對(duì)我國(guó)官員終身問(wèn)責(zé)制度的立法設(shè)想

對(duì)我國(guó)官員終身問(wèn)責(zé)制度的立法設(shè)想陸岳昊（南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院）摘要：孟德斯鳩曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“有權(quán)力的人使用權(quán)力直到碰見(jiàn)界限方才休止。”針對(duì)政府的代言人——行政官員，如果沒(méi)有一個(gè)體系化的責(zé)任追究體系，濫用權(quán)力，降低成本和風(fēng)險(xiǎn)來(lái)?yè)Q取個(gè)人利益最大化是在所難免的。但由于權(quán)責(zé)不清，法制與程序不完善，我國(guó)的問(wèn)責(zé)制度普遍存在處罰內(nèi)容單一，手段簡(jiǎn)單，周期長(zhǎng)效率低下等問(wèn)題。本文將結(jié)合十八屆四中全會(huì)《決定》的相關(guān)提案，從終身問(wèn)責(zé)制度建立面臨的問(wèn)題、問(wèn)責(zé)主體、對(duì)象、內(nèi)容、法制環(huán)境以及問(wèn)責(zé)相關(guān)的實(shí)例，提出對(duì)終身問(wèn)責(zé)制度立法完善的建議和假想。關(guān)鍵詞：?jiǎn)栘?zé)主體問(wèn)責(zé)對(duì)象問(wèn)責(zé)內(nèi)容法制環(huán)境問(wèn)責(zé)制立法難題一．官員問(wèn)責(zé)制度的淵源中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“十八屆四中全會(huì)《決定》”）中明確要深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府的意見(jiàn)。為了完善依法決策機(jī)制，十八屆四中全會(huì)《決定》提出要建立重大決策終身責(zé)任追究制度即責(zé)任倒查機(jī)制。對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)負(fù)責(zé)人員的法律責(zé)任。顯然十八屆四中全會(huì)《決定》希望通過(guò)立法手段完善依法行政制度，加大對(duì)行政權(quán)力的約束力以及對(duì)“假公濟(jì)私”行為的處理力度。古人云“不在其位，不謀其政。”這個(gè)“政”不單指行政行為，也包含行政權(quán)力的使用和行政資源分配之意。北宋時(shí)期《太平御覽》中便可找到先秦時(shí)代諸多有關(guān)問(wèn)責(zé)制度的規(guī)定。如《周禮地官》中提到：“司徒之職在保息萬(wàn)民。”再比如《尚書(shū)大傳》中曰：“百姓不親，五品不訓(xùn)，則責(zé)司徒。”《韓詩(shī)外傳》：“群臣不正，人到不和，國(guó)多盜賊，人怨其上，則責(zé)之司徒?！彪m然這些名家典籍中并非規(guī)定“司徒”即官員應(yīng)當(dāng)進(jìn)到如何的義務(wù)，但卻明確指出了官員不作為時(shí)就得被追究問(wèn)責(zé)。自民國(guó)時(shí)期，孫文先生開(kāi)始將官員稱(chēng)為“公仆”，核心思想在于為人民服務(wù)。然而放之今日的行政實(shí)踐過(guò)程中，高呼為人民服務(wù)的公仆卻表里不一，以相當(dāng)形式化的手段敷衍?chē)?guó)家和人民賦予的期望，臺(tái)面上各種豐功偉業(yè)的政績(jī)實(shí)則只是以權(quán)謀私將個(gè)人利益集團(tuán)的利益最大化的表現(xiàn)，虛報(bào)、謊報(bào)等造假行為絡(luò)繹不絕。而當(dāng)被信息傳播者比如新聞媒體問(wèn)及行政相關(guān)決策的事宜利弊以及對(duì)廣大人民群眾的實(shí)際影響時(shí)，官員多用搪塞、逃避的方式推卸責(zé)任。少數(shù)被問(wèn)責(zé)，勢(shì)必給百姓交代的官員也只是選擇了某個(gè)公開(kāi)的場(chǎng)合向媒體與公眾致歉，然后辭職。當(dāng)代中國(guó)的官員問(wèn)責(zé)制度始于2003年“非典”爆發(fā)時(shí)的“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”，由于未能控制好疫情，時(shí)任衛(wèi)生部長(zhǎng)的張文康被迫辭職。盡管從那之后的官員問(wèn)責(zé)制度不斷的安撫著憤怒不安的百姓，但事實(shí)上引咎辭職更像是一種“合理公開(kāi)逃避責(zé)任”的方式，離職后的官員多繳納罰金，降職并被調(diào)派往相對(duì)偏遠(yuǎn)的地方繼續(xù)其仕途，對(duì)其實(shí)際的處罰力度微乎其微。再者，雖然官員的違紀(jì)行為確實(shí)侵犯了百姓的利益，有的甚至構(gòu)成犯罪，但反觀其工作職能，其在位時(shí)的一些行政決策行為也推動(dòng)了社會(huì)的發(fā)展。