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簡論安全生產(chǎn)社會中介服務機構(gòu)的形成與
管理1前言公共安全是關(guān)系人民生命安全、社會穩(wěn)定發(fā)展以及國家和個人財產(chǎn)安全的一件大事,在社會生活和經(jīng)濟發(fā)展中具有非常重要的地位和作用。在現(xiàn)實生活中,我國的公共安全狀況,與世界發(fā)達國家相比存在非常大的差距,其中安全生產(chǎn)領(lǐng)域尤其如此。客觀上,隨著人們物質(zhì)生活水平的不斷提高,人民主體意識的不斷加強,公共安全問題也越來越成為人們的公共需求。搞好公共安全管理,應該從兩方面著手。第一,建立“大公共安全理念〃。打破以往對公共安全的局限認識,擴大公共安全概念的內(nèi)涵和外延。第二,建立起公共安全社會化網(wǎng)絡體系。公共安全作為一個公共產(chǎn)品,要打破二元結(jié)構(gòu),即公共安全產(chǎn)品,也未必由政府一家獨攬。例如,現(xiàn)在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題,很多高速公路以前完全是政府的事情,而現(xiàn)在已經(jīng)有民間資本介入?,F(xiàn)在公共安全需要政府、企業(yè)、公民依照各自的優(yōu)勢,通過共同協(xié)作來完成一個社會化的網(wǎng)絡體系。所以,我國的安全生產(chǎn)需要動員政府、社會、企業(yè)、個人等各個層次的廣泛參與。政府與市場分別代表兩種資源配置的方式,就傳統(tǒng)的政府配置資源這一方式而言,隨著社會事務的日益復雜化,政府已無力再提供充足的公共產(chǎn)品以滿足社會的需求,政府面臨著力量不足的困境。全能政府時代政府對社會事務全面的過于細致的管理和干預,導致政府越位、缺位、錯位現(xiàn)象突出,但同時政府應該履行的職責又沒有履行好,最終導致高昂的行政成本和公共行政的低效率。另外,一個無所不包的、將治理伸向社會各領(lǐng)域的政府,由于其權(quán)力過大,不可避免地限制人的權(quán)利和自由,阻止社會進步,同時亦會滋生尋租等腐敗行為,這一切都會導致“政府失靈〃。而我國現(xiàn)階段政府社會管理職能還沒有建立和完善起來,隨著社會的發(fā)展,傳統(tǒng)的以〃全能控制〃手段進行社會管理手段顯然不能適應社會發(fā)展的需求,存在不斷弱化的傾向。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,在某種程度上對上述問題給出了答案。因為經(jīng)濟的發(fā)展推動財富向社會分散,社會結(jié)構(gòu)與利益日益多元化,資源的重新分配就必然導致權(quán)力的流散。這樣,一個介于政治國家與市場體系之間的層次一一第三部門一開始崛起。第三部門(社會團體)充分發(fā)揮民間與社會的豐富資源及其自主性和創(chuàng)造性,承擔了越來越多原來應該由政府部門履行的諸如環(huán)境保護、消除貧困、發(fā)展基礎(chǔ)教育、滿足社會多元化需求以及關(guān)注弱勢群體等公共服務職能,彌補政府提供公共產(chǎn)品的不足,防止公共服務的官僚化。在中國的市場經(jīng)濟逐漸成熟的過程中,隨著經(jīng)濟的發(fā)展,民間主體意識和社會團體的力量的崛起,同時伴隨著政府治理的變革及與之相應的職能的變遷,對第三部門的培育將成為中國市民社會發(fā)展的重要一環(huán)。就中國的安全生產(chǎn)管理體制而言,通過對第三部門和市場的培育,以推動安全生產(chǎn)工作的進展,顯得尤其重要。近兩年,隨著《安全生產(chǎn)法》的頒布和實施,我國安全生產(chǎn)中介市場發(fā)展迅速,作為第三方力量參與到安全生產(chǎn)工作中來,越來越顯示出其蘊含的力量和廣闊的前景。這些機構(gòu)從事咨詢、評價、評審、培訓、考核、認證、檢驗、檢測及注冊等技術(shù)性服務活動,為我國安全生產(chǎn)工作作出了重要貢獻。當今中國正從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型,我國的政治統(tǒng)治正從人治走向法治,政府管理亦從〃全能型〃向"有限型〃轉(zhuǎn)變,在政府資源有限,政府權(quán)力日益收縮和下放的今天,如何動員社會力量廣泛參與安全生產(chǎn)事務以彌補政府資源的不足,是政府行政改革必須面對的現(xiàn)實問題。筆者就此將從理論上和實踐操作上進行相應的探討。