森林有關(guān)立法問題及其建議

森林有關(guān)立法問題及其建議劉宏明【摘要】森林是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要資源,是法律調(diào)整和法理研究的重要對(duì)象.文中從總結(jié)關(guān)于森林概念的多種學(xué)說入手，提出了明確森林等相關(guān)概念法律意義的建議;在此基礎(chǔ)上，從法律關(guān)系客體、權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利性質(zhì)和權(quán)利行使5個(gè)方面闡釋了森林的法律特征;同時(shí)對(duì)當(dāng)前我國的森林法律調(diào)整實(shí)踐進(jìn)行了回顧，并以《森林法》修改為例從4個(gè)方面對(duì)我國的森林立法提出了具體意見和建議.【期刊名稱】《中國城市林業(yè)》【年(勤期】2017(015)002【總頁數(shù)】5頁(P46-50)【關(guān)鍵詞】森林;法律意義;法律特征;法律調(diào)整;立法【作者】劉宏明【作者單位】國家林業(yè)局宣傳中心北京100714【正文語種】中文森林作為重要的自然資源，具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化等多種功能。自法產(chǎn)生以來，世界各國就將圍繞森林發(fā)生的重要社會(huì)關(guān)系納入法律調(diào)整范圍，使森林成為法律調(diào)整的對(duì)象之一。隨著人們對(duì)森林功能、地位和作用的認(rèn)識(shí)不斷深化，特別是生態(tài)文明觀念的逐步形成和廣泛傳播，國際社會(huì)更加重視以法的形式保護(hù)和發(fā)展森林資源，以期實(shí)現(xiàn)森林資源的可持續(xù)發(fā)展和利用。我國在新中國成立初期頒布的《土地改革法》第十八條就明確規(guī)定，森林歸國家所有，由人民政府管理經(jīng)營，森林也成為我國法律規(guī)范的重要內(nèi)容。在推進(jìn)國家各項(xiàng)建設(shè)的歷史進(jìn)程中，我國不僅制定發(fā)布了《森林保護(hù)條例》《關(guān)于加強(qiáng)山林保護(hù)管理、制止破壞山林樹木的通知》《森林法》《森林法實(shí)施條例》等以保護(hù)和發(fā)展森林資源為主要內(nèi)容的專門法律和行政法規(guī)，還在國家的根本大法《憲法》中對(duì)森林資源的歸屬、利用和保護(hù)做出了明確規(guī)定，同時(shí)《物權(quán)法》《刑法》等基本法律也對(duì)森林的權(quán)屬和流轉(zhuǎn)以及涉及森林的違法犯罪行為進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。在國家全面推進(jìn)依法治國和建設(shè)生態(tài)文明的大背景下，深入研究森林有關(guān)法律問題，有利于夯實(shí)學(xué)理基礎(chǔ)、豐富林業(yè)法學(xué)理論，有利于完善森林法律法規(guī)體系、保護(hù)和發(fā)展森林資源，有利于加強(qiáng)對(duì)外交流合作、樹立我國良好國際形象，必將對(duì)維護(hù)國家生態(tài)安全、增強(qiáng)民族可持續(xù)發(fā)展能力、滿足社會(huì)公眾日益增長的生態(tài)需求產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。1.1森林的概念明確森林概念是開展有關(guān)法律問題研究的前提和基礎(chǔ)，是健全有關(guān)法律制度的重要邏輯起點(diǎn)。關(guān)于森林的概念，從不同的角度出發(fā)有著不同的定義。1） 林木集群說。林木集群說由我國著名林學(xué)家梁希提出，認(rèn)為森林是單位面積的土地上達(dá)到一定數(shù)量林木的集群，這個(gè)集群一方面受環(huán)境的影響，另一方面又影響周圍環(huán)境，使環(huán)境因它而發(fā)生顯著的變化，像這樣許多林木的總和才稱作森林［1］。這一學(xué)說在我國實(shí)踐中逐步發(fā)展演變產(chǎn)生重大影響。受此次學(xué)說影響，《現(xiàn)代漢語詞典》將森林定義為大片生長的樹木［2］。《森林法實(shí)施條例》對(duì)森林的描述為:森林，包括喬木林和竹林。2） 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)說。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)說是由我國學(xué)者根據(jù)森林管理需要和實(shí)踐總結(jié)提煉出來的。