免職等處罰形式使得這些原先對(duì)各項(xiàng)工作“熟門(mén)熟路”的官員失去了服務(wù)大眾的平臺(tái)。對(duì)廣大人民群眾來(lái)說(shuō)，“群龍無(wú)首”狀態(tài)下的職能部門(mén)何嘗不是一種損失。如前任山西省委副書(shū)記、省長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)因2008年9月發(fā)生在山西臨汾的尾礦潰壩事故而引咎辭職這一事例，對(duì)于山西人民來(lái)說(shuō)無(wú)疑少了一個(gè)好官。究其緣由，主要是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行體制下對(duì)官員的問(wèn)責(zé)制度的相關(guān)立法體系不完善。作為政府代言人的行政官員配置一直處在流動(dòng)狀態(tài)中。經(jīng)常出現(xiàn)一種情況：前一任行政長(zhǎng)官及其領(lǐng)導(dǎo)的部門(mén)作出行政決策時(shí)并未當(dāng)即見(jiàn)效，當(dāng)負(fù)面影響引發(fā)民生問(wèn)題和社會(huì)關(guān)注時(shí)，該套領(lǐng)導(dǎo)班子已經(jīng)或被調(diào)離或已辭職，總之當(dāng)具體的行政相對(duì)人找上門(mén)的時(shí)候，原先的決策主體已經(jīng)不在。單一的對(duì)政府職能部門(mén)提起行政訴訟僅僅是事后對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)方式，不能實(shí)際意義上的約束和限制公權(quán)力的濫用，因此建立一套針對(duì)行政官員本身的終身問(wèn)責(zé)機(jī)制才能有效的保證推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。二．終身問(wèn)責(zé)制度的簡(jiǎn)要分析（一）官員問(wèn)責(zé)制的法制環(huán)境要分析官員問(wèn)責(zé)制度，首先要結(jié)合憲法、法律以及黨的規(guī)定，了解法制環(huán)境。從法律（廣義）的角度出發(fā)，目前國(guó)內(nèi)并沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)行政職能部門(mén)決策失誤或嚴(yán)重失職后，承擔(dān)行政責(zé)任及后果的成文法典。目前用以實(shí)行官員問(wèn)責(zé)制度的法規(guī)主要是《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規(guī)定》）。該規(guī)定自2009年開(kāi)始實(shí)施，根據(jù)《黨章》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》、《行政監(jiān)察法》、《公務(wù)員法》而制定。從該《暫行規(guī)定》中最少看出官員問(wèn)責(zé)制度法制環(huán)境的兩個(gè)特征：首先，我們必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨負(fù)責(zé)管理和指揮人民選拔出來(lái)的官員。其次，公民有權(quán)依法行使檢舉揭發(fā)，申訴，控告的權(quán)力。雖然該《暫行規(guī)定》已經(jīng)對(duì)具體行政（決策）行為進(jìn)行具體的分析并加以相關(guān)的處罰后果，但縱觀整個(gè)規(guī)定，其并未對(duì)官員問(wèn)責(zé)的主體作出明確規(guī)定，統(tǒng)一的使用“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)”加以概括，而非具體到每個(gè)職能部門(mén)。程序上問(wèn)責(zé)形式并未具體涉及操作明細(xì)，對(duì)于除訴訟時(shí)效外的其他行為時(shí)效問(wèn)題以及可能會(huì)給官員以有機(jī)可趁的法律漏洞，規(guī)定更是沒(méi)有很好說(shuō)明。此次十八屆四中全會(huì)《決定》提出要建立重大決策終身責(zé)任追究制度即責(zé)任倒查機(jī)制。對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)負(fù)責(zé)人員的法律責(zé)任。也就是說(shuō)，除了對(duì)因失職、監(jiān)督不力等行為導(dǎo)致的重大事故、案件進(jìn)行彌補(bǔ)工作外，問(wèn)責(zé)重點(diǎn)就是針對(duì)行政決策主體個(gè)人追究責(zé)任。排除因?yàn)楣賳T任職的流動(dòng)性或者其他原因?qū)е碌男姓C(jī)關(guān)相互推諉，相互指責(zé)的不良狀態(tài)，真正做到“誰(shuí)做主，誰(shuí)負(fù)責(zé)”。