論我國(guó)廣播電視事業(yè)管理體制創(chuàng)新

論我國(guó)廣播電視事業(yè)管理體制創(chuàng)新

一、中國(guó)合成之變:進(jìn)化性、復(fù)雜性和制度性經(jīng)過(guò)20多年的改革和發(fā)展，中國(guó)的廣播企業(yè)在運(yùn)營(yíng)機(jī)制、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)、媒體的主要地位、價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制、資源配置方式、政治職能轉(zhuǎn)變、法制建設(shè)和法制化管理等方面發(fā)生了重大變化。然而這些變化還只是表象,從更深層次上分析,可以得出以下結(jié)論:中國(guó)廣電事業(yè)的經(jīng)濟(jì)化趨勢(shì)日益明顯,從規(guī)范分析的角度可以這樣來(lái)描述:有中國(guó)特色的廣播電視經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)正在形成,與其他類(lèi)型的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)有所不同,中國(guó)廣電傳媒經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)具有特殊的進(jìn)化性、復(fù)雜性和制度性。所謂進(jìn)化性,是指中國(guó)廣電事業(yè)的發(fā)展和體制改革是在原有基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)脫胎而來(lái)的,是一種不斷自我揚(yáng)棄的過(guò)程;所謂復(fù)雜性,是說(shuō)中國(guó)廣電經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的內(nèi)部要素和外生變量都是多元的,互動(dòng)的;所謂制度性,是指中國(guó)的新聞制度、產(chǎn)業(yè)制度、文化制度不僅是廣電經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)演變的外部約束,同時(shí)又是這種演變的內(nèi)在動(dòng)因。要揭示具有進(jìn)化性、復(fù)雜性、制度性的廣電經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的演變規(guī)律,應(yīng)當(dāng)從它的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)入手。為此我們將廣電傳媒服務(wù)①的供求結(jié)構(gòu)、廣播電視傳播的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、廣播電視業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)、廣播電視產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)以及政府的干預(yù)結(jié)構(gòu),作為系統(tǒng)演變的基本線(xiàn)索來(lái)進(jìn)行以下分析。1.電視媒介的市場(chǎng)培育期20世紀(jì)90年代,國(guó)中國(guó)廣電經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是在廣大人民群眾的精神文化需求與廣電媒體的服務(wù)供給這一基本關(guān)系之上得以形成的,同時(shí)這種基本關(guān)系又是決定其他結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ),因此先從這方面開(kāi)始分析。首先,中國(guó)廣電服務(wù)本身的經(jīng)濟(jì)屬性,正在由純公共產(chǎn)品向準(zhǔn)公共產(chǎn)品、混合型產(chǎn)品轉(zhuǎn)化。這里有兩個(gè)動(dòng)因:一是廣告財(cái)源體制的建立,使廣電服務(wù)的供與求之間形成了間接的有效市場(chǎng),廣電媒體通過(guò)這一市場(chǎng)可以實(shí)現(xiàn)價(jià)值補(bǔ)償,廣電服務(wù)因此具有了“市場(chǎng)價(jià)格”②,從而在形式上演化為準(zhǔn)公共產(chǎn)品;二是隨著我國(guó)有線(xiàn)電視網(wǎng)的數(shù)字平臺(tái)的建立以及付費(fèi)頻道的出現(xiàn),電視服務(wù)的消費(fèi)過(guò)程③具有了排他性,這使電視服務(wù)成為真正意義上的準(zhǔn)公共產(chǎn)品或混合型產(chǎn)品。其次,中國(guó)廣電服務(wù)的需求類(lèi)型,正在從過(guò)去的單一社會(huì)共同需求向共同需求、部分需求、個(gè)人需求并存的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。20世紀(jì)90年代以來(lái)的電視多頻道化、頻道專(zhuān)業(yè)化以及社會(huì)生活方式、社會(huì)價(jià)值觀念的多元化是這一變化的兩個(gè)基本動(dòng)因,即將開(kāi)始的數(shù)字化進(jìn)程也將加快這一趨勢(shì)。第三,中國(guó)廣電傳媒的組織形態(tài),開(kāi)始由政事高度融合的傳統(tǒng)型事業(yè)單位向企業(yè)化管理的現(xiàn)代事業(yè)法人轉(zhuǎn)變。規(guī)范的現(xiàn)代傳媒事業(yè)法人應(yīng)當(dāng)是受政府監(jiān)管、向社會(huì)提供公共服務(wù)、具有事業(yè)型市場(chǎng)主體地位④的法人,目前離這種目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有相當(dāng)距離。但是,為了保證廣大人民群眾以較低的“成本”享受廣電服務(wù),至少現(xiàn)階段媒體具有控制成本的責(zé)任。