論我國(guó)《國(guó)家賠償法》中的國(guó)家精神損害賠償制度

論我國(guó)《國(guó)家賠償法》中的國(guó)家精神損害賠償制度

2010年4月29日，11級(jí)人大第14次會(huì)議通過了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》的決定。新賠償法通過增加第35條的規(guī)定建立了精神損害賠償制度,打破了以往對(duì)精神損害金錢賠償?shù)南拗?實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。但具有非金錢救濟(jì)手段的國(guó)家精神損害賠償制度是否應(yīng)與其他損害賠償制度一樣受到形式上或客體上的限制,如何協(xié)調(diào)《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家賠償法》)第35條與其他相關(guān)條款之間的關(guān)系,這還需要進(jìn)一步探討。一、我國(guó)法上精神損害賠償?shù)默F(xiàn)狀國(guó)家賠償制度最早出現(xiàn)于19世紀(jì)70年代,是現(xiàn)代國(guó)家為了制約政府權(quán)力、保障受害人公平受償而對(duì)國(guó)家主權(quán)豁免權(quán)的突破。而國(guó)家精神損害賠償制度的發(fā)展更是對(duì)主權(quán)豁免原則的進(jìn)一步?jīng)_擊,目前已有很多國(guó)家將精神損害賠償納入國(guó)家賠償制度中,國(guó)家作為侵權(quán)主體的特權(quán)被逐漸削弱,這體現(xiàn)了以補(bǔ)償國(guó)民損害為主要精神的國(guó)家賠償制度的發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)國(guó)家賠償責(zé)任的具體法律形式始于1986年《民法通則》第121條。該條文將國(guó)家賠償?shù)韧谝话愕拿袷沦r償,對(duì)賠償標(biāo)準(zhǔn)沒有做任何限制,但當(dāng)時(shí)在民事司法實(shí)踐中尚未承認(rèn)精神損害賠償,因而國(guó)家精神損害賠償也尚未成為問題。1989年全國(guó)人大常委會(huì)法律委員會(huì)和法制工作委員會(huì)編寫的《法制工作簡(jiǎn)報(bào)》印發(fā)了行政立法研究組撰寫的《關(guān)于國(guó)家賠償法十一個(gè)問題》,該文件構(gòu)成了1994年《國(guó)家賠償法》的基本框架,其中規(guī)定的賠償標(biāo)準(zhǔn)的立法原則是,既要使受害人所受到的損害能夠得到適當(dāng)彌補(bǔ),也要考慮到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和財(cái)力能夠負(fù)擔(dān)的現(xiàn)實(shí)情況。而對(duì)于精神損害賠償,因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)民事司法實(shí)踐中尚未得到認(rèn)可,加之考慮到國(guó)家負(fù)擔(dān)狀況,因此并未納入國(guó)家損害賠償領(lǐng)域。1995年精神損害賠償在民事審判領(lǐng)域得到了承認(rèn),在賠償范圍上與1994年的《國(guó)家賠償法》形成了鮮明的對(duì)比。隨著精神損害賠償在民事賠償領(lǐng)域的不斷發(fā)展,國(guó)家精神損害賠償問題在理論上逐漸受到關(guān)注。但是,真正催生國(guó)家精神損害賠償立法的動(dòng)因是近年來(lái)一系列刑事領(lǐng)域惡性冤假錯(cuò)案的集體出現(xiàn),這種情況下所產(chǎn)生的國(guó)家精神損害賠償立法注定具有實(shí)踐性的特征。國(guó)家精神損害賠償制度最終通過與《國(guó)家賠償法》第3條與第17條所建立的聯(lián)系而被納入國(guó)家撫慰性(有限制的)賠償標(biāo)準(zhǔn)的框架中。