關于國有資產立法的幾個問題

關于國有資產立法的幾個問題

因為如果人們普遍欣賞中國的經(jīng)濟改革，他們將重點放在改革的過程和結果上，并將其放在擔憂和回報改革過程中國有資產流失的問題上。一個非常重要的原因是我們的政府資產立法是不夠的。目前看來,國有資產立法涉及到六個重大問題需要進一步研討。國有資產三部分從法律角度來說,國有資產指的是全民所有即國家所有的財產以及附著于這些財產之上的權利,它不僅包括經(jīng)營性資產、非經(jīng)營性和資源性資產,也包括國家依據(jù)法律或者憑藉國家權力從這些資產上所取得的準物權以及國家享有的債權和無形產權。那么,國有資產可以據(jù)此劃為四大類:第一類就是物權。物權包括三部分資產:第一部分是經(jīng)營性資產,第二部分是非經(jīng)營性資產,第三部分是資源性的資產;第二類國有資產叫準物權,就是礦山的開采權、河流和海洋的捕魚權,土地的開發(fā)權等。別小看這個準物權的價值,這是一種國家特許權。現(xiàn)在很多企業(yè)就拿這個特許權轉讓交易,與外資合資,甚至倒買倒賣;第三類是債權,國家的對外投資借債,在國外購買國債;第四類就是國家的無形產權,如國旗、國徽,國家所有的專利、商標、專有技術、商業(yè)秘密,包括“中國”這個企業(yè)字號,都是國有資產。從長遠來說,國有資產立法目標不是簡單地促使國有資產保值增值,而是如何增進全體國民利益的最大化。但是,我們目前的法律條款只是把它局限在部分資源性資產和國有企業(yè)上?，F(xiàn)在社會財富、國有資產的巨大浪費每天都在發(fā)生,對國有資產的產權界定、管理、經(jīng)營、預算和處置沒有統(tǒng)一的法律規(guī)制。因此,建立一套完善的國有資產法律制度、法律體系是非常必要的。對歷史和這些年改革開放形成的國家財富,不能視而不見。產管理體制改革中發(fā)揮的作用黨的十六大以來,全國人大和國務院以及相關部門制定了一系列有關國有資產管理體制改革的法律法規(guī)和政策,成立了國務院國有資產監(jiān)督管理委員會,通過頒布了《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》,確立了中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責,享有所有者權益,權利、義務和責任相統(tǒng)一和管資產和管人、管事相結合的管理新體制。這種“三定方案”的新體制無疑為國有資產管理體制改革的深化奠定了基礎,并在一定時期發(fā)揮了重要作用。但是,隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入發(fā)展和政府職能的進一步轉型,國資委的地位需要在國有資產法中以法律形式做出明確規(guī)定。目前國有資產管理體制最大的缺陷,就在于設計了一個出資人代表,但在法律上沒有給它地位。我認為真正的出資人代表應該是人民代表大會,國資委應為國有資產經(jīng)營公司。針對國有資產監(jiān)督管理機構的法律地位不明確,既集老板、婆婆、經(jīng)營者和監(jiān)督者身份于一身,又不能統(tǒng)一監(jiān)管全部國有資產,我設想,未來理想的國有資產管理體制和監(jiān)管體系應作如下設計:第一,委托人層次。國有資產的所有者既然是全體國民,因此,國有資產的授權部門應該是國家最高權力機構,應在全國人大設立國有資產委員會,負責國有資產的預算、處分、劃撥或轉換等重大決策。第二,經(jīng)營人層次。國有資產的終極委托人應該是全國人民代表大會,應該在全國人民代表大會里面設立國有資產委員會,這個委員會是終極的委托人,它來決定國有資產的占有、使用、分配、處分、轉換等等重大決策。地方人大根據(jù)全國人大的授權承擔終極委托人角色。第三,監(jiān)管者層次。應有一獨立的政府機構負責全部國有資產經(jīng)營、處分、劃撥或轉換的監(jiān)管,每年向全國人大定期匯報工作。制定國有資產轉讓與交易的特別法律目前中國改革實踐中,國有企業(yè)的改制與國有資產的轉讓交易問題引起了全社會的關注,這是國有資產立法需要重點加以解決的問題。從國有資產法角度需要關注以下問題:國有資產是否可以轉讓與交易?國有資產能否折價交易?國有資產轉讓方式有哪些?是否允許協(xié)議轉讓?國有資產轉讓是否一定要進場交易?在國企改制和國資轉讓當中如何防止國有資產流失?針對國有資產轉讓的MBO如何規(guī)范?債轉股和以股抵債如何規(guī)范?以及上市公司國有股轉讓與減持應堅持什么樣的原則?等等。針對以上問題,我認為,在目前中國轉型期,國有企業(yè)改制和國有資產流失現(xiàn)象屢屢發(fā)生的情況下,應有專門針對國有資產轉讓與交易的特別法律。國有資產的轉讓交易規(guī)則、定價機制以及交易程序等問題,正應該是《國有資產法》或《經(jīng)營性國有資產管理法》需要規(guī)范的內容。從廣義來說,國有資產的轉讓與交易涉及到國有資產的處置問題。