（二）官員問(wèn)責(zé)對(duì)象身在其未必謀其職，廣義的來(lái)說(shuō)，每一個(gè)可能行使公權(quán)力的個(gè)體都應(yīng)是人民和國(guó)家的服務(wù)者，每一個(gè)享有公權(quán)力的官員都應(yīng)該成為問(wèn)責(zé)機(jī)制的對(duì)象。由于政府特定的“代言人”模式，行政機(jī)關(guān)職能部門(mén)的行政長(zhǎng)官必須成為首選的問(wèn)責(zé)對(duì)象。行政長(zhǎng)官及其領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)隊(duì)是整個(gè)行政職能部門(mén)的實(shí)際操作人，也是權(quán)力的持有者，要約束職能部門(mén)的權(quán)力首先應(yīng)當(dāng)從可以最終確定行政決策的人，因此行政長(zhǎng)官及其復(fù)職必須受到官員問(wèn)責(zé)制度的限制。（三）官員問(wèn)責(zé)主體正如上文中提到孫文先生將官員稱(chēng)之為“公仆”，官員是政府的代言人，而政府的權(quán)力來(lái)自于人民，人民作為權(quán)力的賦予者，理應(yīng)享有“第一手”的問(wèn)責(zé)資格。秉承權(quán)力屬于人民的憲政精神，每個(gè)公民、法人社會(huì)團(tuán)體，但凡社會(huì)的參與者都理應(yīng)享有問(wèn)責(zé)主體資格。其次，介于多數(shù)的行政官員由人大選舉并產(chǎn)生，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大理應(yīng)對(duì)就此產(chǎn)生的官員享有問(wèn)責(zé)的權(quán)力。而該類(lèi)問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)屬于一種權(quán)力性問(wèn)責(zé)，主要針對(duì)官員越權(quán)行政的行為。人大可以建立質(zhì)詢案和罷免案體系，同時(shí)設(shè)立相關(guān)的調(diào)查委員會(huì)或?qū)⒃擁?xiàng)職能授權(quán)給相關(guān)機(jī)關(guān)依法處理。再者，除了權(quán)力性的問(wèn)責(zé)主體，還應(yīng)該存在行政性的問(wèn)責(zé)主體，此類(lèi)問(wèn)責(zé)毫無(wú)疑問(wèn)存在于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，由行政長(zhǎng)官（行政首長(zhǎng)）負(fù)責(zé)。由于我國(guó)自上而下高度統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)模式，行政長(zhǎng)官有權(quán)提出具體的行政問(wèn)責(zé)對(duì)象，并依照《行政監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行問(wèn)責(zé)。最后，必須說(shuō)明的是，盡管已有人大及其常委會(huì)、紀(jì)委、司法機(jī)關(guān)分別對(duì)行政官員及其領(lǐng)導(dǎo)的職能部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，但實(shí)際上，問(wèn)責(zé)主體主要還是“惟上是從”。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下統(tǒng)一管理并實(shí)行問(wèn)責(zé)任然占了大多數(shù)。（四）官員問(wèn)責(zé)制的內(nèi)容筆者認(rèn)為，現(xiàn)行問(wèn)責(zé)機(jī)制下之所以會(huì)呈現(xiàn)“虎頭蛇尾”的情況主要還是對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象的責(zé)任追究之時(shí)效問(wèn)題，所以需要補(bǔ)充的主要是如何完善問(wèn)責(zé)主體、對(duì)象和形式。而《暫行規(guī)定》雖然在主體資格和諸多細(xì)節(jié)上未做明確劃分，但是對(duì)官員失職或監(jiān)管不力導(dǎo)致的負(fù)面內(nèi)容做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。