我國(guó)國(guó)家精神損害賠償制度的建立有因應(yīng)社會(huì)需要的實(shí)踐性特征,因此在對(duì)精神損害賠償制度的設(shè)計(jì)與范圍限制上都與原國(guó)家人身?yè)p害賠償制度緊密相連,這樣就使得本已在民法上被嚴(yán)格限制的精神損害賠償制度在國(guó)家賠償法上受到了第二重約束,使精神損害賠償?shù)姆秶坏营M窄,而且在實(shí)際操作上與社會(huì)通常觀念不符,形成了損害賠償體系上的缺陷。盡管如此,但必須承認(rèn):建立國(guó)家精神損害賠償制度表明我國(guó)將人格尊嚴(yán)、人格價(jià)值提升到了一個(gè)新的高度,在一定程度上彌補(bǔ)了人身、財(cái)產(chǎn)損害賠償方面的不足。同時(shí),通過增加賠償請(qǐng)求權(quán),對(duì)促使公權(quán)力部門更加重視當(dāng)事人的人格尊嚴(yán),設(shè)計(jì)出更加人性化的司法、執(zhí)法程序,進(jìn)而加速我國(guó)社會(huì)法治化進(jìn)程,都具有重大意義。二、《國(guó)家精神損害賠償法》與第33條的關(guān)系《國(guó)家賠償法》第35條對(duì)國(guó)家精神損害賠償制度作了概括性的規(guī)定:“有本法第三條或者第十七條規(guī)定情形之一,致人精神損害的,應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi),為受害人消除影響,恢復(fù)名譽(yù),賠禮道歉;造成嚴(yán)重后果的,應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。”因此,第35條并沒有成為一個(gè)獨(dú)立的條款,而是與同法第3條和第17條共同構(gòu)成我國(guó)的國(guó)家精神損害賠償制度。同時(shí),由于在援引適用時(shí)沒有將第3條和第17條做相應(yīng)的技術(shù)化處理,導(dǎo)致精神損害賠償?shù)那趾腕w也受到了不必要的限制,進(jìn)而造成恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉、消除影響三種責(zé)任形式喪失了自身作為獨(dú)立救濟(jì)手段的意義。(一)法律其他行為的限制《國(guó)家賠償法》第35條由于援引第3條和第17條,在侵權(quán)形式上不可避免地受到人身?yè)p害賠償侵權(quán)行為形式的影響。第3條和第17條基本上是采取列舉式的方式,將人身?yè)p害賠償?shù)那謾?quán)行為形式限制在能夠產(chǎn)生行政、司法裁判法律效果的行為(法律行為)與一部分事實(shí)行為的范圍內(nèi)。由于第3條和第17條都存在兜底條款,因而條款中的列舉事項(xiàng)并非屬于限定的列舉,這樣本可以通過兜底條款擴(kuò)大損害賠償?shù)倪m用范圍,涵蓋沒有列舉的事項(xiàng),但因?yàn)槎档讞l款中都存在“違法”兩字,就使得其他侵權(quán)行為形式必須滿足違法性要件才有可能為兜底條款所涵蓋,即除了第3條和第7條所列舉的事實(shí)行為以外的其他行為必須滿足違法性要件。這種限制對(duì)于能夠產(chǎn)生特定法律效果的行政行為或者裁判司法行為具有一定的意義,但并沒有將除此以外的事實(shí)行為納入考慮范圍之中。如果《國(guó)家賠償法》第35條繼續(xù)接受這種限制,就意味著對(duì)于依照合法程序過錯(cuò)造成的公民人身?yè)p害不能依照第35條獲得精神損害賠償,這種限制顯然沒有任何的必要性與合理性。而且第3條和第15條將侵權(quán)行為限制在“職權(quán)”行為上,進(jìn)一步對(duì)侵權(quán)行為的形式進(jìn)行了限制。實(shí)際上,早在原《國(guó)家賠償法》出臺(tái)之后,司法解釋及有關(guān)立法就已經(jīng)注意到了這兩點(diǎn)漏洞。