從狹義來說,它涉及國有企業(yè)產權和股權的處置問題。雖然國務院發(fā)布的《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》中明確了國有資產監(jiān)管架構分為中央、省、市(地)三級體制,并規(guī)定了其職責和義務以及管人、管事、管資的三項職能,為國有股的轉讓奠定了政策基礎,但是該條例沒有解決地方國有股權能否轉讓、誰來轉讓、怎么轉讓的問題。原有國有資產管理法規(guī)規(guī)定國有資產轉讓由財政部門負責,3000萬元以上的國有資產轉讓要由中央政府審批,這兩項原則在條例出臺之后已被廢止,今后國有股權轉讓的批準事宜由國資委接管。而地方國資監(jiān)管部門在國有股轉讓交易中究竟有多大權限,需要法規(guī)和政策的進一步細化。一般來說,國有資產轉讓與交易應該在專門設立的產權交易場所進行;國有資產轉讓可以采用招標、拍賣等各種市場化方式定價,在一定情況下可以協(xié)議轉讓;凈資產可以作為國有資產轉讓和交易價格確定的重要依據(jù),但不宜作為絕對的底線;在國有資產轉讓交易的過程中,尤其要強調規(guī)范中介機構的行為;同時應利用立法時機,推動上市公司股權分置問題的解決。要強制規(guī)范MBO行為,但對MBO特別是中小型國有企業(yè)的MBO不宜禁止,而是要強化對于其收購資金來源、資產定價的限制與監(jiān)督,對于管理層自買自賣的行為應絕對禁止。產權交易市場應進一步規(guī)范為規(guī)范國有資產轉讓,新的政策要求,非上市國有產權轉讓必須進入產權交易市場。在此背景下,京津滬三家才被國資委指定為中央企業(yè)國有產權轉讓的首批試點場所。而在全國范圍內,各地的產權交易市場也轟轟烈烈發(fā)展起來,大有蜂擁而上之勢。我認為,當務之急是要對產權交易市場有一個清醒的認識和定位,并加快規(guī)范產權交易市場。首先,產權交易市場僅僅是獨立于資本市場中主板、二板及三板市場之外的“第四板”市場,并不是一個兼具投資銀行功能的機構。其次,產權交易市場的建立主要是為解決轉軌過程中國有企業(yè)的產權交易問題,不能把它搞成一個永久性的法定市場。再次,它應僅是一個國有產權交易的市場。通過建立一套完善的評估、定價、拍賣、招標與監(jiān)督程序,為國有產權提供一個公開、公正、公平、高效的交易平臺。對于非國有產權的交易,應更多地采用協(xié)議方式進行,給當事人以較大的自治空間,而不宜放在產權交易市場中。最后,產權交易市場應合理布局,不能僅限于京津滬及一些沿海省市,否則易產生地區(qū)間的不平衡和監(jiān)管的失效。因此,我建議對中央企業(yè)的國有產權,全國只設立一個產權交易市場(可以考慮設在北京),由中央國資委對其直接進行監(jiān)督,其交易稅費收入由中央政府收取;地方企業(yè)的國有產權交易,可以考慮在各省的省會城市和較大的市設立區(qū)域性的產權交易市場,建立起與國資監(jiān)管體系相類似的產權交易體系。國企的預算和支出來源混亂國有資產經(jīng)營預算是國有資產所有者履行所有者職能,實現(xiàn)國有資產保值增值的重要政策工具,它的來源是《預算法》。《預算法》規(guī)定的復式預算制度在我國目前基本上還未建立起來,但實踐中已提出了加快建立國有資產經(jīng)營預算的要求。目前我國的公共預算和國有資產經(jīng)營預算是混在一起的,一方面,國企的利潤并沒有上交到公共預算甚至國有資產經(jīng)營預算里,另一方面,國企本身大量的改革成本卻要從公共財政中支出,國企職工要比其他公司企業(yè)的員工更多地獲得公共財政對他們的安置,這是沒有法理基礎的。從目前的《預算法》的復式預算結構制度安排出發(fā),必須考慮要建立國有資產經(jīng)營預算制度,國企作為一個營利性機構,其所贏之利就應該拿出來,進入國有資產經(jīng)營預算當中去。我們沒有理由去建一個不能給社會和全民帶來任何利益的國有企業(yè),國企很大的改革成本與發(fā)展資金,卻要由政府公共財政拿錢和貼錢,在現(xiàn)代市場條件下,這一現(xiàn)象是說不通的。對于某些虧損嚴重的企業(yè),甚至應該讓其退出市場,除非它涉及到了公共安全和國家利益。因此必須明確投資國有企業(yè)的目的,明確公共財政與國有資產經(jīng)營預算間的關系。強化對公司的監(jiān)督,確保經(jīng)理層發(fā)展安全當前國企腐敗最主要的表現(xiàn)形式,就是經(jīng)營者對國有資產的掠奪。這是轉型時期必然出現(xiàn)的。現(xiàn)在需要努力的就是如何從體制上、從法治角度尋找解決這個問題的辦法。建議對國有資產的法律責任作出規(guī)定,在有關國有資產監(jiān)管的制度設計和具體的條文規(guī)定中體現(xiàn)責任制度。當前要解決的最重要的問題是,首先要讓交易做得起來,同時要保證交易中程序的透明、公開、可控制、可監(jiān)督。實現(xiàn)對權力的約束,建立一個公開透明