基于責任矩陣的突發(fā)事件應急預案評價研究

基于責任矩陣的突發(fā)事件應急預案評價研究

0應急預案中責任分配的必要性應急救援計劃是為應對緊急情況制定的一套應急措施計劃。它的主要目標是盡量減少可能導致事故事故的人員傷亡和財產損失。隨著2006年《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》以及2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的相繼頒布實施,突發(fā)事件應急預案的制訂和修訂成為各級政府和企事業(yè)單位應對各種突發(fā)事件的頭等大事。一個好的應急預案應該是結構和內容完備、職責分工明確、具有很強的可操作性,這樣才能及時、有序、高效地應對突發(fā)事件,達到最大限度減少人員和財產損失的目的。但是,在實際突發(fā)事件應急過程中,由于分工不明、責任不清導致的部門間或者責任人之間的推諉扯皮等現(xiàn)象常常影響了應急行動及時、高效的開展,甚至導致應急行動失敗。由此可見,在應急過程中,應急部門(人員)責任分配是否適當是整個應急過程能否成功的關鍵。筆者研究的主要目的是,針對現(xiàn)有應急預案中責任分工方面的問題進行定性和定量分析評價,找出應急預案中存在的具體的責任分配問題,為現(xiàn)有應急預案的修訂和新應急預案的制訂提供有價值的參考評價準則,提高應急預案的總體水平。在國內外成功的大型項目管理中,往往采用責任矩陣來解決項目進程與項目人員之間的責任配置問題,該方法明確表示出了項目任務、人員及責任分工情況,使得項目團隊能夠明晰職責,進行充分、有效的合作,促進了項目工作的高效率完成。對于應急預案而言,由于在應急過程中涉及的部門和人員繁多,若要把人員及責任配置關系完整清晰地闡述出來,責任矩陣無疑是一個非常有效的方法。筆者將項目管理中的責任矩陣方法引入自然災害類應急預案有效性評價中。通過參考大量自然災害類應急預案,建立了應急預案中責任矩陣的標準化語言體系,并以2006年《某省某市地震應急預案》為例,建立應急過程和人員間的責任矩陣,分析該地震應急預案中存在的責任問題,為應急預案的評估、修訂和編制提供科學依據(jù)。1建立責任矩陣責任矩陣(ResponsibilityMatrix)是項目管理中應用的一種將工作任務分配到執(zhí)行項目的相關職能部門或個人,并明確表示出其角色、責任和工作關系的矩陣圖形。一般來說,一個項目進程包括多個相互銜接的工作任務,每一個工作任務均有相應的人員負責完成,以工作任務為列(或行),以項目人員為行(或列),在行列交叉位置用字母、數(shù)字或符號表示出人員在工作任務中的職能,所形成的矩陣表格即為責任矩陣(見圖1)。圖1某項目的責任矩陣在圖1所示責任矩陣中,最左列是任務分解包(以任務1,2,3,4,5表示),最上行是參與項目的人員角色(以角色1,2,3表示),角色的責任用字母R,I表示,其中:R表示直接責任,即負責執(zhí)行該任務;I表示參與,即為直接負責人提供信息、物資等各種支持。在每個任務中,位于R地位的角色有且只有一個,位于I地位的角色可以有0個或多個。責任矩陣主要包括3個要素:角色、任務和責任。角色是指項目任務的執(zhí)行和參與者,可以是部門或個人,位于矩陣的列(行)位置,角色的全體構成組織;任務是對項目任務分解得到的一系列相互銜接的工作細目,位于矩陣的行(列)位置;處于行與列的交叉位置的是責任,它表明了處于相應行列位置的角色在任務中擁有的權力、承擔的職責和應急的義務,是“人”和“事”關聯(lián)的紐帶,它可以用字母、數(shù)字或符號表示。為方便閱讀和理解,需要對責任矩陣的角色、任務和責任作出規(guī)范的定義或說明。由于不同的對象有不同的特點,例如:項目過程和應急過程,二者有很大的差別,且涉及到的角色也相差很大,角色所擔負的責任也各有特點,因此,針對不同的對象,需要規(guī)定各自的特定的語言體系,例如:圖1中的字母R,I等。從圖1可以看出,責任矩陣能較好地表示出項目人員及其職責關系,使項目人員能夠明確職責,各司其職,有效合作,避免職責不明、推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生,為任務的完成提供了可靠的組織保證。