1996年《中華人民共和國(guó)人民警察使用警械和武器條例》第15條規(guī)定:“人民警察依法使用警械、武器,造成無(wú)辜人員傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失的,由該人民警察所屬機(jī)關(guān)參照《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》的有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償?！?997年最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》的司法解釋,也將受案范圍擴(kuò)大到“行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)有關(guān)的,給公民、法人或者其他組織造成損害的,違反行政職責(zé)的行為”。現(xiàn)行法盡管相對(duì)于舊法而言在賠償事項(xiàng)方面做了更精確的描述,但賠償范圍基本上并沒有大的改變,1997年的司法解釋也未上升到法律地位。在現(xiàn)實(shí)中,很大一部分人身?yè)p害是由與職權(quán)相關(guān)的事實(shí)行為造成的,行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)處置不當(dāng)或者故意在執(zhí)行職務(wù)時(shí)造成當(dāng)事人人身?yè)p害的情況時(shí)有發(fā)生,其中很多是對(duì)受害人精神上造成較大損害的事件。如果對(duì)這類損害不予賠償或者要求受害人通過民事賠償追究自然人的責(zé)任,無(wú)疑是將公權(quán)力實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)嫁給受害人一方,這樣不但對(duì)受害人不利,公權(quán)力機(jī)關(guān)也缺少建立合理約束制度的激勵(lì)。(二)恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道明確了侵害對(duì)象的范圍《國(guó)家賠償法》第35條將可獲得精神損害賠償?shù)那謾?quán)客體限制在第3條和第17條造成人身權(quán)侵害的范圍內(nèi)。依據(jù)第3條和第17條列舉的事項(xiàng),只有在侵害人身自由、造成人身傷害或死亡的情形下才可以要求精神損害賠償。兜底條款也是限制在造成公民身體傷害或者死亡的情形,這樣就使得精神損害賠償?shù)膶?duì)象完全限定在對(duì)物質(zhì)性人格權(quán)侵害的范圍內(nèi)。而從第35條所規(guī)定的救濟(jì)手段來(lái)看,恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉和消除影響應(yīng)當(dāng)能夠成為獨(dú)立的救濟(jì)手段。與這些救濟(jì)手段相對(duì)應(yīng)的侵權(quán)對(duì)象或者說侵權(quán)客體,未必是由身體權(quán)、健康權(quán)、自由權(quán)甚或生命權(quán)遭受侵害而造成的,對(duì)精神性人格權(quán)的侵害在現(xiàn)代社會(huì)逐漸成為侵害人格權(quán)的主要形式。對(duì)純粹名譽(yù)上的侵害,對(duì)具有人格利益的財(cái)產(chǎn)或者特殊的物(尸體)造成的損害,甚至惡意對(duì)財(cái)產(chǎn)(房屋)造成的損害、對(duì)人身權(quán)益造成的損害,都已經(jīng)成為精神損害賠償?shù)那謾?quán)客體。不僅《侵權(quán)責(zé)任法》確認(rèn)了侵害其他人身權(quán)益可以作為精神損害賠償?shù)膶?duì)象,與《國(guó)家賠償法》相關(guān)的其他法律對(duì)此也早有規(guī)定。如《中國(guó)治安管理處罰法》第117條規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)及其人民警察違法行使職權(quán),侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的,應(yīng)當(dāng)賠禮道歉;造成損害的,應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。”該條文將“合法權(quán)益”受到侵害作為賠禮道歉責(zé)任的適用對(duì)象,明確了侵害對(duì)象不限于“人身權(quán)利”,還包括其他法益甚至財(cái)產(chǎn)法益。