轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度中的法律問題

轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度中的法律問題

轉(zhuǎn)餐食品標(biāo)志是防止轉(zhuǎn)食食品風(fēng)險(xiǎn)的措施之一。它也是確保消費(fèi)者知識(shí)和權(quán)威的有效方法。世界各國(guó)根據(jù)本國(guó)生物技術(shù)的發(fā)展?fàn)顩r、轉(zhuǎn)基因作物的種植和轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的進(jìn)出口貿(mào)易量等綜合因素確定不同的標(biāo)識(shí)制度,主要有以產(chǎn)品為基礎(chǔ)的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度、以過程為基礎(chǔ)的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度和自愿標(biāo)識(shí)制度,這些制度在標(biāo)識(shí)的對(duì)象、范圍、豁免和執(zhí)行上存在著顯著差異。轉(zhuǎn)基因是一種從種子階段起就一直伴隨在整個(gè)種植、生產(chǎn)和加工過程的重要特性,而且轉(zhuǎn)基因的特性存在于不同的物種上,因此轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)比普通的食品標(biāo)識(shí)復(fù)雜很多。在轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度上,有一系列重要的概念需要明晰,否則無法正確理解這種制度的本質(zhì)。一、2食品標(biāo)識(shí)的定義(一)其他生物食品或食品成分2009年食品法典委員會(huì)在《預(yù)包裝食品標(biāo)識(shí)一般標(biāo)準(zhǔn)修訂草案:定義》中建議:“轉(zhuǎn)基因技術(shù)獲得的食品或食品成分”是指包含或者由現(xiàn)代生物技術(shù)獲得的轉(zhuǎn)基因生物組成的食品或食品成分,或者由現(xiàn)代生物技術(shù)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)基因生物所生產(chǎn)但不包含該生物的食品或食品成分。(1)《生物安全議定書》規(guī)定了擬直接作食物或飼料或加工之用的改性活生物體的概念。(2)縱觀國(guó)際和國(guó)內(nèi)的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)從廣義上理解轉(zhuǎn)基因食品,其包括作為食品的改性活生物體,也包括經(jīng)過加工后的改性生物體已經(jīng)不再存活的食品,還包括在食品成分中運(yùn)用了轉(zhuǎn)基因原材料的食品。(二)改善基本功能,提高內(nèi)在要求,體現(xiàn)“標(biāo)簽”的靜態(tài)說明標(biāo)簽(label)是指貼在或系在物品上標(biāo)明品名、用途、價(jià)格等的紙片。(3)2007年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)簽的標(biāo)識(shí)》(LabelingofAgriculturalGeneticallyModifiedOrganismswithlabel)指出了標(biāo)識(shí)與標(biāo)簽的區(qū)別,標(biāo)簽(labeling)是名詞,由文字圖形等組成。標(biāo)識(shí)(labelorlabeling),標(biāo)識(shí)是動(dòng)詞或動(dòng)名詞,是指具體在標(biāo)簽上標(biāo)注轉(zhuǎn)基因成分的行為。標(biāo)識(shí)是一個(gè)系統(tǒng)的、動(dòng)態(tài)的過程,在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)有不同行為者的參與,標(biāo)簽是一個(gè)靜態(tài)的說明。轉(zhuǎn)基因食品應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)標(biāo)識(shí)制度,具體研究標(biāo)識(shí)制度的主體、客體和內(nèi)容。標(biāo)識(shí)的義務(wù)主體,包括轉(zhuǎn)基因種子的銷售者、轉(zhuǎn)基因作物的種植者、轉(zhuǎn)基因成分的加工者和使用者、轉(zhuǎn)基因食品和食品成份的銷售者等。標(biāo)識(shí)的客體是轉(zhuǎn)基因食品,標(biāo)識(shí)的內(nèi)容包括標(biāo)識(shí)的方式、內(nèi)容、位置、例外和豁免等規(guī)定。轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)是指在食品說明書或標(biāo)簽中標(biāo)注說明該食品是轉(zhuǎn)基因食品或含轉(zhuǎn)基因成分,或由轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)但不包含該生物的食品或食品成分,以便與傳統(tǒng)食品區(qū)分開來供消費(fèi)者選擇的行為。轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)是轉(zhuǎn)基因食品管理的重要內(nèi)容,是轉(zhuǎn)基因食品經(jīng)過安全評(píng)估、審核及市場(chǎng)準(zhǔn)入后的最終體現(xiàn),是轉(zhuǎn)基因食品管理的信息系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)的基礎(chǔ)。二、以實(shí)質(zhì)等同為原則,和實(shí)質(zhì)等同為主要措施,操作對(duì)象以非物質(zhì)食品為背景的操作對(duì)象,對(duì)可行性較實(shí)質(zhì)等同(SubstantialEquivalence)是在對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行安全性評(píng)估和分析中發(fā)展出來的概念。1993年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(簡(jiǎn)稱OECD)《起源于現(xiàn)代生物技術(shù)的食品的安全性評(píng)估》認(rèn)為,實(shí)質(zhì)等同原則是:“如果一個(gè)新食品或食品的組成實(shí)質(zhì)等同于現(xiàn)存的食品或食品的組成,在安全性方面可以用同樣的方式對(duì)待。當(dāng)建立實(shí)質(zhì)等同比較困難時(shí),食品或食品的組成不能被知曉或全新時(shí),應(yīng)對(duì)新特征進(jìn)行進(jìn)一步安全性評(píng)估?！?4)實(shí)質(zhì)等同的概念受到不同的專家和消費(fèi)者的質(zhì)疑,消費(fèi)者國(guó)際認(rèn)為應(yīng)當(dāng)減弱概念中轉(zhuǎn)基因食品和傳統(tǒng)食品等同的意思,避免誤導(dǎo)。食品法典委員會(huì)的專家組對(duì)該概念進(jìn)行了協(xié)調(diào),認(rèn)為“轉(zhuǎn)基因食品和非轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行比較時(shí),如果兩者的區(qū)別超過了自然中存在的不同,應(yīng)當(dāng)要求營(yíng)養(yǎng)和毒理性評(píng)估”。(5)我國(guó)2007年7月2日衛(wèi)生部發(fā)布的《新資源食品管理辦法》規(guī)定了新資源食品安全性評(píng)價(jià)采用危險(xiǎn)性評(píng)估、實(shí)質(zhì)等同等原則,說明了實(shí)質(zhì)等同是轉(zhuǎn)基因食品安全性評(píng)價(jià)的一個(gè)原則。對(duì)于實(shí)質(zhì)等同概念的地位和作用,以美國(guó)為代表的支持轉(zhuǎn)基因的國(guó)家和組織支持實(shí)質(zhì)等同作為轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要工具,進(jìn)而模糊轉(zhuǎn)基因食品和非轉(zhuǎn)基因食品的區(qū)別,甚至認(rèn)為滿足了實(shí)質(zhì)等同的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后,可以斷定轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品和非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品屬于GATT1994第3.4條下的“類似產(chǎn)品”,對(duì)進(jìn)口轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)識(shí)要求將造成與國(guó)內(nèi)同類非轉(zhuǎn)基因食品不同對(duì)待,違反了WTO中的國(guó)民待遇原則。以歐盟為代表的對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品持保守的態(tài)度的國(guó)家,認(rèn)為實(shí)質(zhì)等同只是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具的一種,營(yíng)養(yǎng)、毒性和免疫學(xué)等測(cè)試不能被忽略。用實(shí)質(zhì)等同作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的工具并不意味著轉(zhuǎn)基因食品和非轉(zhuǎn)基因食品是類似產(chǎn)品。中國(guó)在歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品案中總體上贊同歐盟認(rèn)定“類似性”和轉(zhuǎn)基因食品與傳統(tǒng)食品非類似產(chǎn)品的觀點(diǎn)。(6)對(duì)實(shí)質(zhì)等同的概念和作用應(yīng)當(dāng)客觀地、整體地來理解。首先,實(shí)質(zhì)等同的概念具有相當(dāng)?shù)暮侠硇院涂蓤?zhí)行性。