同時責任矩陣還可以進行責任檢查,橫(縱)向檢查可以確保每個任務均有人負責,縱(橫)向檢查可以確保每個人至少負責一件“事”,從而保證了人員的合理分配和工作的有效完成。責任矩陣的建立流程一般如下(以項目為例):①列出項目的所有參與人員,即確定角色;②分析項目進程,列出項目包括的所有任務,即確定任務分解包;③規(guī)定角色的責任標準,并給出定義和符號表示;④針對具體任務,確定參與角色,并分析角色責任;⑤以任務為行(列),以角色為列(行),在行列交叉窗口處列出角色的責任關系,得到責任矩陣;⑥對責任矩陣進行檢查和評價。其建立過程可用流程圖表示,如圖2所示。2責任矩陣的3要素責任矩陣包括任務、角色和責任3個要素,針對的對象不同,這3要素也會有很大的差別。筆者的研究對象是自然災害類應急預案,其責任矩陣的3要素是應急過程、應急人員和責任。以自然災害類應急預案為例:首先要確定參與的應急人員,對應急過程進行任務分解,對責任進行劃分;然后結合具體應急預案,分析人員在任務中的責任關系,即角色的責任分析;而后以任務為行,以應急人員為列,行列交叉處列出相應人員在任務中的責任,生成應急預案的責任矩陣;最終對責任矩陣進行評析,即可得到應急預案的責任評價結果。2.1急預案中的部門單元參與應急過程的部門和人員是多種多樣的,他們共同組成統(tǒng)一的應急組織系統(tǒng)。在應急預案中,應急行動幾乎都是以部門或單位進行的,幾乎不涉及到具體的個人,所以可規(guī)定應急預案責任矩陣中的角色為相關的部門單元。對于應急預案中出現(xiàn)的虛角色(無對應部門或者個人),在處理過程中,要結合具體應急預案,將其對應到實際存在的部門或個人。根據(jù)收集的大量自然災害類應急預案,總結出下述41個角色(見表1),即41個部門單元。不同級別的應急預案涉及到的部門角色大同小異,僅僅存在級別上的不同,故只列出部門單元,并加以注釋。需要說明的是,41個部門單元并不是全部出現(xiàn)在某一應急預案中,針對特定應急預案,某些部門單元可能不包括在其中,應根據(jù)具體情況加以取舍。續(xù)表2.2自然災害應急處置的三大類型筆者參考收集到的歷年來各級政府的300多個應急預案和2007年11月1日頒布實施的《突發(fā)事件應對法》,將應急過程分解為4個組成部分:預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急響應、后期處置。其中,預防與應急準備是指在自然災害發(fā)生之前的準備工作,防止或減少事故發(fā)生的可能性;監(jiān)測與預警是指在應急行動啟動之前,對自然災害的監(jiān)測和報警工作;應急響應是在自然災害發(fā)生期間內立即采取的行動;后期處置是指在自然災害應急狀態(tài)結束之后的行動,包括各種恢復活動等。針對上述4大模塊,依照IDEF0(IntegrationDefinitionforFunctionModeling)方法,按照自上向下逐層分解的方式構建任務分解包(見表2)。2.3責任主體的地位在應急過程中,每項任務均是由一個或多個部門聯(lián)合完成的,而且各個部門所擔負的責任也有差別,有的處于直接責任地位,有的處于支持地位等,為使得責任劃分規(guī)范統(tǒng)一,應規(guī)定一套合理的責任準則描述語言。結合應急過程的特點,筆者劃分了下列4種責任,并用十字絲和坐標圖形式表示出來(見圖3、圖4):1)直接責任R:負主要責任,對任務過程進行控制,并按照計劃合理部署相關行動,協(xié)調相關人員的行為,合理調配所需資源,并根據(jù)情況變化作出有效變動,以符號R(Responsibility)表示。2)支持S:參與任務執(zhí)行,提供任務所需要的人員、物資等后勤保障,確保任務過程順利完成,以符號S(Support)表示。3)建議A:根據(jù)評估結果或專業(yè)知識等,為任務提供科學的意見和建議,可以是專家的想法,也可以是過去的經驗和教訓,以符號A(Advice)表示。4)約束P:不直接參與任務過程,但對任務進行有強制性影響,其責任主體通常是所謂的“壓力團體”,可以是上級部門,或者是利益相關部門,以符號P(Press)表示。在每一任務的執(zhí)行過程中,處于直接責任地位的角色有且只有1個,處于支持、建議、約束地位的角色可以有0個或多個。