⑤因此,企業(yè)化管理必然成為當(dāng)代中國(guó)廣電媒體的一項(xiàng)重要制度選擇。2.市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的多元化從技術(shù)經(jīng)濟(jì)層面可以將廣播電視傳媒產(chǎn)業(yè)視為具有網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)特征的文化產(chǎn)業(yè)⑥,隨著供求結(jié)構(gòu)的演變,我國(guó)廣播電視產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)正在出現(xiàn)轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型過(guò)程的第一個(gè)特點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的分化和產(chǎn)業(yè)鏈的初步形成。過(guò)去的制作、編播、分配一體化模式,隨著數(shù)字化、多頻道化和頻道專(zhuān)業(yè)化的普及,正在分化成內(nèi)容產(chǎn)業(yè)、編播產(chǎn)業(yè)、平臺(tái)產(chǎn)業(yè)、網(wǎng)絡(luò)傳輸產(chǎn)業(yè)等幾個(gè)相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié),各個(gè)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)之間以資產(chǎn)和市場(chǎng)為紐帶形成縱向聯(lián)結(jié)。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的第二個(gè)特點(diǎn)是出現(xiàn)了市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的多元分化。我國(guó)廣播電視的內(nèi)容產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)已經(jīng)形成獨(dú)立于其他市場(chǎng)的、競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu),截至2003年初已獲得電視劇和廣播電視節(jié)目制作許可的各類(lèi)單位總數(shù)已達(dá)1193家;原來(lái)由地面廣播電視媒體壟斷的編播產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié),其市場(chǎng)結(jié)構(gòu)也正在發(fā)生變化,以衛(wèi)星電視、地面電視、有線(xiàn)電視和即將出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)電視為代表的四大系統(tǒng)正在形成既融合又競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu);平臺(tái)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)也將應(yīng)運(yùn)而生,隨著數(shù)字化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展,地面電視系統(tǒng)、有線(xiàn)電視系統(tǒng)、衛(wèi)星電視系統(tǒng)都分化出自己的平臺(tái)產(chǎn)業(yè)和相應(yīng)的平臺(tái)服務(wù)市場(chǎng)。由于技術(shù)經(jīng)濟(jì)因素的制約,系統(tǒng)內(nèi)部的平臺(tái)服務(wù)市場(chǎng)將形成寡頭壟斷的結(jié)構(gòu),而系統(tǒng)之間的平臺(tái)服務(wù)市場(chǎng)將形成競(jìng)爭(zhēng)與合作的結(jié)構(gòu);而廣播電視的網(wǎng)絡(luò)傳輸產(chǎn)業(yè)將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)維持其自然壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu),但不排除非自然壟斷業(yè)務(wù)的出現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的第三個(gè)特點(diǎn)是多級(jí)流通和多級(jí)補(bǔ)償體制的初步形成,即價(jià)值鏈的形成。隨著產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的分化,節(jié)目的多級(jí)流通體制將形成,節(jié)目流通的過(guò)程也趨于復(fù)雜化。內(nèi)容產(chǎn)品⑦首先在節(jié)目市場(chǎng)和首播市場(chǎng)上通過(guò)廣告市場(chǎng)獲得第一次增值,然后有可能通過(guò)辛迪加市場(chǎng)在數(shù)字平臺(tái)服務(wù)市場(chǎng)上獲得第二次增值,接下來(lái)在網(wǎng)絡(luò)傳輸市場(chǎng)上又可能獲得第三次增值。三次增值可以促進(jìn)各級(jí)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的價(jià)值補(bǔ)償,這種多級(jí)價(jià)值補(bǔ)償體制會(huì)使整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的市場(chǎng)總量和價(jià)值總量都大大增加,從而提高廣播電視傳媒產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度。3.