通過傳統(tǒng)的毒理學(xué)實(shí)驗(yàn)來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)間曠日持久,效果并不明顯;現(xiàn)在其他的測(cè)試方式,如判定樹也沒有得到普遍推廣。實(shí)質(zhì)等同現(xiàn)在仍是轉(zhuǎn)基因食品安全性評(píng)估的最重要的一種方式。其次,實(shí)質(zhì)等同這種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具存在著缺陷。實(shí)質(zhì)等同原則實(shí)際上是用最終食品的化學(xué)成分來評(píng)價(jià)食品的安全性,而不管轉(zhuǎn)基因作物或轉(zhuǎn)基因食品的整個(gè)生產(chǎn)過程的安全性,包括人體健康安全和生態(tài)環(huán)境安全,其并不是一個(gè)全面科學(xué)評(píng)估轉(zhuǎn)基因食品的方法。實(shí)質(zhì)等同是結(jié)果評(píng)價(jià)法不是過程評(píng)價(jià)法,這種化學(xué)成分的檢測(cè)方法不能代替全面的生化、毒理學(xué)、過敏性和免疫學(xué)的實(shí)驗(yàn)和檢測(cè)方法。最后,實(shí)質(zhì)等同的作用不應(yīng)當(dāng)被夸大。實(shí)質(zhì)等同主要用于食品的食用安全的評(píng)估上,沒有對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品與環(huán)境間的相互作用,科學(xué)與生態(tài)學(xué)、倫理學(xué)間的關(guān)系有所考慮。實(shí)質(zhì)等同不應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品和非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品關(guān)系的一個(gè)一般原則,不能用轉(zhuǎn)基因食品安全性的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)作為轉(zhuǎn)基因食品和非轉(zhuǎn)基因食品是否是類似產(chǎn)品的判斷標(biāo)準(zhǔn)。三、以產(chǎn)品為標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)揭示的是一種產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的信息,這個(gè)過程從種子時(shí)就開始一直保留到最終消費(fèi)者。產(chǎn)品與過程的劃分在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品上體現(xiàn)為兩個(gè)層次,第一層次劃分的結(jié)果體現(xiàn)在自愿標(biāo)識(shí)和強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的分類上。以產(chǎn)品為判斷標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家認(rèn)為轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品和非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品基本上是實(shí)質(zhì)等同的,因此應(yīng)當(dāng)采用自愿標(biāo)識(shí)制度。相反,認(rèn)為對(duì)轉(zhuǎn)基因這種生產(chǎn)過程應(yīng)當(dāng)特殊對(duì)待,進(jìn)行強(qiáng)制標(biāo)識(shí)。非常有意思的是,強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的制度中再一次做出了產(chǎn)品和過程的區(qū)分,即以產(chǎn)品為標(biāo)準(zhǔn)要求判斷最終產(chǎn)品里是否含有轉(zhuǎn)基因成分,以生產(chǎn)過程為標(biāo)準(zhǔn)需要檢測(cè)是否使用了轉(zhuǎn)基因技術(shù)。不同的劃分在法律的執(zhí)行上產(chǎn)生了巨大的差異。在轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)識(shí)上,以產(chǎn)品為判斷標(biāo)準(zhǔn),法律的執(zhí)行是通過檢測(cè),只有可以檢測(cè)到轉(zhuǎn)基因成分時(shí),才進(jìn)行標(biāo)識(shí)。以過程為基礎(chǔ)的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度要求對(duì)整個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)控,即使最終產(chǎn)品中沒有可以檢測(cè)出來的轉(zhuǎn)基因成分,也需要進(jìn)行標(biāo)識(shí),其要求轉(zhuǎn)基因食品“從農(nóng)場(chǎng)到餐桌”都要進(jìn)行標(biāo)識(shí),要求一整套產(chǎn)品的身份資料的保存使轉(zhuǎn)基因和非轉(zhuǎn)基因進(jìn)行嚴(yán)格分離,使之可以從源頭到最終包裝來追溯和認(rèn)定轉(zhuǎn)基因食品和非轉(zhuǎn)基因食品。