農(nóng)村土地整治的實踐與思考安徽省池州市農(nóng)村土地整治實踐與啟迪

農(nóng)村土地整治的實踐與思考安徽省池州市農(nóng)村土地整治實踐與啟迪

隨著新農(nóng)村建設的不斷推進和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的加快，考慮到人口快速非農(nóng)和持續(xù)鄉(xiāng)村建設造成的嚴重人地關(guān)系變化，科學推進農(nóng)村土地整理已成為中國工業(yè)化和城市化進程中的“三公”問題，解決了城鄉(xiāng)發(fā)展區(qū)的“瓶頸”問題，緩解了“雙寶”壓力。這是啟動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的“火花”。同時也是深化農(nóng)村改革發(fā)展的政治創(chuàng)新。這也是我國城鄉(xiāng)土地整理和建設的主要戰(zhàn)略，具有戰(zhàn)略意義和價值?？梢哉f,面對當前“保經(jīng)濟發(fā)展,保耕地紅線工程”的嚴峻形勢,農(nóng)村土地整治是一條既能守住“紅線”,又能為經(jīng)濟發(fā)展提供用地保障,同時還能夠推動新農(nóng)村建設的“三贏”之路、多得之舉,為構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了有效途徑。一、池州市農(nóng)村和城市建設實踐(一)池州市建設耕地項目情況土地整理是指以國家級和省級投資土地整理項目為平臺,按照田地平整、路渠配套的工程規(guī)劃設計,對土地零碎、渠路不配套的農(nóng)用地進行統(tǒng)一開發(fā)整理,以及對廢棄地、荒灘、荒塘、荒草地等不適宜利用的土地進行開發(fā)后變?yōu)榭衫玫母?其目的就是增加有效耕地面積,實現(xiàn)耕地占補平衡,嚴守耕地“紅線”。從2000年到2010年8月,池州市已經(jīng)或正在實施的國家級和省級投資土地開發(fā)整理項目共有9個,項目區(qū)總建設規(guī)模為0.91萬hm2,投資總額達2.1億元,可實現(xiàn)新增耕地面積0.56萬hm2,其中用于耕地占補平衡的耕地面積約為0.4萬hm2。另外,通過實施基本農(nóng)田整理,即依托國家級和省級基本農(nóng)田保護示范區(qū)項目建設,突出提高質(zhì)量,通過科學規(guī)劃,綜合配套溝、渠、路、閘、站等,達到“田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排”的要求,建成了一批高標準農(nóng)田,實現(xiàn)小田變大田、中低產(chǎn)田變高產(chǎn)田,有效改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,提高了耕地利用效率和產(chǎn)出效益,為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件。根據(jù)資料統(tǒng)計,在實施基本農(nóng)田整理過程中,農(nóng)田水利設施建設費用約占投資總費用的40%,為改善農(nóng)田質(zhì)量和糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收發(fā)揮了較大的效益。(二)建設用地置換工程概況建設用地置換是指參照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點的辦法,以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為平臺,依據(jù)土地利用總體規(guī)劃將現(xiàn)狀為農(nóng)村宅基地、準備復墾為耕地的區(qū)域作為“擬置換區(qū)”(拆舊區(qū));將現(xiàn)狀為農(nóng)用地、準備作為城鎮(zhèn)建設項目用地的區(qū)域作為“被置換區(qū)”(建新區(qū)),共同組成一個項目區(qū),實施農(nóng)村宅基地和城鎮(zhèn)建設用地在空間上的置換。安徽省人民政府于2006年8月25日通過了《安徽省建設用地置換暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)并自2006年10月1日起施行。池州市在《辦法》出臺之后,自2007年開始實施建設用地置換,主要是將農(nóng)村大量閑置、廢棄及利用不合理的老宅基地等建設用地復墾為耕地,同時將部分農(nóng)村建設用地置換為城鎮(zhèn)建設用地指標,解決了城鎮(zhèn)發(fā)展用地指標缺口問題,開辟了發(fā)展的新空間。從2007年開始實施至2010年8月,池州市已經(jīng)實施建設用地置換項目66個批次,其中擬置換區(qū)(拆舊區(qū))面積達1022hm2,被置換區(qū)(建新區(qū))面積達999hm2。自2007年至今,通過開展建設用地置換,全市平均每年新增建設用地指標達133.33hm2。