從本質上來說,4種責任主體的不同體現(xiàn)在任務的決策權和執(zhí)行權上。所謂決策權,是對任務行動方案作出抉擇,對任務作出處理決定的權力;所謂執(zhí)行權,是依照決議結果,對任務進行執(zhí)行的權力;執(zhí)行權和決策權是相互補充配合的,共同組成主體的責任地位。如果以決策權為縱軸,以執(zhí)行權為橫軸,規(guī)定決策權和執(zhí)行權的分級均為二級,則有4種不同的責任組合,以1,2,3,4表示。那么R、S、A、P的4種責任主體在該坐標系統(tǒng)中的位置如圖4所示。其中:R責任主體擁有最高的決策權和執(zhí)行權,處于1位置;P責任主體具有高的決策權和低的執(zhí)行權,處于2位置;A責任主體擁有低的決策權和低的執(zhí)行權,處于3位置;S責任主體擁有低的決策權和高的執(zhí)行權,處于4位置(見圖4)。2.4責任矩陣的確定責任分析就是在給定角色、任務以及責任標準的基礎上,針對特定的應急預案,對于應急過程的每項任務,分析其參與角色在該任務中的責任地位,并記錄下來形成責任矩陣的過程。應急過程是由上到下逐層分解的(見表2),共分為3層,其中,最底層基本任務是不可繼續(xù)分解的。由于基本任務和上層任務的特點不同,在進行角色的責任分析時,二者是依照不同的方法分開進行的?；救蝿盏呢熑沃黧w可以在應急預案中直接找到,所有基本任務的分析結果形成責任矩陣;上層任務的責任分析則是在基本任務或其下層任務的責任分析結果的基礎上,按照一定的原則概括得來的,它以較宏觀的方式簡單地描述出整個應急過程的責任配置的大致情況。2.4.1主責地位和責任主體由于目前應急預案的編制沒有統(tǒng)一的標準,各類應急預案的表達方式差別較大,為使責任矩陣基本與應急預案相吻合,除了需要詳細參考應急預案的原始文字描述外,還需要設計一些輔助性問題,并結合個人的主觀經驗判斷,來確定基本任務的角色的責任關系。以下為輔助性問題的例子:誰對整個任務處于主責地位,控制整個任務過程?是主要責任R主體。誰提供任務所需的人力、物資資源,參與任務執(zhí)行過程?是支持責任S主體。誰對任務的決策過程具有強制性影響,甚至改變任務的執(zhí)行方案?是約束P主體。誰對任務的完成提供信息、科學建議等,使任務能夠科學進行?是建議A主體。把確定好的基本任務的角色的責任填入如圖3所示的十字絲中,用圖形形式直觀地表達出來。2.4.2上層任務中角色的責任分析一般來說,上層任務可以分解為若干子任務,子任務可以是基本任務(不可繼續(xù)分解),也可以是非基本任務(可繼續(xù)分解)。因而對上層任務的責任分析需分為兩種情況:1)上層任務的子任務均為基本任務時,只需按照2.4.1中的方法對子任務進行責任分析,而后按照一定的原則,對所有子任務的責任分析結果綜合分析,就可得出該上層任務的責任劃分情況。2)上層任務的子任務包括非基本任務時,首先可以把非基本任務看作一個新的等級較低的上層任務,對其進行分解,直到分解為基本任務為止。最后采用情況1)中的方法,對最低等級的上層任務進行責任分析,并逐級向上不斷循環(huán),直到得出上層任務的責任分析結果。圖5描述了上層任務中角色的責任分析的最基本方法,與上述情況1)對應。對某上層任務1來說,它包括A,B,C,D4個子任務,且A,B,C,D均為基本任務。首先按照2.4.1的方法對子任務A,B,C,D進行責任分析,將結果填入各自的十字絲列表中;然后在把握全局的基礎上,依據(jù)子任務A、B、C、D的責任劃分情況,進行合理的主觀綜合判斷,從而確定角色在上層任務1中的責任地位。如圖5所示,任務1的參與角色有3個(角色1,2,3),他們在子任務A,B,C,D中的責任地位各有不同,以R地位為例,任務A,B,D中,角色1均處于R地位,而在任務C中,角色2處于R地位,從而可認為在任務1中角色1處于R地位,與之類似,任務1的其他地位的角色也可確定。一般來說,子任務中處于R地位次數(shù)較多的在上層任務中也通常會被歸結為R地位,推而廣之,處于其他地位的角色也按照類似的方法進行確定。不過當遇到例外情形時,則需要結合實際任務狀況作出合理判斷。