Moss,SchmitzandSchmitz研究表明忽視在農(nóng)產(chǎn)品上的分離成本,僅在市場(chǎng)流通層面,身份保存將增加8%到16%的谷類產(chǎn)品價(jià)格。(7)產(chǎn)品和過程的劃分在轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度中具有至關(guān)重要的意義。首先,該劃分決定了國(guó)家采用自愿標(biāo)識(shí)還是強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度。其次,對(duì)強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度而言,該劃分決定了執(zhí)行方法的使用。以過程為基礎(chǔ)的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度比以產(chǎn)品為基礎(chǔ)的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度執(zhí)行起來困難,并且執(zhí)行費(fèi)用大。再次,該劃分對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家具有重要意義。在國(guó)際貿(mào)易中產(chǎn)品和過程的劃分結(jié)果一般而言是對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家有利的,他們對(duì)生產(chǎn)過程規(guī)定了較高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),可能使發(fā)展中國(guó)家的出口受阻。在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品上,情形正好相反,發(fā)展中國(guó)家的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)要求,不僅可以保護(hù)國(guó)內(nèi)消費(fèi)者,而且可以在一定程度上減少進(jìn)口量,維護(hù)自己的農(nóng)業(yè)主權(quán)。四、其他食品的轉(zhuǎn)標(biāo)識(shí)大部分國(guó)家和地區(qū)的轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)管理政策,都允許在非轉(zhuǎn)基因食品中存在少量轉(zhuǎn)基因成分,將這種轉(zhuǎn)基因成分的存在作為收獲、運(yùn)輸及加工過程中,無法通過技術(shù)手段加以消除的意外混雜,而不需要進(jìn)行標(biāo)識(shí),并且確定食品中轉(zhuǎn)基因成分意外混雜的最高限制,即閥值(Threshold)。若食品中轉(zhuǎn)基因成分的含量超過這一閥值,則需要對(duì)食品進(jìn)行標(biāo)識(shí)。各國(guó)的標(biāo)識(shí)閥值從0%到5%不等。轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識(shí)閥值的確定缺乏科學(xué)的依據(jù),尚沒有任何科學(xué)實(shí)驗(yàn)可以闡明食品中某一轉(zhuǎn)基因成分含量的不同對(duì)食品安全性存在何種影響。2002年歐盟將轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的閥值從1%降低到0.9%,只是表明歐盟對(duì)轉(zhuǎn)基因食品管制更加嚴(yán)格的一種態(tài)度。閥值規(guī)定的意義在于確保了非轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的可執(zhí)行性。從非轉(zhuǎn)基因作物種植開始,在生產(chǎn)、運(yùn)輸、加工、包裝、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié),完全避開轉(zhuǎn)基因作物或轉(zhuǎn)基因成分非常困難,閥值的規(guī)定使得沒有達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因成分的偶然出現(xiàn)不需要標(biāo)識(shí),能夠更好的保障法律的可執(zhí)行性。缺乏閥值的規(guī)定,任何轉(zhuǎn)基因成分偶然的、技術(shù)上不可避免的出現(xiàn)都需要標(biāo)識(shí)會(huì)在執(zhí)行上產(chǎn)生困難,閥值是轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度和非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的自愿標(biāo)識(shí)制度都需要的一個(gè)判斷門檻。五、我國(guó)對(duì)基因食品標(biāo)識(shí)的建議及其應(yīng)用認(rèn)識(shí)了上述的核心概念,才能對(duì)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)有一個(gè)正確地、客觀地的理解,避免各種直觀的錯(cuò)誤觀點(diǎn)。