該條規(guī)定不但合理而且具有很大的前瞻性。遺憾的是,作為國(guó)家賠償基本法的《國(guó)家賠償法》并沒有吸收這些合理的規(guī)定,只將物質(zhì)性人格權(quán)的侵害作為人身?yè)p害賠償?shù)膶?duì)象,基本排除了侵害精神性人格權(quán)以及其他財(cái)產(chǎn)法益的精神損害救濟(jì),這種做法不符合對(duì)精神性人格權(quán)保護(hù)的發(fā)展趨勢(shì)。(三)在其它具體的合同中也存在著一定的問題《國(guó)家賠償法》第35條規(guī)定的救濟(jì)方式包括消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉以及金錢賠償責(zé)任,這些責(zé)任也因上述原因?qū)е聸]有發(fā)揮應(yīng)有的作用。首先,消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉,對(duì)于不嚴(yán)重的精神損害應(yīng)當(dāng)是比較好的救濟(jì)方式,尤其是讓責(zé)任人當(dāng)面道歉對(duì)于彌補(bǔ)當(dāng)事人精神損害具有很大的意義,能夠單獨(dú)作為一種救濟(jì)手段。但由于受到前述侵權(quán)形式及客體上的限制,國(guó)家精神損害賠償制度并沒有體現(xiàn)出這幾種責(zé)任形式所應(yīng)具有的獨(dú)立意義。因?yàn)橹挥形镔|(zhì)性人格權(quán)受到侵害方可以要求消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉,而大部分事實(shí)行為造成的其他客體的損害并不屬于精神損害賠償范圍,這實(shí)際上是將消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉作為金錢賠償責(zé)任的附屬責(zé)任,消除影響、恢復(fù)名譽(yù)已經(jīng)失去了在國(guó)家精神損害賠償體系中獨(dú)立的精神撫慰救濟(jì)價(jià)值,這樣的規(guī)定反而不如上述《中國(guó)治安管理處罰法》第117條規(guī)定顯得合理。其次,對(duì)于金錢賠償設(shè)定了“嚴(yán)重”的門檻導(dǎo)致理解上的困難。《國(guó)家賠償法》第35條規(guī)定,必須是嚴(yán)重侵犯第3條和第17條所包含的人身權(quán)的情形才可以要求金錢賠償。對(duì)于“嚴(yán)重”的規(guī)制實(shí)際上也符合侵權(quán)責(zé)任法對(duì)精神損害賠償進(jìn)行限制的本旨,但如果與上述缺陷結(jié)合在一起,對(duì)于何謂嚴(yán)重就會(huì)造成理解上的困難。因?yàn)樵瓌t上第3條和第17條的侵權(quán)行為形式應(yīng)當(dāng)說都屬于嚴(yán)重的范疇,而不嚴(yán)重范疇大部分存在于事實(shí)行為中,而這一部分如上所述已經(jīng)被“違法性”所限定,如何認(rèn)定嚴(yán)重和不嚴(yán)重就成為司法實(shí)踐中的重要問題,目前在實(shí)踐中也逐漸出現(xiàn)了擴(kuò)張的傾向①,進(jìn)而間接地?cái)U(kuò)張了侵權(quán)客體的范圍。這種試圖擴(kuò)張賠償范圍的做法盡管是司法機(jī)關(guān)的一種努力值得肯定,但畢竟不是穩(wěn)妥的做法,其中仍然存在一些問題。如上所述,我國(guó)國(guó)家精神損害賠償制度是建立在以往國(guó)家人身?yè)p害賠償條款基礎(chǔ)上的一種制度,直接承襲甚至擴(kuò)張了國(guó)家人身?yè)p害賠償制度的缺陷,使國(guó)家精神損害賠償制度并不能發(fā)揮預(yù)想的作用,只能說是就社會(huì)熱點(diǎn)問題所做的補(bǔ)充性立法。三、慰性原則的合理性產(chǎn)生上述三種缺陷的原因,一部分源自法規(guī)自身設(shè)計(jì)上的不足,另一部分則由立法者對(duì)國(guó)家損害賠償進(jìn)行限制的基本態(tài)度所造成。