從市場(chǎng)管理看,中國(guó)物權(quán)企業(yè)的特征主要表現(xiàn)為中國(guó)廣播電視傳媒產(chǎn)業(yè)在供求結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)方面出現(xiàn)的進(jìn)化,同時(shí)也引起了產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的進(jìn)化。一般意義上的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu),是指在一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件和諸多體制因素的影響下,媒體的市場(chǎng)行為、市場(chǎng)績(jī)效與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、政府干預(yù)之間的互動(dòng)關(guān)系?，F(xiàn)階段中國(guó)廣播電視傳媒業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)具有兩個(gè)基本特征:第一個(gè)特征是廣電傳媒市場(chǎng)的特殊性。首先,它具有事業(yè)型市場(chǎng)的屬性。事業(yè)型市場(chǎng)是公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供求市場(chǎng),由于公共產(chǎn)品沒(méi)有確切的市場(chǎng)價(jià)格,因此僅靠編播市場(chǎng)本身的機(jī)制甚至廣告市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,都不能真正實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。其次,市場(chǎng)主體行為的非單純性。在廣電傳媒市場(chǎng)中,我國(guó)廣電媒體雖然正在成為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)市場(chǎng)的供給主體,并且正在按照企業(yè)化管理的要求進(jìn)行經(jīng)營(yíng),但是,事業(yè)型市場(chǎng)主體的目標(biāo)不僅包括經(jīng)濟(jì)收益,還要兼顧社會(huì)收益⑧。這決定了中國(guó)廣電媒體的市場(chǎng)行為不是單純?yōu)榱死麧?rùn)最大化,而是為了有效地、低成本地提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。第三,市場(chǎng)具有過(guò)渡性。隨著20世紀(jì)80年代以來(lái)政策的調(diào)整和政府管制的逐步放松,廣電市場(chǎng)規(guī)模迅速增大,廣播電視事業(yè)迅速發(fā)展,但同時(shí)也引起了競(jìng)爭(zhēng)成本的上升和競(jìng)爭(zhēng)收益的下降。不僅廣電市場(chǎng)本身還遠(yuǎn)未成熟,市場(chǎng)對(duì)傳播資源的配置作用也由于政府職能的錯(cuò)位和缺位而得不到有效的發(fā)揮。第四,特殊的壟斷結(jié)構(gòu)。我國(guó)廣電傳媒業(yè)的壟斷性質(zhì)比較復(fù)雜,既存在國(guó)家法定壟斷支配的市場(chǎng),如晚間新聞聯(lián)播市場(chǎng),也有行政性壟斷支配的業(yè)務(wù);既包含自然壟斷產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié),也包含經(jīng)濟(jì)性壟斷的因素⑨。雖然廣電行業(yè)的壟斷可以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì),但在缺乏政府有效監(jiān)管的情況下,這種內(nèi)部化的“壟斷效益”往往同時(shí)會(huì)帶來(lái)社會(huì)成本的增加。第二個(gè)特征是體制和政策因素的制約性。過(guò)去我國(guó)廣電業(yè)一直受到嚴(yán)格的“計(jì)劃型管制”,體制和政策因素的剛性約束十分明顯。近二十幾年來(lái)雖然逐步放松了管制,但由于媒介市場(chǎng)的失靈,市場(chǎng)壟斷同樣會(huì)引起社會(huì)福利損失,政府仍將必須以新的方式維持對(duì)廣電產(chǎn)業(yè)的有效干預(yù)。因此,我國(guó)廣電產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的進(jìn)化將始終受到體制和政策因素的影響。不僅如此,從科學(xué)的發(fā)展觀來(lái)看,要使我國(guó)廣電事業(yè)真正實(shí)現(xiàn)均衡、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展,沒(méi)有體制上的創(chuàng)新和相應(yīng)的文化政策、產(chǎn)業(yè)政策、公共政策的驅(qū)動(dòng)是根本不可能的。這預(yù)示著體制和政策因素作為廣電經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的內(nèi)生控制變量將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。4.產(chǎn)權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)的演變長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)廣電行業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系經(jīng)歷了幾個(gè)進(jìn)化階段:在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府、廣電事業(yè)單位、人民群眾之間維持著一種模糊的公共產(chǎn)權(quán)委托代理關(guān)系⑩。由于所有權(quán)、支配權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有分離,政府事實(shí)上成了“三權(quán)合一”體。