(三)土地整治的成效池州市在實施農(nóng)村土地整治的過程中,大膽地借鑒了安徽省合肥市的“整村推進、連片整治”的“合肥模式”,即以土地整理為抓手,以項目為載體,把土地整理、宅基地整理與新農(nóng)村建設結(jié)合起來,整合各級各類支農(nóng)惠農(nóng)政策和資金,實行整村推進,并在整村推進的過程中實現(xiàn)“雙增一減一提升”目標,即耕地面積增加、城鎮(zhèn)建設用地指標增加、農(nóng)村宅基地面積減少和土地利用效益提升。池州市于2009年編制了《池州市土地整治項目規(guī)劃》(2010—2020年),規(guī)劃期內(nèi)共安排整治項目36個,建設總規(guī)模達1.33萬hm2,項目總投資達54.8億元,新建村莊39個,可實現(xiàn)新增耕地1131hm2,可獲取建設用地置換指標1500hm2。其中,東至縣被安徽省政府列為“全省千村推進土地整治項目建設示范縣”,計劃實施的5個整村推進土地整治項目,被安徽省政府列為“支持皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設項目”,項目總面積近3333hm2,農(nóng)田整治和新村建設總投資10.98億元,項目實施后可獲取建設用地置換指標192hm2。從實施整村推進的情況來看,成效明顯,既增加了有效耕地面積;又獲得了一定的建設用地置換指標,緩解了指標不足的壓力。同時,經(jīng)過整治后的土地,實現(xiàn)了集中連片和基礎(chǔ)設施配套,為土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造了有利條件,促進了農(nóng)民收入增加。如池州市貴池區(qū)清溪河上游經(jīng)過土地整治后的580hm2土地已全部和當?shù)剞r(nóng)業(yè)企業(yè)簽訂了土地流轉(zhuǎn)合同,項目區(qū)的農(nóng)戶可通過新增耕地收益、收取土地租金以及到企業(yè)就地務工等途徑增加收入來源。二、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的制度設計近年來池州市通過實施以土地整理、建設用地置換和整村推進、連片整治為主的農(nóng)村土地整治,成效顯著,增強了切實保護耕地“紅線”的積極性與主動性,提高了土地節(jié)約集約利用水平,緩解了長期以來保障發(fā)展與保護資源的矛盾,促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展,促進了“雙保工程”順利推進。但從當前及今后的形勢來看,如果要延伸和拓展前期工作的成效,進一步促進保發(fā)展與保紅線,持續(xù)推進農(nóng)村土地整治、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就必須充分發(fā)揮政策組合的制度集成創(chuàng)新作用,進一步創(chuàng)新相關(guān)制度與機制,形成系統(tǒng)推進和規(guī)范引導農(nóng)村土地整治工作的有效制度保障。結(jié)合池州市農(nóng)村土地整治的實踐,可以從以下方面著手:(一)土地整治規(guī)劃的編制與實施農(nóng)村土地綜合整治是一項關(guān)乎民生、牽系長遠、艱巨復雜的社會系統(tǒng)工程。國外農(nóng)村土地整治的成功經(jīng)驗無一不是將規(guī)劃引導作為首要原則。如德國、荷蘭、美國、日本和韓國,凡是在農(nóng)村土地整治有著成功經(jīng)驗的國家,嚴格的土地利用規(guī)劃或者空間規(guī)劃是農(nóng)村土地整治成功的首要前提。土地整治規(guī)劃是未來土地整治工作的綱領(lǐng)、依據(jù)、重要支撐,開展農(nóng)村土地整治必須堅持規(guī)劃先行,通過編制和實施土地整治規(guī)劃來驅(qū)動該項工作。池州市應當以當前正在進行的第三輪土地利用總體規(guī)劃修編為契機,依據(jù)安徽省土地整治規(guī)劃,堅持“政府領(lǐng)導、部門合作、上下結(jié)合、公眾參與、科學決策”的原則,編制池州市市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級農(nóng)村土地整治規(guī)劃(2010—2020年),合理確定土地整治目標,明確規(guī)劃期間補充耕地和“增減掛鉤”的任務,確定農(nóng)村土地整治重點工程、示范項目和相關(guān)政策措施等。