具體規(guī)定如下：第五條有下列情形之一的，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé)：（一）決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的；（二）因工作失職，致使本地區(qū)、本部門(mén)、本系統(tǒng)或者本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事件、事故、案件，造成重大損失或者惡劣影響的；（三）政府職能部門(mén)管理、監(jiān)督不力，在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的；（四）在行政活動(dòng)中濫用職權(quán)，強(qiáng)令、授意實(shí)施違法行政行為，或者不作為，引發(fā)群體性事件或者其他重大事件的；（五）對(duì)群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的；（六）違反干部選拔任用工作有關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致用人失察、失誤，造成惡劣影響的；（七）其他給國(guó)家利益、人民生命財(cái)產(chǎn)、公共財(cái)產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的。第六條本地區(qū)、本部門(mén)、本系統(tǒng)或者本單位在貫徹落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制方面出現(xiàn)問(wèn)題的，按照《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。第七條對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé)的方式分為：責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職。三．終身問(wèn)責(zé)制度面臨的立法難題（一）權(quán)責(zé)不清我國(guó)的行政職能部門(mén)長(zhǎng)久以來(lái)都存在著權(quán)力配置不均勻，分工體系混亂的問(wèn)題。政府的職能部門(mén)與黨的授權(quán)機(jī)關(guān)之間，上下級(jí)政府之間甚至同級(jí)政府的不同部門(mén)之間無(wú)不存在權(quán)力不平衡的問(wèn)題。同樣的，沒(méi)有具體的法規(guī)明確各機(jī)關(guān)、各部門(mén)在行政行為不當(dāng)后承擔(dān)的后果，責(zé)任無(wú)法和行政權(quán)力配套起來(lái)。在實(shí)際的行政行為操作過(guò)程中，常會(huì)出現(xiàn)多個(gè)部門(mén)同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)同一具體事物的管轄權(quán)，針對(duì)同一事宜重復(fù)行政，浪費(fèi)行政資源。一旦與之相關(guān)的行政決策或行為產(chǎn)生了不良后果，原先強(qiáng)調(diào)管轄的部門(mén)便開(kāi)始相互推諉，相互扯皮。被問(wèn)責(zé)的官員究竟承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任、間接責(zé)任或是其他責(zé)任不清楚，權(quán)力和責(zé)任體系都不夠清晰，問(wèn)責(zé)制度名為問(wèn)責(zé)，實(shí)為官員用以減輕自身受罰力度，緩解百姓不滿情緒的工具。（二）程序不完善正如前文所提到的，我國(guó)的問(wèn)責(zé)機(jī)制單一，主體資格不明確，“惟上是從”占多數(shù)，官員問(wèn)責(zé)的實(shí)踐操作始終停留在行政層面。《公務(wù)員法》中對(duì)公務(wù)員的處分形式也僅僅只有：警告、警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除，除此之外其他形式不明確。雖然行政問(wèn)責(zé)機(jī)制節(jié)約了處理成本，體現(xiàn)了責(zé)任政府的職能，但由于沒(méi)有相關(guān)法律的明確規(guī)定，給了問(wèn)責(zé)主體以很大的彈性空間，行政長(zhǎng)官的問(wèn)責(zé)行為本身可能就存在著越權(quán)等不合法性，這種跨度極大的處理方式不僅不夠公開(kāi)透明，還存在極大的不確定性。實(shí)際操作過(guò)程中，提及官員問(wèn)責(zé)便會(huì)出現(xiàn)：公開(kāi)致歉——引咎辭職（免職）——不了了之。這樣的程序形式非但沒(méi)有賞百姓一個(gè)“大快人心”，反倒搞的百姓“一頭霧水”。因此，制定一套成熟的問(wèn)責(zé)機(jī)制，細(xì)化到每個(gè)行為實(shí)施的步驟，以法律形式保障官員問(wèn)責(zé)的可靠性至關(guān)重要。四.問(wèn)責(zé)實(shí)例及對(duì)終身問(wèn)責(zé)制立法建議（一）問(wèn)責(zé)實(shí)例除了前文提到的“非典”時(shí)期開(kāi)始的“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”中，被迫辭職的前任衛(wèi)生部長(zhǎng)張文康，還有許多被刑偵官員被問(wèn)責(zé)的實(shí)例。