20世紀(jì)80年代和90年代是產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)化的第二個(gè)階段,廣電行業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系開(kāi)始出現(xiàn)內(nèi)部分離趨勢(shì)。初步明確了政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的管理職能,以及廣電事業(yè)單位對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的安全、保值責(zé)任。但是,受到整體上事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)程的制約,這種產(chǎn)權(quán)分離沒(méi)有制度作保障,缺乏應(yīng)有的監(jiān)管機(jī)制。近幾年隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善,廣電行業(yè)的新型產(chǎn)權(quán)關(guān)系開(kāi)始逐漸顯現(xiàn),導(dǎo)致這種變化的動(dòng)因有以下兩個(gè)方面:首先,在廣電傳媒產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的分化和形成產(chǎn)業(yè)鏈的條件下,要保證國(guó)有資產(chǎn)的安全和國(guó)有資本的增值,客觀上要求對(duì)媒介業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整,對(duì)各類(lèi)企事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)主體身份進(jìn)行分離,使其在享有必要權(quán)利的同時(shí)盡到應(yīng)有的責(zé)任。近幾年以集團(tuán)化為標(biāo)志的制度性變遷也是這方面的一種探索。其次,政府的角色隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善,正在由原來(lái)的“三權(quán)合一”結(jié)構(gòu)向政治性政府和經(jīng)濟(jì)性政府的二元分離結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的新型政府對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的企業(yè)活動(dòng)來(lái)說(shuō),只具有國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)管理主體的角色,享有依法對(duì)資產(chǎn)的保值增值進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力,這是政府具有的經(jīng)濟(jì)職能;另一方面,新型政府又必須在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域內(nèi)扮演公共服務(wù)供給主體的角色,通過(guò)公共財(cái)政向社會(huì)全體成員提供一視同仁的普遍服務(wù)。今后政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要目標(biāo)是將公共事業(yè)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)管理職能?chē)?yán)格區(qū)分開(kāi),這是不同于資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的一個(gè)重要方面。我國(guó)的廣電傳媒事業(yè)所具有的雙重性質(zhì),決定了其產(chǎn)權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)的演變同樣具有復(fù)雜性。首先,作為向社會(huì)提供公共服務(wù)的一種公益事業(yè),在法理上屬于政治性政府監(jiān)管的對(duì)象;而作為國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資本實(shí)體的受托經(jīng)營(yíng)主體,又屬于經(jīng)濟(jì)性政府監(jiān)管的對(duì)象。其次,廣電事業(yè)中既有非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn),也有經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn);既有企業(yè)化管理的事業(yè)法人也有企業(yè)法人,而兩類(lèi)資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)主體所承擔(dān)的責(zé)任和權(quán)利是不同的。第三,廣電事業(yè)中既有自然壟斷性業(yè)務(wù),也有競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù),而且這些業(yè)務(wù)的性質(zhì)會(huì)隨著新技術(shù)的變革而改變。第四,廣電媒體的視聽(tīng)服務(wù)既是獲得內(nèi)部收益的過(guò)程,又是產(chǎn)生外部收益(11)的過(guò)程;既是發(fā)生內(nèi)部成本的過(guò)程,也是產(chǎn)生社會(huì)成本(12)的過(guò)程。以上四個(gè)特征決定了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)演變的復(fù)雜性。首先,演變表現(xiàn)為縱向的分離。