這種主張認(rèn)為，森林是達(dá)到多項(xiàng)技術(shù)要求、符合一定數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的生物群落，并將森林具體釋義為面積大于或等于0.667hm2的土地、高度可以達(dá)到2m或以上、郁閉度等于或大于0.2，以樹木為主體的生物群落。其范圍包括達(dá)到以上標(biāo)準(zhǔn)的竹林、天然林或人工幼林（未成林幼林），2行以上、行距小于或等于4m或樹冠幅度等于或大于10m的林帶以及特定的灌木林［3］。3）生態(tài)系統(tǒng)說。美國學(xué)者Barnes［4］認(rèn)為，森林是一個(gè)由喬木和其他木本植物占優(yōu)勢(shì)，并與環(huán)境或者地球基質(zhì)相互作用的動(dòng)態(tài)三維生態(tài)系統(tǒng)。森林不僅是由以木本植物為主組成的群落，更重要的是一個(gè)有特定功能的系統(tǒng)。我國部分學(xué)術(shù)著作采用此學(xué)說，并借鑒林木集群說和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)說提出，森林是天然的或者為生產(chǎn)木材及其他林產(chǎn)品、為保護(hù)環(huán)境及游憩等而經(jīng)營的木本植樹群落；森林應(yīng)該具有一定的面積、密度、高度和生產(chǎn)力，更重要的是森林中的各種成分都不是孤立存在的，各生物成分之間，生物與非生物成分之間通過各種生態(tài)關(guān)系和能力過程發(fā)生必然的聯(lián)系，形成森林生態(tài)系統(tǒng)?？梢哉f任何一片森林都不是簡單的動(dòng)植物組合或者它們的相互作用，更重要的是它們與周圍環(huán)境形成一個(gè)有機(jī)的功能單位［1］。1.2森林的法律意義關(guān)于森林概念的不同主張，體現(xiàn)了人們對(duì)森林組成、功能和作用的不同認(rèn)識(shí)和理解，以及基于不同出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)對(duì)森林界定時(shí)的不同側(cè)重，反映了現(xiàn)實(shí)需要和某一時(shí)期的認(rèn)識(shí)水平。盡管這些主張不是法律意義上的森林概念，但對(duì)在法律上科學(xué)界定森林概念提供了重要的有益借鑒和參考。經(jīng)過長期的立法實(shí)踐，我國有關(guān)森林的法律法規(guī)日臻完善，但卻始終未對(duì)森林的法律意義做出明確規(guī)定。不僅《森林法》作為法律未像《野生動(dòng)物保護(hù)法》對(duì)保護(hù)的野生動(dòng)物做出清晰界定那樣對(duì)森林的法律意義做出說明，作為細(xì)化《森林法》內(nèi)容的行政法規(guī)《森林法實(shí)施條例》也未說明森林的法律意義，僅在第二條指出森林包括喬木林和竹林。這不能看成是對(duì)森林的法律界定，更多地是對(duì)森林范圍的描述。2016年9月公布的《中華人民共和國森林法（2016年修改征求意見稿）》也未對(duì)森林的法律意義做出界定，這不能不說是森林立法的一個(gè)缺憾。長期以來，在《森林法》制定和修改過程中，之所以未對(duì)森林的法律意義做出界定，筆者認(rèn)為可能存在2個(gè)方面原因:一方面，如何在法律上表述森林還未形成統(tǒng)一意見，特別是在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和表述方式上存在不同看法；另一方面，希冀通過《森林法實(shí)施條例》和相關(guān)技術(shù)規(guī)程來明確森林的法律意義，并更加準(zhǔn)確全面詳細(xì)地予以闡述。鑒于森林的法律意義在森林立法中的極端重要性和森林立法的較高技術(shù)性，筆者建議在《森林法》修改中對(duì)森林等相關(guān)概念的法律意義給予高度重視，并提出如下具體意見:一是在修改的《森林法》中對(duì)森林、林木、林地等概念的法律意義予以明確；二是在明確森林的法律意義時(shí)，充分調(diào)研，全面考慮我國林業(yè)建設(shè)實(shí)際和森林資源現(xiàn)狀以及國家履行國際義務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要；三是既要有面積、郁閉度等方面量上的描述，也要有功能、價(jià)值等方面質(zhì)上的要求；四是既要在《森林法》中有宏觀上的界定，也要在《森林法實(shí)施條例》中有具體的詮釋。森林獨(dú)特的自然屬性和在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的獨(dú)特地位和功能，使森林納入法律調(diào)整成為法律關(guān)系客體后具有了自己的法律特征，概括起來主要有5個(gè)方面。