1、三鹿奶粉事件從2008年底直到2009年初，三鹿奶粉的消費(fèi)者接連爆出腎結(jié)石，“大頭娃娃”等病狀，集團(tuán)董事長(zhǎng)田文華買(mǎi)通行政人員，試圖力挽狂瀾，瞞報(bào)長(zhǎng)達(dá)270余天。原國(guó)家藥監(jiān)局安全協(xié)調(diào)司司長(zhǎng)孫咸澤、原河北省農(nóng)業(yè)廳廳長(zhǎng)劉大群被記過(guò)；原石家莊市委書(shū)記吳顯國(guó)、市委副書(shū)記、市長(zhǎng)冀純堂被免職；時(shí)任國(guó)家質(zhì)檢總局局長(zhǎng)的李長(zhǎng)江引咎辭職。另有近三十名事件相關(guān)官員被處分問(wèn)責(zé)。但是時(shí)過(guò)3年，孫咸澤、吳顯國(guó)、冀純堂等人相繼回歸政府工作，李長(zhǎng)江更是在1年三鹿事件被爆后一年就重新坐上全國(guó)“掃黃打非”工作小組專(zhuān)職副組長(zhǎng)。2、松花江污染事件2005年11月，吉林市的中國(guó)石油吉化公司雙苯廠苯胺裝置硝化單元爆炸，造成大量苯類(lèi)污染物進(jìn)入松花江，引發(fā)重大水污染事件。原國(guó)家環(huán)保總局局長(zhǎng)，黨組書(shū)記解振華引咎辭職，但僅在事件一年后，便以國(guó)家發(fā)改委黨組成員兼直屬機(jī)關(guān)黨委書(shū)記的身份出席活動(dòng)。諸如此類(lèi)的事件還有很多，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2012年底，官員被問(wèn)責(zé)方式中被免職的與引咎辭職的高達(dá)七成以上，復(fù)出時(shí)間最短的在1到3個(gè)月，最長(zhǎng)的不過(guò)2年，最終與原職務(wù)級(jí)別相同的接近一半。從這份調(diào)查數(shù)據(jù)中也可以看出我國(guó)目前的官員問(wèn)責(zé)制度幾乎是在公開(kāi)的轉(zhuǎn)移官員，待事件平息后，便讓原先的被問(wèn)責(zé)人重返仕途。這樣的做法一方面確實(shí)有利于完善干部的選拔機(jī)制，帶動(dòng)黨內(nèi)行政官員的工作熱情，但同時(shí)卻沒(méi)有讓人民看到所期待的責(zé)任政府，問(wèn)責(zé)職能未直接體現(xiàn)，給人以“官官相衛(wèi)”的錯(cuò)覺(jué)，一定程度上加重了官民矛盾。（二）終身問(wèn)責(zé)制的立法建議1、明確問(wèn)責(zé)職權(quán)，建立完整的問(wèn)責(zé)體系前文中多次提到，目前我國(guó)的官員問(wèn)責(zé)制度中最主要的就是權(quán)責(zé)不清，權(quán)力配置不均勻，分工體系混亂責(zé)任無(wú)法和行政權(quán)力配套起來(lái)。對(duì)此，黨政之間必須做好明確分工。政府是行政權(quán)力的實(shí)際持有人，行政決策應(yīng)當(dāng)由行政官員主導(dǎo)。黨應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)工作的監(jiān)管和督促作用，畢竟不是只有指揮行為才叫領(lǐng)導(dǎo)作用。其次層級(jí)政府間應(yīng)當(dāng)確立一套猶如法院管轄權(quán)一般具體的分配體系。上級(jí)政府相對(duì)控制情節(jié)更嚴(yán)重，影響更惡劣的事件，下級(jí)政府聽(tīng)從上級(jí)安排，可以由上級(jí)委任或指派下級(jí)的部門(mén)執(zhí)行。同級(jí)政府的不同職能部門(mén)之間依據(jù)各職能所占領(lǐng)域的區(qū)分，對(duì)具體時(shí)間的管轄做出分工。2、加強(qiáng)官員責(zé)任意識(shí)和追究力度筆者認(rèn)為官員問(wèn)責(zé)之所以一直“說(shuō)不清，道不明”，最根本的原因是意識(shí)問(wèn)題。中共中央人民政府成為主導(dǎo)以來(lái)，我們并沒(méi)有建立起一個(gè)服務(wù)型政府的概念，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政府像是霍布斯強(qiáng)調(diào)的象征終極恐懼的利維坦，其強(qiáng)制力保證了當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定性，推動(dòng)著中國(guó)社會(huì)大步向前，但同時(shí)也使得諸多“公仆”忽略了自己實(shí)際的法律地位，將自身凌駕于廣大人民群眾之上。近些年來(lái)得公務(wù)員熱除了證明了國(guó)家公職人員的待遇“雷打不動(dòng)”，同時(shí)也側(cè)面的反應(yīng)出國(guó)人的意識(shí)形態(tài)還沒(méi)有發(fā)展到“官服務(wù)民