縱向分離既包括政府方面由政資分離引起的公共行政管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、國(guó)有資本財(cái)政、公共財(cái)政這四種職能的分開(kāi),也包括廣電媒體方面的事企分開(kāi)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)分開(kāi)、壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的分開(kāi)。其次,演變表現(xiàn)為橫向的分離。橫向分離是在集團(tuán)化的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)管理主體(國(guó)資委)、產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)主體(集團(tuán)法人)、實(shí)體占用主體(集團(tuán)內(nèi)的事業(yè)法人和企業(yè)法人)的分離,在此基礎(chǔ)上明確各類(lèi)主體的權(quán)利和責(zé)任。實(shí)現(xiàn)縱向和橫向分離后,不僅有助于政府實(shí)現(xiàn)其政治性政府的公共管理目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)性政府的國(guó)有資本增值目標(biāo),也可以明確廣播影視集團(tuán)中各類(lèi)成員的產(chǎn)權(quán)責(zé)任。二、為政府微觀干預(yù)結(jié)束時(shí)的政府干預(yù)1.廣播電視改革面臨的制約伴隨著中國(guó)廣電經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的進(jìn)化,以下四個(gè)方面的問(wèn)題愈加突出。首先,廣播電視事業(yè)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)化趨勢(shì)正在引起市場(chǎng)發(fā)育的不平衡,這種不平衡性表現(xiàn)在公共服務(wù)市場(chǎng)的滯后和廣告市場(chǎng)的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng);視聽(tīng)率競(jìng)爭(zhēng)已使行業(yè)的平均競(jìng)爭(zhēng)成本明顯上升,而廣告市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)收益卻增長(zhǎng)緩慢,致使許多地方臺(tái)的效益不佳;視聽(tīng)率競(jìng)爭(zhēng)還使節(jié)目?jī)?nèi)容趨同化,受眾特別是弱勢(shì)群體的選擇性降低。其次,廣電事業(yè)行政化的削弱使媒體的法人地位問(wèn)題凸顯出來(lái),作為提供廣播電視服務(wù)的事業(yè)單位,廣電媒體如何在法制約束下進(jìn)行傳播活動(dòng),如何以較低的成本取得較高的綜合效益,已成為今后改革的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。第三,廣播電視資源的非社會(huì)化配置雖然已經(jīng)終止,但新的資源配置機(jī)制還不成熟。由于廣電服務(wù)具有公共產(chǎn)品性,廣電傳媒市場(chǎng)具有廣泛的外部性(13),市場(chǎng)在資源配置中不可避免地會(huì)出現(xiàn)失靈。這需要市場(chǎng)之外的力量對(duì)資源配置進(jìn)行修正,但是市場(chǎng)以外的資源配置主體和機(jī)制尚未形成。處在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)廣電事業(yè)及其產(chǎn)業(yè),為了保證其社會(huì)功能的正常發(fā)揮,也為了其自身的健康發(fā)展,在傳媒市場(chǎng)的作用日益增大的同時(shí),必須建立政府的微觀干預(yù)機(jī)制,發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)失靈的修正功能。2.從“過(guò)渡性管制”到“公共規(guī)制”,轉(zhuǎn)變政府規(guī)制體制體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期所出現(xiàn)的種種深層次矛盾,決定了我國(guó)廣電事業(yè)和廣電產(chǎn)業(yè)的政府微觀干預(yù)必須針對(duì)不同時(shí)期的特點(diǎn)而采取不同的模式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府對(duì)廣電業(yè)實(shí)行的微觀干預(yù)是一種“計(jì)劃性管制”模式,從20世紀(jì)80年代中期起,這種“計(jì)劃性管制”開(kāi)始逐漸松動(dòng),隨之而來(lái)的是廣電市場(chǎng)機(jī)制的出現(xiàn)和廣電經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的形成。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期政府對(duì)廣電事業(yè)和廣電產(chǎn)業(yè)實(shí)行的微觀干預(yù),實(shí)際上具有“過(guò)渡性管制”的特點(diǎn),政府監(jiān)管成為這一時(shí)期的主要干預(yù)模式。現(xiàn)階段政府監(jiān)管的目標(biāo)己轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)廣電經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的供求結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,干預(yù)的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段政府對(duì)廣電事業(yè)及其產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管,是通過(guò)逐步減少“計(jì)劃性管制”的直接性、強(qiáng)制性和全面性,同時(shí)加快推進(jìn)廣電法制建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)的,因此也可以把它視為解除“計(jì)劃性管制”與建立“政府監(jiān)管體制”同步推進(jìn)的過(guò)程。