2.1在法律關(guān)系客體上屬于〃物”法律關(guān)系客體是法律關(guān)系權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)所指向的對(duì)象，一般分為物、給付行為、智力成果、人身利益和權(quán)利。很顯然，森林作為法律關(guān)系的客體應(yīng)該屬于〃物”。按照《物權(quán)法》對(duì)〃物”的劃分，森林應(yīng)屬于不動(dòng)產(chǎn)。2.2在權(quán)利主體上具有廣泛性權(quán)利主體即法律關(guān)系中一定權(quán)利的享有者和一定義務(wù)的承擔(dān)者。森林作為法律關(guān)系權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)所指向的對(duì)象，其權(quán)利主體的范圍涵蓋了當(dāng)前我國法律關(guān)系的各類主體。一是國家和集體可以成為森林的權(quán)利主體?！渡址ā返谌龡l確認(rèn)了國家和集體可以成為森林所有權(quán)的主體，對(duì)森林享有最完整的權(quán)利。二是自然人、法人或者其他組織可以成為森林的權(quán)利主體?！渡址▽?shí)施條例》第四條在對(duì)森林、林木和林地使用權(quán)登記管理做出規(guī)定的同時(shí)，也在法律上確認(rèn)了自然人、法人或者其他組織對(duì)森林、林木和林地依法享有使用權(quán)，能夠成為森林、林木和林地使用權(quán)的權(quán)利主體。2.3在權(quán)利內(nèi)容上具有豐富性根據(jù)《憲法》《森林法》《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，以森林為客體的權(quán)利類型有所有權(quán)、使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，承包經(jīng)營權(quán)將進(jìn)一步細(xì)化分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。在權(quán)利內(nèi)容上，所有權(quán)體現(xiàn)了主體對(duì)森林的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，使用權(quán)體現(xiàn)了主體對(duì)森林的占有、使用、收益的權(quán)利；承包權(quán)體現(xiàn)了主體對(duì)森林的占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利，經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)了主體對(duì)森林的占有、使用和收益的權(quán)利。由此可見，以森林為客體的權(quán)利涵蓋了占有、使用、收益和處分的各項(xiàng)權(quán)能，在內(nèi)容上極具豐富性。2.4在權(quán)利性質(zhì)上具有復(fù)雜性無論對(duì)劃分依據(jù)有多大爭論，公權(quán)和私權(quán)作為2大基本權(quán)利范疇不管在實(shí)踐中還是在理論上還是得到普遍認(rèn)可的，成為對(duì)權(quán)利性質(zhì)的重要分類。以森林為客體的權(quán)利在屬于公權(quán)還是私權(quán)方面表現(xiàn)出了極大的復(fù)雜性，主要是森林所有權(quán)?！段餀?quán)法》作為私法，是創(chuàng)設(shè)私權(quán)的基本法律，在第四十八條確認(rèn)了森林國家所有權(quán)的私權(quán)性質(zhì)。同時(shí)《憲法》作為公法，其核心在于通過法的形式來限制國家權(quán)力保障人權(quán)，體現(xiàn)了主權(quán)需要和公共利益，其第九條確認(rèn)了森林國家所有權(quán)的公權(quán)性質(zhì)。由此可見，森林國家所有權(quán)的法律性質(zhì)具有雙重性即私權(quán)性和公權(quán)性，這就需要我們?cè)诮缍ㄉ謬宜袡?quán)法律性質(zhì)時(shí)，不能單純做出屬于私權(quán)或者公權(quán)的結(jié)論，要放在具體的法律或者法律關(guān)系中進(jìn)行判斷。2.5在權(quán)利行使上具有約束性以森林為客體的權(quán)利在行使時(shí)，不僅受到通常情況下各種權(quán)利行使應(yīng)受到的限制如權(quán)利不得濫用，還受到自己特有的權(quán)利行使約束。