我國(guó)在國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)的問題上采取的是撫慰性原則,該原則所考慮的主要因素是國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展以及公權(quán)力濫用的普遍化,補(bǔ)償國(guó)民損失以及促進(jìn)法治化進(jìn)程逐漸成為國(guó)家賠償所要考慮的主要因素,對(duì)國(guó)家損害賠償?shù)南拗撇粦?yīng)當(dāng)只單純考慮國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān),而應(yīng)當(dāng)以公益性作為是否限制賠償?shù)目紤]因素。事實(shí)上,以民法為基礎(chǔ)的國(guó)家精神損害賠償制度也不會(huì)給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)額外的負(fù)擔(dān)。因此,本文認(rèn)為:第一,全面限制國(guó)家損害賠償范圍的態(tài)度并不妥當(dāng);第二,精神損害賠償也不應(yīng)當(dāng)適用一般國(guó)家賠償?shù)南拗剖侄巍?一)第一,公法性質(zhì)的賠償與私法賠償?shù)倪m用之間存在著因果關(guān)系首先,如果將國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的因素作為次要因素來(lái)考慮,那么對(duì)國(guó)家損害賠償進(jìn)行限制的合理性一般都是從其公益性角度去分析,這就涉及國(guó)家損害賠償?shù)墓?、私法性質(zhì)之爭(zhēng)。關(guān)于國(guó)家賠償是公法還是私法在理論上通常有以下幾種觀點(diǎn):私法說、公法說、折中說、國(guó)家法說(pp.8-10)、風(fēng)險(xiǎn)與公平責(zé)任說、公共負(fù)擔(dān)平等學(xué)說(p.711)。其中,風(fēng)險(xiǎn)與公平責(zé)任說、公共負(fù)擔(dān)平等學(xué)說可納入公法性質(zhì)說,國(guó)家法說除否定公私法劃分的性質(zhì)外,在效果上基本認(rèn)同折中說。通常公法說主張國(guó)家賠償是區(qū)別于民事賠償制度的一種公法性質(zhì)的賠償制度,具有公益性,因此在賠償范圍上應(yīng)有所限制。公法說的理論基礎(chǔ)在于將公權(quán)力行為的公益性作為限制損害賠償?shù)幕A(chǔ),認(rèn)為基于公益性質(zhì)所造成的損害不應(yīng)當(dāng)僅僅苛責(zé)于權(quán)力的執(zhí)行者,給公民造成損害的現(xiàn)象在宏觀上是不可避免的,損害所造成的成本屬于風(fēng)險(xiǎn)成本或公共負(fù)擔(dān),因此在賠償方面應(yīng)當(dāng)采取一個(gè)適中的標(biāo)準(zhǔn)。而私法說認(rèn)為有損害就有賠償,公益性只是損害賠償中一個(gè)衡量因素,如同無(wú)過錯(cuò)責(zé)任賠償限額的考慮因素一樣。這樣,在公法說中是將公益性作為限制損害賠償?shù)幕A(chǔ),而在私法說中是將公益性作為侵權(quán)行為性質(zhì)的因素對(duì)責(zé)任進(jìn)行限制。然而實(shí)際上兩者在操作上的差別并不像想象中的那樣明顯,而且對(duì)國(guó)家損害賠償以及精神損害賠償?shù)南拗撇⒉粦?yīng)因公法性質(zhì)的賠償或私法性質(zhì)的不同而有太大差別②。但是,承認(rèn)國(guó)家損害賠償具有公益性質(zhì)的特征并不意味著要克減受害人的權(quán)利,這種公益性特征只是概括的觀點(diǎn),不能不區(qū)分具體事項(xiàng)一律予以限制。將公權(quán)力不當(dāng)、違法行使的成本作為社會(huì)運(yùn)行的成本來(lái)看待只有在符合公平和國(guó)民合理預(yù)期的前提下才是妥當(dāng)?shù)摹Ｈ鐚?duì)于一般行政管理中的非故意侵害或者是司法裁判行為中裁量權(quán)范圍內(nèi)的有罪判決可以進(jìn)行合理的利益考量,減輕賠償責(zé)任。但是對(duì)于基于故意甚或惡意行為所進(jìn)行的侵害,并沒有合理的理由去減輕責(zé)任。