規(guī)劃在實施中務必突出“實”、“效”二字,做到“規(guī)劃一塊、實施一塊、見效一塊、滿意一塊”,尤其是土地整治安置點的布置與建設要做到與土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃相銜接,實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、合理布局、綜合開發(fā)、分布實施、配套建設,建設一定規(guī)模以上的中心村、中心集鎮(zhèn),并積極引導農(nóng)民生活向社區(qū)集中、生產(chǎn)向規(guī)模集中、人口向城鎮(zhèn)集中,實現(xiàn)村莊向社區(qū)轉(zhuǎn)化、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化、農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化,促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在規(guī)劃編制和實施過程中還需要體現(xiàn)出當?shù)靥赜械牡赜蛭幕厣?如在對集鎮(zhèn)、村莊建設用地進行統(tǒng)一規(guī)劃時,須傳承池州傳統(tǒng)建筑文化,體現(xiàn)出與皖南徽派建筑風格等建筑文化相結(jié)合,彰顯出當?shù)氐娜谏剿疄橐惑w的生態(tài)文化。(二)宅基地退出機制我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度使農(nóng)民無法徹底脫離農(nóng)村土地到城市生活,導致現(xiàn)階段我國存在數(shù)量眾多的城鄉(xiāng)“兩棲”居民,即長期在城鎮(zhèn)工作生活、離土而未離鄉(xiāng)的農(nóng)民?！皟蓷本用瘳F(xiàn)象的存在一定程度上阻礙了城市化進程,也是造成當前我國城市化低于工業(yè)化、人口城市化低于土地城市化的根源所在。在實施農(nóng)村土地整治過程中,如何轉(zhuǎn)變土地城市化為人口城市化,從而有效促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵是讓已經(jīng)在城市有穩(wěn)定工作、住所和城市社保的農(nóng)民在城鎮(zhèn)定居,放棄農(nóng)村土地,真正實現(xiàn)“離土又離鄉(xiāng)”,唯有如此才能消除“兩棲”居民現(xiàn)象,實現(xiàn)真正意義上的城市化。因此,在農(nóng)村土地整治中,改革農(nóng)村宅基地使用制度、建立有序、有效的宅基地退出機制,引導農(nóng)民騰退宅基地則顯得尤為必要。這不僅可以有效緩解當前建設用地指標不足壓力,而且對推進城市化、加快新農(nóng)村建設以及維護農(nóng)民土地權(quán)益等方面都具有十分重要的意義。目前國內(nèi)有的地方已經(jīng)開始探索建立宅基地退出機制,如宅基地換住房、換社保等。但筆者認為各地農(nóng)村宅基地利用情況各異、非常復雜,不能照搬照套,應建立以激勵機制和約束機制為核心的宅基地有償退出機制。池州市地處皖南山區(qū),屬于土地后備資源不足和建設用地雙緊缺地區(qū),農(nóng)村宅基地利用比較復雜,在實踐中應根據(jù)苯市的實際情況加以探索。具體可以按照以下模式來操作:充分利用第二次全國土地調(diào)查及當前進行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作成果,對于符合規(guī)定標準的宅基地在土地整治中通過有償、獎勵、補助、無償換取城鎮(zhèn)保障性住房及提供社保等激勵機制引導農(nóng)民積極退出;對超出標準的“一戶多宅”及不符合土地利用總體規(guī)劃的非法占用、違法取得的宅基地采取限期拆除、恢復土地原狀、增加保有環(huán)節(jié)的稅費負擔,并給予一定數(shù)額的罰款,使得持有宅基地的成本高于收益,促使其主動退出宅基地。(三)對土地價值的重新評價農(nóng)民是實施農(nóng)村土地整治此項工程的重要主體,要讓農(nóng)民看得見、摸得著,能夠從中得到實惠,而建立一套合理的收益分配機制是農(nóng)民積極參與農(nóng)村土地整治的重要推動力量。要推動農(nóng)民參與農(nóng)村土地整治,其核心問題是要科學地進行利益調(diào)整和分配,特別是對整治后產(chǎn)生的土地增值收益進行合理分配。對于農(nóng)地整治,首先應建立一套完善的評價機制,對整治后由于地塊現(xiàn)狀、離安置點的距離、通達性、農(nóng)田水利設施、土壤性狀等的變化而導致土地價值變化,需要重新進行評價;其次,在土地評價的基礎(chǔ)上,對納入到土地整治區(qū)域內(nèi)的每一宗土地,都應該遵循“等面積等價補償”原則確保農(nóng)民在整治后能得到一份與整治前價值相當?shù)耐恋?對于整治后因土地條件改善而增值的部分可根據(jù)整治前后評價結(jié)果在面積上作適當調(diào)整。對于建設用地置換,大量實踐已經(jīng)證明,土地整治中所整理出來的農(nóng)村建設用地在置換時,其土地資產(chǎn)價值升值達十倍甚至數(shù)十倍,這是市場經(jīng)濟條件下政府引導、經(jīng)濟主導城鄉(xiāng)土地筆為和配置行的必然結(jié)果。