《森林法實(shí)施條例》第二十八條和第二十九條既是法律對(duì)森林采伐管理的要求，也是法律對(duì)權(quán)利主體行使權(quán)利的限制，正是在這個(gè)意義上，部分學(xué)者將林木采伐權(quán)作為森林所有權(quán)和使用權(quán)的重要權(quán)能和體現(xiàn)視為不完全物權(quán)，稱為準(zhǔn)物權(quán)或者限制物權(quán)、特別法上的物權(quán)，再次說明了以森林為客體的權(quán)利性質(zhì)的復(fù)雜性。法律調(diào)整是國家根據(jù)自己的價(jià)值評(píng)斷，以法的形式對(duì)人的行為和社會(huì)關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，以期建立理想的社會(huì)生活秩序的活動(dòng)。憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和國際條約，構(gòu)成了我國調(diào)整森林法的淵源，它們既包括公法，也包括私法；既包括民事法律規(guī)范、刑事法律規(guī)范，也包括行政法律規(guī)范、國際法規(guī)范；既包括社會(huì)規(guī)范，也包括技術(shù)規(guī)范；既包括授權(quán)性規(guī)范、義務(wù)性規(guī)范，也包括禁止性規(guī)范，形成了較為完善的體系，對(duì)保護(hù)和發(fā)展森林資源發(fā)揮了重要作用，也為進(jìn)一步研究森林法律問題提供了現(xiàn)實(shí)參考。3.1憲法我國《憲法》第九條規(guī)定：〃礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！?.2法律對(duì)圍繞森林發(fā)生的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行規(guī)范調(diào)整的專門法律除《森林法》夕卜，還有《物權(quán)法》《刑法》等基本法律和《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等普通法律。這些法律都對(duì)圍繞森林發(fā)生的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行了規(guī)定，體現(xiàn)了森林在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的重要地位。3.3行政法規(guī)《森林法實(shí)施條例》作為對(duì)《森林法》內(nèi)容具體化的主要形式，對(duì)《森林法》的多項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行了解釋說明，使《森林法》的規(guī)定更具操作性和執(zhí)行力，在現(xiàn)實(shí)的法律調(diào)整中適用范圍更加廣泛。3.4地方性法規(guī)地方性法規(guī)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，依法制定的在本行政區(qū)域內(nèi)具有法的效力的規(guī)范性文件。3.5規(guī)章規(guī)章包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。部門規(guī)章是國務(wù)院組成部門及直屬機(jī)構(gòu)在職權(quán)范圍內(nèi)制定的規(guī)范性文件，如國家林業(yè)局制定發(fā)布的《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》。地方政府規(guī)章是省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府依照法定程序制定的規(guī)范性文件。3.6國際條約國際條約是指我國同外國締結(jié)的雙邊、多邊協(xié)議和其他具有條約協(xié)定性質(zhì)的文件，如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和林業(yè)建設(shè)實(shí)踐的推進(jìn)，森林法律調(diào)整的形勢(shì)和環(huán)境發(fā)生了很大變化，有關(guān)森林的部分法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)物質(zhì)生活條件的變化，亟需修改完善。目前，我國正在進(jìn)行《森林法》的修改工作，并在2016年公布了修改征求意見稿。筆者以《森林法》修改為例，對(duì)修改完善森林法律法規(guī)提出以下建議。