這也與國(guó)民對(duì)法律的認(rèn)知是一致的。如果僵化地將所有行為都作為責(zé)任減輕的對(duì)象,就缺乏合理性與合法性。另外,國(guó)家賠償不但是救濟(jì)受害國(guó)民的生命、身體、財(cái)產(chǎn)權(quán),從而實(shí)現(xiàn)憲法上的基本權(quán)保障理念的制度,而且是通過賠償、恢復(fù)行政的合法性原則的所謂的實(shí)現(xiàn)法治主義的制度。救濟(jì)的目的不僅在于賠償,還具有督促公權(quán)力機(jī)關(guān)更好地履行義務(wù),更快實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的功能。(二)《國(guó)家賠償法》對(duì)于國(guó)家精神損害賠償范圍的規(guī)定缺乏合理性,一個(gè)盡管精神損害普遍存在于行使公權(quán)力所產(chǎn)生的損害中,但精神損害賠償金錢賠償責(zé)任已經(jīng)受到了民事法律的嚴(yán)格限制,所以不必?fù)?dān)心國(guó)家精神損害賠償會(huì)造成額外的財(cái)政負(fù)擔(dān),而且較輕的精神損害賠償可以采用賠禮道歉、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響等措施。對(duì)這些措施也無(wú)須進(jìn)行限制,過度的限制反而會(huì)使這些法定責(zé)任形式成為金錢賠償責(zé)任的附庸,過度的形骸化。但對(duì)于嚴(yán)重侵犯人身權(quán)的行為,無(wú)論以何種事由都不能進(jìn)行限制,否則會(huì)造成不公平的現(xiàn)象。因此,對(duì)于較輕的行為無(wú)需限制,對(duì)于嚴(yán)重的行為不能限制,這樣對(duì)國(guó)家精神損害賠償所作出的限制就缺乏合理性,并且對(duì)人身權(quán)益的求償權(quán)也不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行超出民法原理的額外限制。在我國(guó),從私法角度考察《國(guó)家賠償法》的思路不僅在理念上而且在技術(shù)上都是有益的。不管是秉持私法說還是公法說,都要以民事賠償作為基礎(chǔ),對(duì)于賠償范圍及賠償額度要根據(jù)國(guó)家精神損害賠償?shù)奶攸c(diǎn)來(lái)分析。在實(shí)際操作上不但要結(jié)合民法理論而且要適用民法相關(guān)規(guī)定,這也是大陸法系國(guó)家通常的做法③。對(duì)于損害賠償、尤其是對(duì)于精神損害賠償?shù)南拗撇粦?yīng)予以硬性規(guī)定,而應(yīng)以民法為基礎(chǔ)并將公益性作為考量的因素。國(guó)家精神損害賠償制度可以不依附于財(cái)產(chǎn)損害賠償制度而獨(dú)立存在。四、補(bǔ)償制度的民法適用國(guó)家精神損害賠償是對(duì)公權(quán)力侵權(quán)給當(dāng)事人造成的精神損害進(jìn)行的補(bǔ)償,具有私法性質(zhì),在法律適用上除了優(yōu)先適用《國(guó)家賠償法》外,還應(yīng)適用侵權(quán)責(zé)任條款以及相關(guān)的民法理論。在現(xiàn)行法律規(guī)定的條件下,也可以采取法律技術(shù)對(duì)上述問題進(jìn)行合目的性的司法解釋。(一)對(duì)于“職權(quán)”的認(rèn)定對(duì)于職權(quán)范圍的解釋依照職務(wù)范圍理論,一般存在主觀說與客觀說兩類。1997年司法解釋主張的是客觀說,認(rèn)為與“行使行政職權(quán)有關(guān)”的行為可以作為受案范圍,因此囊括了相關(guān)的事實(shí)行為。該司法解釋盡管拓寬了“職權(quán)”行為的范圍,但在字面上應(yīng)當(dāng)說與法律條文相抵觸,而且對(duì)于“有關(guān)”還需要進(jìn)一步解釋。日本和韓國(guó)的賠償理論主張以外觀主義來(lái)確認(rèn)職務(wù)范圍,即判斷職務(wù)行為要依據(jù)該行為在客觀上是否具有職務(wù)行為的外觀,即使是以謀求自己利益為目的而實(shí)施的情況,只要客觀地進(jìn)行了具備執(zhí)行職務(wù)之外形的行為并因此而給他人帶來(lái)了損害,也要承擔(dān)國(guó)家損害賠償責(zé)任(p.474)。