綜上所述,對于特定應急預案,分解其應急過程,確定其參與角色,而后以任務為行,以角色為列,在行列交叉處填入角色的責任分析結果,所形成的矩陣表格即是該應急預案的責任矩陣;分析責任矩陣,對子任務的責任關系進行逐層概括和綜合,得到整個應急過程中處于R,P,A,S地位的角色的責任坐標圖。其中,責任矩陣詳細描述出應急過程的各個基本任務的責任分配情況,使應急行動的每一步均有據(jù)可依;而責任坐標圖則是對整個應急過程的責任分配做了一個總體概括,是應急預案責任評價的基礎。3應急預案的任務描述以2006年《某省某市地震應急預案》為例,按照上述責任矩陣建立的方法和步驟,建立該應急預案的責任矩陣。首先,確定應急預案的參與角色,并將其列入責任矩陣的列位置。通過研究該應急預案,發(fā)現(xiàn)在表1中提到的41個角色部門單元中,該應急預案中明確提到的只有25個,分別是D1-5,D7,D9-10,D12,D16,D20,D22-24,D26-33,D36-38。其次,分解應急過程,此處是依照表2中的分解結果,并將其列入責任矩陣的行位置。第三,對基本任務進行角色的責任分析,形成圖3形式的十字絲,然后經過綜合分析,將結果列入行列交叉窗口,從而形成該應急預案的責任矩陣(見表3)。續(xù)表最后,綜合分析得到該應急預案的應急過程的責任主體分配坐標圖(見圖6)。下面以責任矩陣和責任坐標圖為基礎,對《某省某市地震應急預案》進行責任評價分析評價。評價依據(jù)兩個準則:準則1:每一任務有且只有一個角色處于主責R地位。準則2:每個角色至少參與到一個任務中。這兩個準則是參考項目組織和應急過程的特點總結出來的。對于某一項目組織的所有參與角色來說,規(guī)定有且只有一個角色處于中心負責地位,能夠保證項目在統(tǒng)一指揮下有序進行;規(guī)定每個角色必須參與項目過程,能夠確保每個項目人員均有事可做,避免了人力資源的浪費。與此類似,應急過程也存在統(tǒng)一指揮、分級負責、資源整合等各項要求,也必須符合上面的兩項準則。為使評價更加簡單、直觀,不妨對上面的兩項準則進行量化,轉化為下面兩個數(shù)學表達式:對于每一任務,∑R=1(1)對于每一角色,∑r+∑p+∑a+∑s≥1(2)其中,∑R——某項任務中處于R地位的角色的個數(shù);∑r,∑p,∑a,∑s——某一角色在整個應急過程中處于R,P,A,S地位的任務的個數(shù)。依據(jù)上面的量化表達式,分別計算該應急預案的責任矩陣和總體責任分配坐標圖的∑R,∑r,∑p,∑a,∑s值,計算結果如表3、表4所示?？梢?該應急預案的總體責任分配完全符合式(1)和式(2),而其責任矩陣卻完全符合式(2)、部分符合式(1),存在一些不可忽視的問題,歸納如下:問題1:某些任務的∑R=0,說明該任務無人負責。該應急預案中的這類任務有“風險評估”、“建設預警支持系統(tǒng)”、“建立災害應急信息數(shù)據(jù)庫”、“開展災害應急防治研究”、“人員救護”、“環(huán)境保護”、“市場秩序維護”、“社會力量動員”、“應急結束”、“社會救助”、“保險理賠”、“調查與總結”,共計12個。問題2:某些任務的∑R>1,說明該任務存在責任沖突現(xiàn)象。該應急預案中的這類任務有“行政監(jiān)督”,共計1個。產生上述問題的原因分析如下:原因1:某些任務在該應急預案中沒有出現(xiàn),其負責的角色自然也無法體現(xiàn),或者某些任務的R角色在該應急預案中沒有確切說明,故∑R=0。這種情況可分為3類:第一類是任務沒有出現(xiàn),且該任務理論上的執(zhí)行角色也不包括在該應急預案中,如“環(huán)境保護”、“市場秩序維護”、“社會救助”、“保險理賠”。對于這類任務而言,存在任務缺失和角色缺失的雙重問題,需特別注意;第二類是任務沒有出現(xiàn),但該任務在理論上的執(zhí)行角色卻包括在該應急預案中,如“風險評估”、“建設預警支持系統(tǒng)”、“建立災害應急信息數(shù)據(jù)庫”、“開展災害應急防治研究”、“社會力量動員”、“應急結束”、“調查與總結”等。第三類是有任務但無人主責。如任務“人員救護”,該應急預案中提到了角色D3,D4,D22,D24,D38均參與該任務,處于S責任地位,但對于該任務的R角色卻沒有明確說明。原因2:某些任務的R角色在該應急預案中存在多個,故其∑R>1。如任務“行政監(jiān)督”,該應急預案中有兩處描述了此任務的