4.1明確思路理念修改完善森林法律法規(guī)，不僅是對(duì)法律法規(guī)條文本身的調(diào)整，更是對(duì)林業(yè)建設(shè)中社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，要特別慎重，首先在思路和理念上要有明確的方向。任何一部好的法律法規(guī)都應(yīng)較為充分地體現(xiàn)社會(huì)物質(zhì)生活條件發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，都應(yīng)回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)切，都應(yīng)與政策、道德等其他社會(huì)規(guī)范較好地統(tǒng)一，都應(yīng)與相關(guān)的其他法律法規(guī)有效銜接。在《森林法》修改中，要明確修改的因由和目標(biāo)、修改前后立法目的有什么轉(zhuǎn)變、法律本身的定位有什么變化等。要將近20年保護(hù)和發(fā)展森林資源的最新實(shí)踐成果與林業(yè)建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略、主要目標(biāo)和指導(dǎo)思想以適當(dāng)?shù)姆绞襟w現(xiàn)在條文中，要對(duì)森林資源保護(hù)和發(fā)展中的重大現(xiàn)實(shí)問題做出法律說明，要與近年來新頒布和修訂的諸如《物權(quán)法》《侵權(quán)責(zé)任法》《土地管理法》《刑法》《行政處罰法》等法律有關(guān)森林的內(nèi)容相協(xié)調(diào)相補(bǔ)充，如時(shí)效、數(shù)量條件等。同時(shí)，《森林法》是調(diào)整森林最為重要的法律，事關(guān)森林資源保護(hù)和發(fā)展的重大問題均應(yīng)體現(xiàn)；但也要注意《森林法》不是林業(yè)法，因此與森林關(guān)聯(lián)度不大，不宜由法律調(diào)整或者可由其他法律法規(guī)調(diào)整的內(nèi)容不應(yīng)出現(xiàn)或者過多地出現(xiàn)，不應(yīng)將《森林法》變成林業(yè)法，將林業(yè)涉及的內(nèi)容網(wǎng)羅其中，這是修改《森林法》要特別注意的。4.2梳理有關(guān)法律規(guī)范和文件1） 政策。在推進(jìn)森林資源保護(hù)和發(fā)展過程中，從中央到地方，從國家綜合部門到林業(yè)行政主管部門，制定和發(fā)布了諸多政策措施，確立了多項(xiàng)森林資源保護(hù)和發(fā)展的好機(jī)制好做法，在實(shí)踐中發(fā)揮了重大的積極作用，這些機(jī)制和做法應(yīng)該成為完善《森林法》的重要內(nèi)容。2） 規(guī)章。林業(yè)部門和地方政府在自己的職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布的規(guī)章，國務(wù)院林業(yè)行政主管部門關(guān)于地方森林資源保護(hù)和發(fā)展有關(guān)問題的答復(fù)意見，在保護(hù)和發(fā)展森林資源中具有重要的價(jià)值，很多成為保護(hù)和發(fā)展森林資源的重要遵循，應(yīng)將其中具有共性、代表性和可操作性的內(nèi)容納入《森林法》中。3） 法規(guī)。對(duì)《森林法實(shí)施條例》中的內(nèi)容進(jìn)行甄別，確定哪些內(nèi)容應(yīng)該在《森林法》中予以規(guī)定，如森林的概念等；哪些內(nèi)容應(yīng)該保留在《森林法實(shí)施條例》中，并予以增減和完善；哪些內(nèi)容留待部門規(guī)章規(guī)定或交由地方來自行決定。4） 法律。對(duì)與森林資源保護(hù)和發(fā)展相關(guān)的法律進(jìn)行全面梳理，一方面，按照“新法優(yōu)于舊法”的原則，參照新近頒布實(shí)施的法律對(duì)《森林法》的條文表述、概念定義等進(jìn)行修改；另一方面，對(duì)相關(guān)法律之間存在的矛盾進(jìn)行整理，為今后修法做準(zhǔn)備。4.3借鑒最新成果自《森林法》修訂以來，法學(xué)理論和立法技術(shù)都發(fā)生了很大變化。這就要求再次修改《森林法》時(shí)，要充分借鑒最新林學(xué)、法學(xué)等方面的理論成果，廣泛采納先進(jìn)的立法技術(shù)，使《森林法》不僅成為新時(shí)期推進(jìn)森林資源保護(hù)和發(fā)展最為重要的法律，也要成為最具先進(jìn)性的立法范本。同時(shí)，要認(rèn)真吸納世界各國和國際組織關(guān)于森林資源保護(hù)和發(fā)展的最新實(shí)踐成果，使《森林法》的規(guī)定具有更好的開放性，以樹立我國良好形象，便利開展國際交流合作。4.