這樣的解釋方法不會(huì)從字面上與法律相抵觸,而且在認(rèn)定上相對(duì)簡(jiǎn)便,并且拓寬了職務(wù)行為的外延,值得我們借鑒。當(dāng)然,對(duì)于實(shí)際上不屬于行使職權(quán)的行為,賠償機(jī)關(guān)可以依照《國(guó)家賠償法》第16條追償條款,追究公務(wù)人員個(gè)人的財(cái)產(chǎn)責(zé)任。(二)采用過錯(cuò)原則時(shí)的責(zé)任承擔(dān)問題《國(guó)家賠償法》第2條將“違法行使職權(quán)”中的“違法”刪去拓寬了歸責(zé)原則的種類,但是否將過錯(cuò)原則納入國(guó)家損害賠償歸責(zé)原則中還尚未明了。因?yàn)椤坝斜痉ㄒ?guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形”實(shí)際上限制了過錯(cuò)原則的適用,第3條、第4條、第17條、第18條除無(wú)過錯(cuò)責(zé)任外絕大部分都帶有“違法”或“非法”,所以這次修訂基本上仍然是以違法原則為主要?dú)w責(zé)原則,以無(wú)過錯(cuò)原則為例外。本文認(rèn)為,精神損害賠償?shù)臍w責(zé)原則應(yīng)當(dāng)采取過錯(cuò)原則,理由有以下四個(gè)方面。1.采取過錯(cuò)原則有利于拓寬損害賠償事項(xiàng)的范圍。我國(guó)《國(guó)家賠償法》及相關(guān)司法解釋中的賠償范圍包括了事實(shí)行為與法律行為,如果單采行政違法性原則,則對(duì)事實(shí)行為和失當(dāng)?shù)姆尚袨闊o(wú)法規(guī)制。2.采取過錯(cuò)原則能夠?qū)ω?zé)任份額進(jìn)行分配。首先,如果出現(xiàn)國(guó)家侵權(quán)行為與他人侵權(quán)行為結(jié)合形成多數(shù)人侵權(quán)的局面,只有過錯(cuò)原則才能在理論上整合多數(shù)人侵權(quán),分配責(zé)任。其次,行政侵權(quán)行為與當(dāng)事人自身過錯(cuò)結(jié)合的時(shí)候,應(yīng)適用與有過失原則,在賠償機(jī)關(guān)與賠償權(quán)利人之間分配損失。3.過錯(cuò)是衡量精神損害程度嚴(yán)重與否的關(guān)鍵因素之一。如何確定當(dāng)事人受到的精神損害嚴(yán)重程度,行為人的主觀過錯(cuò)也是衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。行為人濫用國(guó)家公權(quán)力實(shí)施違法活動(dòng)或者對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù),對(duì)當(dāng)事人造成的精神損害要大于一般過錯(cuò)行為,同時(shí)也對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的形象造成了較大影響,所以必須將行為人的主觀過錯(cuò)納入考量的范圍。而且過錯(cuò)不僅是衡量精神損害嚴(yán)重性的標(biāo)準(zhǔn),也是計(jì)算精神損害賠償額度的基礎(chǔ)。4.采用過錯(cuò)原則可以確定《國(guó)家賠償法》第16條的追償范圍。《國(guó)家賠償法》第16條規(guī)定:“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后,應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用?！彼?追償?shù)姆秶约雍θ说倪^錯(cuò)作為基礎(chǔ),如果不依照過錯(cuò)程度追償相關(guān)人員的財(cái)產(chǎn)責(zé)任,會(huì)違反合比例性原則,《國(guó)家賠償法》第16條也就喪失了分配責(zé)任的基礎(chǔ)。