由此得到的啟示是:實施農(nóng)村宅基地和城鎮(zhèn)建設用地置換,必須要依據(jù)級差地租原理,建立建設用地指標有償調(diào)劑制度,合理調(diào)節(jié)土地增值收益分配,將節(jié)約的農(nóng)村建設用地指標有償調(diào)劑給城鎮(zhèn),并將農(nóng)村土地資產(chǎn)升值部分全部返還給原來農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,切實維護農(nóng)民權(quán)益,保護農(nóng)民利益,讓農(nóng)民真正享受到農(nóng)村土地整治所帶來的實惠,只有這樣才能產(chǎn)生置換的動力,發(fā)揮其主體作用,積極參與和推動農(nóng)村土地整治,促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。(四)探索建立與國有企業(yè)相統(tǒng)一的農(nóng)地市場交易機制2008年10月12日通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,明確指出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地,必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。在實施農(nóng)村土地整治的過程中,探索構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、建立同一土地市場競爭機制是必要的,也是可行的。筆者認為前文所述的建立完善的收益分配機制來確保農(nóng)民享受土地整治帶來的實惠,而上述這一目標得以實現(xiàn)的前提就是要按照“同地同權(quán)同價”的原則,建立與國有建設用地使用權(quán)相統(tǒng)一的集體建設用地使用權(quán)市場交易機制,保證集體建設用地享有與國有建設用地同等“待遇”、同等權(quán)益,允許集體建設用地可以和國有建設用地一樣直接進入土地市場流轉(zhuǎn)和交易,并且要讓出讓或轉(zhuǎn)讓依法取得的集體建設用地價格由市場來決定,具體操作時可以在地價評估的基礎(chǔ)上進行。唯有如此,才能夠徹底打破目前的城鄉(xiāng)土地市場二元體制,真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地一體化配置,有效助推城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。今后池州市可以積極探索嘗試建立“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場”模式的農(nóng)村土地市場交易所,即允許集體建設用地入市后繼續(xù)保留集體土地所有權(quán),設立集體出讓土地使用權(quán),從而建立集體出讓和國有出讓土地使用權(quán)兩種產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一市場?？梢越Y(jié)合該市正在進行的農(nóng)村土地“三權(quán)”(集體土地所有權(quán)、集體建設用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán))發(fā)證工作,將整治后的土地權(quán)屬調(diào)整和登記發(fā)證相結(jié)合,對整治前、整治后的農(nóng)地和宅基地分別進行確權(quán)登記發(fā)證,為在實施農(nóng)村土地整治過程中涉及到的土地交易奠定基礎(chǔ)。這樣在土地整治后就可以將宅基地使用權(quán)以及宅基地復墾為耕地而產(chǎn)生的建設用地指標在土地交易所進行交易,充分保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶宅基地權(quán)益。(五)以惠民為核心,不斷提升農(nóng)村土地整治質(zhì)量農(nóng)村土地整治是一項民生工程,涉及面廣、政策性強,與廣大群眾的利益息息相關(guān),在實施此項工作時務必始終堅持把群眾的利益放在第一位,讓百姓從土地整治中得到更多的實惠,特別是要將農(nóng)村土地增值收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設。這也是當前我國實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略,落實“取之于土、用之于土”,讓廣大農(nóng)民群眾分享工業(yè)化、城市化進步成果的一個重要途徑。因此,開展農(nóng)村土地整治,務必以人為本、尊重民意,要以促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點和落腳點,把維護農(nóng)民合法權(quán)益入在首位,讓廣大人民群眾享受到整治帶來的實惠。因此,在農(nóng)村土地整治過程中,要堅持以惠民為核心,做到“整治前農(nóng)民愿意,整治中樂意、整治后農(nóng)民滿意”。首先,建立社會參與的共同機制,要堅持依靠群眾,鼓勵農(nóng)民積極參與,采取縣、鄉(xiāng)、村干部進村入戶,通過召開黨員會議、村民大會