2安全生產(chǎn)中介服務力量發(fā)展及其與相關(guān)部門的關(guān)系安全生產(chǎn)是一個涉及政府綜合監(jiān)管,政府專門監(jiān)督,行業(yè)自律,行業(yè)管理,社會中介服務機構(gòu)檢查,檢驗和評價,企業(yè)自身管理,公眾參與等眾多部門眾多主體的系統(tǒng)工程,目前我國所提倡的〃政府統(tǒng)一領(lǐng)導、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負責、群眾參與監(jiān)督、全社會廣泛支持〃的安全生產(chǎn)工作思路就是這種系統(tǒng)工程的集中體現(xiàn)。在全國政府職能變遷和機構(gòu)改革的要求下,對相應社會團體的培育成為一項緊迫的任務。在此方面,全國已有眾多省份的社會中介服務機構(gòu)的建設(shè)取得了一定的成績,如一些沿海省份成立了相應的安全協(xié)會以及專門從事安全生產(chǎn)評價、咨詢、特種作業(yè)培訓等安全生產(chǎn)服務的中介公司。這些中介機構(gòu)與政府、其他社會團體、企業(yè)的關(guān)系如下圖所示:政府層次包括綜合性安全監(jiān)管(一般是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局)和部門專業(yè)性的監(jiān)管機構(gòu);社會團體層次包括勞動保護學會、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理協(xié)會等,安全生產(chǎn)中介服務機構(gòu)則包括專門以此為業(yè)的法人公司,同時也應該將傳統(tǒng)的安全科學研究所、安全事務所等納入其中。這樣,政府從具體的管理及經(jīng)濟事務活動中退位,在安全管理工作方面政府正從傳統(tǒng)的直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變,還職能于市場機制。即政府主要側(cè)重于制定和完善安全生產(chǎn)政策、法律、法規(guī)以及對危及人員安全的重大項目進行前置審查;促進中介機構(gòu)的形成和發(fā)展;指導規(guī)范和協(xié)調(diào)中介機構(gòu)的健康成長;對企業(yè)執(zhí)行國家安全生產(chǎn)法律法規(guī)的情況進行監(jiān)督檢查,以構(gòu)建一個完善的法制環(huán)境。在政府與市場之間派生的相關(guān)的社會團體,則作為溝通政府與企業(yè)的渠道,一方面輔助政府機構(gòu)制定安全生產(chǎn)方面法律法規(guī),另一方面承接一部分政府職能轉(zhuǎn)變的功能,對企業(yè)安全進行行業(yè)監(jiān)控。由于這種監(jiān)控是非傳統(tǒng)的行政監(jiān)督,故而可以降低企業(yè)對政府進行“尋租〃的可能性。依法培育或成立的民間組織或社團,雖然主要受到社會團體法規(guī)的制約,但現(xiàn)階段在具體的運行中具有很強的行政依托性,甚至具備一定的"準行政機關(guān)〃和“事業(yè)單位〃的身份,不具備完全自主的社會化身份。在業(yè)務上,社會團體承接了大量政府職能轉(zhuǎn)變的功能,如負責注冊安全主任的年審、執(zhí)業(yè)資格認定、繼續(xù)教育等,同時,從事安全生產(chǎn)中介服務的機構(gòu)必須接受安全行業(yè)協(xié)會的自律性管理?,F(xiàn)階段,作為一個綜合性的社團組織,其業(yè)務日益受到某種程度的"威脅〃。例如,在其傳統(tǒng)的業(yè)務領(lǐng)域,它如何面對其他專業(yè)性協(xié)會的呼聲,政府又應該授予它怎樣的權(quán)力等。另外,作為行業(yè)協(xié)會,最終要面臨的是市場,要樹立其威信,穩(wěn)定其地位,它應該獲取一定的權(quán)力和職能去推動行業(yè)內(nèi)部自律與協(xié)調(diào)。因此,它亟待明確自身所將要和能夠扮演的角色,這離不開政府的支持與其他行業(yè)協(xié)會的合作。另外,隨著市場經(jīng)濟主體的急劇增加,從事經(jīng)濟活動的主體種類的日益多元化,對企業(yè)安全事務的管理僅僅依靠政府有限的資源已經(jīng)無法應對經(jīng)濟的發(fā)展,所以,大力培植從事安全生產(chǎn)服務的中介公司已成燃眉之急。當前,全國從事安全生產(chǎn)社會中介組織有近千家,這些中介服務公司的經(jīng)營范疇廣泛,如為企業(yè)及社會提供安全管理、安全技術(shù)、安全法律方面的咨詢服務,對工程建設(shè)項目進行安全預評價以及運行過程中的定期和階段性的評價、對危險化學晶的生產(chǎn)、存儲、運輸進行專項安全評價,對礦山等的開采進行安全預評價和現(xiàn)狀評價,舉辦安全知識講座、為企業(yè)舉辦安全知識和技能培訓等。這些安全生產(chǎn)
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