很明顯,我國(guó)行政法領(lǐng)域?qū)τ谶`法性的認(rèn)識(shí)與民事侵權(quán)中的“侵害權(quán)利即引證違法”的違法性并不相同(這種不同的合理性和淵源確實(shí)應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)真研究)。因此,對(duì)于《國(guó)家賠償法》第3條兜底條款中“違法行為”中的“違法”如何解釋決定了是否適用過錯(cuò)責(zé)任原則。如果采用行政領(lǐng)域中理解的違法性,則適用范圍要小于民事領(lǐng)域的違法性,通常也就排除了過錯(cuò)責(zé)任原則的適用,而如果采用民事領(lǐng)域的違法性概念,則與過錯(cuò)原則并行不悖。因此,本文建議《國(guó)家賠償法》第3條“違法行為”應(yīng)當(dāng)解釋為民法上的違法性,即包括一般的民事違法行為。通過這種解釋,能夠?qū)⒌?條變?yōu)獒槍?duì)事實(shí)行為的概括性條款,同時(shí)也能將列舉事項(xiàng)之外的事實(shí)行為的歸責(zé)原則直接適用民法的過錯(cuò)責(zé)任原則。(三)對(duì)精神損害賠償?shù)南拗啤秶?guó)家賠償法》以人身自由、身體權(quán)、健康權(quán)受到侵害為精神損害賠償?shù)囊罁?jù),大大限制了精神損害賠償?shù)姆秶Ｊ紫?以特定的人身權(quán)受到損害限定賠償范圍不具有合理性?！秶?guó)家賠償法》應(yīng)當(dāng)改變以往考慮財(cái)政負(fù)擔(dān)輕視私權(quán)保護(hù)的傾向,而要以補(bǔ)償國(guó)民所受損害為立法目標(biāo)。國(guó)家公權(quán)力行使的公益性質(zhì)應(yīng)當(dāng)作為賠償中考慮的因素,而不是作為財(cái)政負(fù)擔(dān)的考量基礎(chǔ),所以不應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)形式或客體上對(duì)精神損害賠償進(jìn)行嚴(yán)格限制?！肚謾?quán)責(zé)任法》第22條規(guī)定:“侵害他人人身權(quán)益,造成他人嚴(yán)重精神損害的,被侵權(quán)人可以請(qǐng)求精神損害賠償?！逼渲械摹叭松頇?quán)益”也包括間接造成的人身權(quán)益損害,比如對(duì)特定財(cái)產(chǎn)的損毀所造成的精神損害也屬于精神損害賠償范圍。其次,就實(shí)踐層面而言,我國(guó)公權(quán)力監(jiān)督薄弱,侵權(quán)方式與手段多樣化,不應(yīng)當(dāng)將國(guó)家精神損害賠償限制在侵害人身權(quán)范圍之內(nèi)。此外,由于精神損害賠償中采用了恢復(fù)名譽(yù)、消除影響和賠禮道歉等救濟(jì)方式,對(duì)于一般的損害能夠通過這些救濟(jì)方式獨(dú)立解決,并不需要額外的財(cái)政支出,因此沒有必要對(duì)這種較輕的損害救濟(jì)進(jìn)行限制。所以,在精神損害賠償領(lǐng)域,對(duì)遭受重大精神損害的情況通過侵權(quán)形式或者客體的限制會(huì)產(chǎn)生顯著的不公平的效果,而對(duì)于情節(jié)輕微的精神損害由于具有非金錢的救濟(jì)手段沒有必要進(jìn)行限制,因此對(duì)于精神損害賠償應(yīng)當(dāng)予以原則性的指引,并在個(gè)案中結(jié)合公益因素以及其他因素進(jìn)行衡量,而無(wú)需進(jìn)行硬性的限制。這樣,國(guó)家精神損害應(yīng)當(dāng)能夠成為獨(dú)立于財(cái)產(chǎn)損害的獨(dú)立類型,無(wú)須依附既有規(guī)定。所以更好的做法是修訂《國(guó)家賠償法》35條,參照《侵權(quán)責(zé)任法》將其改為一般條款,采取過錯(cuò)原則,將公益性因素作為限制金錢賠償?shù)囊蛩刂?。?dāng)然如果不存在公益性因素,純粹屬于濫用職權(quán)行為,則不應(yīng)當(dāng)對(duì)賠償數(shù)額不進(jìn)行限制。這樣既能充分利用非金錢的救濟(jì)手段,也能防止出現(xiàn)相應(yīng)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。(四)《國(guó)家賠