應(yīng)當(dāng)指出,這種帶有“過(guò)渡性管制”特點(diǎn)的政府微觀干預(yù)模式,是適應(yīng)現(xiàn)階段我國(guó)廣電業(yè)改革與發(fā)展的一種必然選擇。然而,應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到,隨著我國(guó)公共行政體制的建立和廣電法制的逐步完善,對(duì)廣電傳媒業(yè)的政府微觀干預(yù)模式必將由具有“過(guò)渡性管制”特點(diǎn)的政府監(jiān)管體制,向具有“公共規(guī)制”性質(zhì)的現(xiàn)代政府規(guī)制體制轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變是與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程、與科學(xué)的發(fā)展觀的內(nèi)在要求相適應(yīng)的一種必然選擇。3.政府微觀干預(yù)我們要建立的政府對(duì)廣播電視事業(yè)及其產(chǎn)業(yè)的微觀干預(yù),絕不是回到過(guò)去的計(jì)劃性管制。計(jì)劃性管制是在廣電行業(yè)政事高度融合的制度背景下形成的管理模式,它具有直接性、強(qiáng)制性和全面性。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府對(duì)廣電事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的微觀干預(yù),說(shuō)到底是為了更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用而由公共行政機(jī)構(gòu)實(shí)施的一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)性干預(yù)。它具有間接性、法制性和適度性。建立和完善廣電事業(yè)及其產(chǎn)業(yè)的政府微觀干預(yù)機(jī)制,必須解決好以下三個(gè)問(wèn)題:首先,政府干預(yù)要具有適度性。在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,雖然廣電服務(wù)的公共產(chǎn)品性、廣電傳媒市場(chǎng)的外部性以及廣電行業(yè)的壟斷性,可以成為政府干預(yù)的合法性理由,但是政府的干預(yù)必須有限度,國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐都表明,政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的替代作用往往也會(huì)引發(fā)政府失靈,引發(fā)巨大的社會(huì)成本。因此要合理地確定政府微觀干預(yù)的邊界。其次,政府微觀干預(yù)要具有合法性。這就要求在憲法和法律的約束下確立政府干預(yù)的行為準(zhǔn)則、目標(biāo)和方式,處理好權(quán)力與權(quán)利之間的矛盾。第三,政府干預(yù)要具有合理性。如上所述,我國(guó)廣電行業(yè)具有復(fù)雜的壟斷結(jié)構(gòu),既要對(duì)過(guò)度壟斷和濫用壟斷權(quán)力的行為進(jìn)行限制,以維護(hù)市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng),又要將自然壟斷產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)與其他可競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)區(qū)別對(duì)待,以維持較高的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)。第四,政府干預(yù)要具有平衡性。由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府具有雙重角色和多種公共職能,因此要處理好產(chǎn)業(yè)政策與公共政策、結(jié)構(gòu)性干預(yù)與行為性干預(yù)、公共事業(yè)管理與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)制之間的關(guān)系,使政府的干預(yù)目標(biāo)體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、法制化管理、維護(hù)社會(huì)公共利益三者的統(tǒng)一。三、結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)今天的中國(guó)廣電傳媒業(yè)既是文化事業(yè)及其產(chǎn)業(yè)的重要組成部分,也是具有多層次壟斷結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的特殊行業(yè)。如果說(shuō)近些年我國(guó)已開(kāi)始對(duì)通信、鐵路、金融等壟斷性行業(yè)實(shí)施政府規(guī)制體制的改革,那么建立廣播電視事業(yè)及其產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代政府規(guī)制體制,也將作為今后政府微觀干預(yù)的一種有效實(shí)現(xiàn)形式,而成為我國(guó)一項(xiàng)新的制度選擇。1.