其一,認(rèn)為轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)和普通食品標(biāo)識(shí)一樣,在標(biāo)簽上說明即可。這種觀點(diǎn)忽視了轉(zhuǎn)基因是產(chǎn)品的生產(chǎn)過程,檢測(cè)方法復(fù)雜,而重組DNA或由其編碼的蛋白質(zhì)沒有殘留的深度加工的轉(zhuǎn)基因食品無法測(cè)試出來。其二,認(rèn)為所有的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貼上標(biāo)識(shí)后就可以上市銷售,并建議在轉(zhuǎn)基因食品上標(biāo)明安全性等級(jí)等類似觀點(diǎn)。(8)這些觀點(diǎn)沒有理解轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品在上市前已經(jīng)經(jīng)過了實(shí)質(zhì)等同等方法的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。沒有滿足安全性測(cè)試的轉(zhuǎn)基因食品不能上市,標(biāo)識(shí)安全性等級(jí)是沒有必要的也不可實(shí)施的,沒有消費(fèi)者會(huì)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)為四級(jí)的轉(zhuǎn)基因食品。其三,增加標(biāo)識(shí)對(duì)象的建議。(9)標(biāo)識(shí)是批準(zhǔn)后對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品管制的方式,標(biāo)識(shí)對(duì)象的多少直接取決于批準(zhǔn)對(duì)象的多少,僅僅比較各國(guó)標(biāo)識(shí)對(duì)象的種類的多少?zèng)]有法律意義。其四,我國(guó)應(yīng)建立轉(zhuǎn)基因食品追溯制度。10追溯制度適用于以過程為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)基因食品的強(qiáng)制標(biāo)識(shí),我國(guó)采用的是以產(chǎn)品為基礎(chǔ)的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度,這種建議沒有理解產(chǎn)品和過程的劃分,簡(jiǎn)單地借鑒歐盟國(guó)家的做法,沒有考慮我國(guó)的國(guó)情。其五,建議標(biāo)識(shí)“本轉(zhuǎn)基因食品不適用于老年人”。11這種建議可以說是一種無稽之談,沒有科學(xué)依據(jù)的設(shè)想。目前轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品需要特殊對(duì)待的人群主要是可能帶來的過敏反應(yīng),沒有科學(xué)研究表明轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品對(duì)老年人風(fēng)險(xiǎn)更大。這樣的建議是沒有掌握轉(zhuǎn)基因食品首先需要風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估才能進(jìn)入市場(chǎng),也沒有認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)基因食品的風(fēng)險(xiǎn)特性。正是由于沒有理解轉(zhuǎn)基因食品中的核心法律概念,才會(huì)產(chǎn)生上述種種不恰當(dāng)?shù)挠^點(diǎn)和完善建議。實(shí)質(zhì)等同、產(chǎn)品與過程的區(qū)分和閥值在轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)識(shí)中的作用是分階段的并且相輔相成的。體現(xiàn)在階段性上,實(shí)質(zhì)等同是在新品種的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品出現(xiàn)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一種工具;完成了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后,政府再根據(jù)產(chǎn)品或過程的劃分決定采用哪種標(biāo)識(shí)制度進(jìn)入市場(chǎng);在標(biāo)識(shí)的執(zhí)行階段,閥值開始起作用,測(cè)試從種子的純度到最終產(chǎn)品中轉(zhuǎn)基因成分的比例,滿足標(biāo)識(shí)的起點(diǎn)與否。體現(xiàn)在相互關(guān)系上,實(shí)質(zhì)等同主要進(jìn)行的是物理化學(xué)性質(zhì)的比較,即產(chǎn)品的比較,生產(chǎn)過程的要素基本沒有考慮;風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估完成后,過程在種植、加