為特征的小農(nóng)生產(chǎn)方式。20世紀(jì)50年代,通過走合作化道路,把個體經(jīng)濟改造為社會主義集體經(jīng)濟,在土地制度上的變化是土地從農(nóng)民個人私有變?yōu)榧w所有。從土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系上看,土地的經(jīng)營權(quán)集中了,土地規(guī)模經(jīng)營已經(jīng)具備了制度條件。但是,由于其他的制度變革沒有相應(yīng)配套,例如,農(nóng)業(yè)勞動力仍然被束縛在土地上而不能流動,因而較少土地與眾多農(nóng)業(yè)勞動力相結(jié)合的基本特征沒有改變,土地規(guī)模經(jīng)營并沒有取得實質(zhì)性的進展,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和勞動生產(chǎn)率的提高仍然處于緩慢狀態(tài)。改革開放以后,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生了很大的變化,最重要的就是土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)發(fā)生了分離,經(jīng)營權(quán)又分散到每個農(nóng)戶手中,但這種經(jīng)營權(quán)是不能流轉(zhuǎn)的。這樣的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,雖然在根本上不符合農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的要求,但這一改革又帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)效率的提高。對這一現(xiàn)象的解釋是:在這一時期,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高主要不是通過規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展而取得的,而是通過農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高實現(xiàn)的。這也就是鄧小平為什么在1990年指出,中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展,從長遠的觀點看,要有兩個飛躍的原因所在。2第一個飛躍,是廢除人民公社,實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。第二個飛躍,是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營,發(fā)展集體經(jīng)濟。鄧小平這里說的第一個飛躍,就是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。第二個飛躍就是發(fā)展規(guī)模經(jīng)營,提高農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率。中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展僅有調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性這一條還不夠,還必須要有符合現(xiàn)代生產(chǎn)力發(fā)展要求的規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展,這才能有效地提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。十七屆三中全會的《決定》提出的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),就是要在總結(jié)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實踐的基礎(chǔ)上,為著力解決土地經(jīng)營權(quán)之集中提供土地產(chǎn)權(quán)制度的保證。從世界范圍來看,發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式都是走規(guī)模經(jīng)營的道路,并且,在農(nóng)地制度上都能夠較好地促進土地經(jīng)營權(quán)的集中。美國是世界上農(nóng)業(yè)最發(fā)達的國家之一,是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的典型,規(guī)模經(jīng)營是其基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,家庭農(nóng)場是規(guī)模經(jīng)營的主要載體。美國的土地以私人企業(yè)和個人所有為主體,同時聯(lián)邦政府、州政府也擁有部分土地。前者的比重超過一半以上,聯(lián)邦政府、州政府所有的土地大部分是森林、草地和沼澤地等非耕地。從土地產(chǎn)權(quán)制度與規(guī)模經(jīng)營的關(guān)系看,政府通過土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,借助土地租佃等形式把土地經(jīng)營權(quán)集中到家庭農(nóng)場主手中,由他們來對土地進行規(guī)模經(jīng)營。這時,政府只是對土地保留法律意義上的所有權(quán),并以地租的形式從中得到一部分土地收益,家庭農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模通過這一形式得到擴大。美國的這一土地產(chǎn)權(quán)制度,在土地私有和國有混合的條件下,為實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營提供了有效的制度基礎(chǔ)。我國要加快規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展進程,就必須對現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度進行改革,目標(biāo)就是使土地經(jīng)營權(quán)能夠有效集中。加快推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,必須要從土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系上創(chuàng)造有利于經(jīng)營權(quán)集中的制度條件。馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論認為,隨著生產(chǎn)社會化程度的不斷提高,資本也將突破個別資本的局限,采取社會資本的形式。在資本社會化的基礎(chǔ)上,又會擴展到各種生產(chǎn)要素的社會化。生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)分離是社會化發(fā)展的一個基本趨勢,是由生產(chǎn)力的發(fā)展要求決定的,與產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)沒有必然的聯(lián)系。無論是公有產(chǎn)權(quán)還是私有產(chǎn)權(quán),產(chǎn)權(quán)的分離是共同的現(xiàn)象。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革,使家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制賦予農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能得以完善和充分實現(xiàn)。一方面,適應(yīng)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營這一生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求;另一方面,符合市場經(jīng)濟運行的基本原則。從適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求來看,承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使土地這一生產(chǎn)要素從分散走向集中,為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供了客觀條件。從符合市場經(jīng)濟運行的原則來看,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使經(jīng)營權(quán)的擁有者充分實現(xiàn)了其產(chǎn)權(quán)的價值。正是因為以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為核心的土地產(chǎn)權(quán)制度改革,既符合生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求,也符合發(fā)展市場經(jīng)濟的原則,所以,這一改革對促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高、加快農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮和發(fā)展、增加農(nóng)民的收入和更好地實現(xiàn)農(nóng)民的利益,不僅具有現(xiàn)實意義,更具有長遠價值。四、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與土地集體所有不存在矛盾十七屆三中全會的《決定》指出:“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益?！边@三個“不得”既是對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革的基本定性,又是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須遵循的原則。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革并不改變土地集體所有的性質(zhì),關(guān)鍵是要正確認識土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)利由農(nóng)戶擁有并能夠進行流轉(zhuǎn)與土地集體所有之間的關(guān)系。根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的分析,當(dāng)某一經(jīng)濟主體把財產(chǎn)投入經(jīng)濟活動時,就會產(chǎn)生一系列財產(chǎn)權(quán)利,如所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等,各財產(chǎn)權(quán)利之間的關(guān)系就是產(chǎn)權(quán)關(guān)系。產(chǎn)權(quán)不是一種權(quán)利,而是一組權(quán)利,這一組權(quán)利是可以分割為由不同的經(jīng)濟主體來擁有。產(chǎn)權(quán)制度就是對經(jīng)濟活動中的各種財產(chǎn)權(quán)利在不同經(jīng)濟主體之間做出的安排。這種制度安排明確了誰擁有什么權(quán)利,同時承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù),以保證經(jīng)濟活動能夠在既定的產(chǎn)權(quán)安排下順利運行。一種產(chǎn)權(quán)制度對這一制度范圍內(nèi)各經(jīng)濟主體的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)關(guān)系所做出的安排,實質(zhì)是對各主體的利益關(guān)系做出規(guī)范或安排。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)利可以在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn),是對原有產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)整,其實質(zhì)內(nèi)容是把土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)利落實到農(nóng)戶手中,并能夠在市場上進行流轉(zhuǎn),它不改變土地集體所有的性質(zhì),土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與土地集體所有不存在矛盾。其一,土地的集體性質(zhì)是由土地所有權(quán)的歸屬決定的,而不是由其他的財產(chǎn)權(quán)決定的。在各種產(chǎn)權(quán)關(guān)系中,所有權(quán)是決定財產(chǎn)歸屬的基本權(quán)利。