西方社會(huì)的性質(zhì)不同社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)廣電事業(yè)的政府規(guī)制,不同于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府規(guī)制。首先,規(guī)制主體的角色定位不同。在我國(guó),政府出于雙重角色對(duì)廣電事業(yè)及其產(chǎn)業(yè)行使規(guī)制權(quán)限,一種角色是以公共服務(wù)為使命的政治性政府,另一種角色是以國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)管理者身份出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)性政府。而西方國(guó)家的政府主要是從政治性政府的立場(chǎng)出發(fā),對(duì)包括廣播電視業(yè)在內(nèi)的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制的。其次,規(guī)制客體的性質(zhì)不同。在我國(guó),作為規(guī)制客體的廣電媒體屬于事業(yè)單位,而我國(guó)的事業(yè)單位并不等同于國(guó)外的非營(yíng)利機(jī)構(gòu),更不同于國(guó)外的企業(yè)。第三,是政府規(guī)制本身的性質(zhì)不同。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府規(guī)制在很大程度上帶有“產(chǎn)業(yè)規(guī)制”的性質(zhì),而我國(guó)要建立的現(xiàn)代政府規(guī)制應(yīng)屬于事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的雙重規(guī)制。2.及其產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制模式:“計(jì)劃性管制”基礎(chǔ)上的“過(guò)渡性管制”西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家自20世紀(jì)70年代開(kāi)始的規(guī)制改革,是以放松規(guī)制為主要內(nèi)容的。其動(dòng)因來(lái)自于技術(shù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改變、全球化傳播、規(guī)制失效等幾個(gè)方面。而中國(guó)廣電事業(yè)及其產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制改革是在體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中,為建立和完善廣電行業(yè)的市場(chǎng)機(jī)制而進(jìn)行的一種制度選擇,這決定了它在很大程度上是構(gòu)建式的,是在逐步取消“計(jì)劃性管制”的基礎(chǔ)上通過(guò)“過(guò)渡性管制”逐步建立一整套現(xiàn)代政府規(guī)制模式的探索過(guò)程。這種構(gòu)建式的改革反映了廣電事業(yè)體制和管理體制創(chuàng)新的內(nèi)在要求,反映了廣電經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的進(jìn)化對(duì)制度環(huán)境提出的要求,反映了建立有限政府、有效政府和服務(wù)型政府的內(nèi)在要求,同時(shí)也是適應(yīng)廣電法制建設(shè)和法制化管理體制的內(nèi)在要求而必將作出的一種制度選擇。3.政府規(guī)制結(jié)構(gòu)的實(shí)踐操作在我國(guó),政府規(guī)制應(yīng)該以廣電事業(yè)的均衡、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展為首要目標(biāo),同時(shí)又要與政府的公共服務(wù)和公共事業(yè)管理目標(biāo)相一致。由于廣電事業(yè)及其產(chǎn)業(yè)是具有廣泛外部性的領(lǐng)域,廣電事業(yè)及其產(chǎn)業(yè)的均衡、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展絕不僅限于對(duì)其自身的評(píng)價(jià)結(jié)果,更重要的是對(duì)其社會(huì)功能的評(píng)價(jià)以及所引起的社會(huì)收益和社會(huì)成本的評(píng)價(jià)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,廣播電視事業(yè)作為政府舉辦的公共事業(yè),負(fù)有向社會(huì)全體成員提供普遍的公共服務(wù)的責(zé)任,廣播電視服務(wù)又屬于精神文化范疇,文化傳播具有廣泛的正外部性,它對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域的發(fā)展都具有深遠(yuǎn)影響。經(jīng)營(yíng)性廣播電視產(chǎn)業(yè)不僅對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有直接的貢獻(xiàn),而且其關(guān)聯(lián)效應(yīng)還會(huì)產(chǎn)生間接的貢獻(xiàn)。為了實(shí)現(xiàn)廣電事業(yè)及其產(chǎn)業(yè)所具有的公共服務(wù)功能、精神文化功能和生產(chǎn)力功能,確立發(fā)展目標(biāo)是當(dāng)務(wù)之急。廣電事業(yè)的公共服務(wù)目標(biāo)應(yīng)主要包括服務(wù)的多樣性和效率性。文化傳播的目標(biāo)應(yīng)該以社會(huì)主義先進(jìn)文化的發(fā)展目標(biāo)為準(zhǔn)繩,體現(xiàn)廣播電視文化形態(tài)的特點(diǎn)。經(jīng)營(yíng)性廣播電視產(chǎn)業(yè)作為生產(chǎn)力的重要組成部分,其目標(biāo)不同于一般企業(yè),應(yīng)以