淺論我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的立法完善-1

淺論我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的立法完善

【內(nèi)容提要】勞動(dòng)教養(yǎng)制度是我國(guó)法律制度的組成部分之一，但是目前并不完善。本文就勞動(dòng)教養(yǎng)制度的立法完善作了探討，文章分為三部分：第一部分分析了當(dāng)前勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在的問題，包括勞動(dòng)教養(yǎng)的法律依據(jù)不充分，勞動(dòng)教養(yǎng)制度與我國(guó)其它法律制度和國(guó)際人權(quán)公約的矛盾與沖突，以及勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一性，執(zhí)法存在隨意性；第二部分闡述了進(jìn)行勞動(dòng)教養(yǎng)立法完善的重要意義；第三部分是勞動(dòng)教養(yǎng)立法完善應(yīng)該注意的問題：勞動(dòng)教養(yǎng)法律制度定性要科學(xué)明確，未來(lái)勞動(dòng)教養(yǎng)法的……

一、我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在的問題

勞動(dòng)教養(yǎng)制度的法律依據(jù)不充分

勞動(dòng)教養(yǎng)制度是根據(jù)中央的兩次《指示》創(chuàng)辦的，是一項(xiàng)政策性措施，《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》在1957年8月的公布實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)法律制度的創(chuàng)立。盡管在1957年全國(guó)人大常委會(huì)不享有立法權(quán)，《決定》是由國(guó)務(wù)院制定的，也不能算嚴(yán)格意義上的法律，但他把中央內(nèi)部指示用法律的形式確定、公布于眾，確立了勞動(dòng)教養(yǎng)這項(xiàng)法律制度。此后在1979年全國(guó)人大又批準(zhǔn)頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》。國(guó)務(wù)院的《決定》和《補(bǔ)充規(guī)定》也就成了勞動(dòng)教養(yǎng)法律制度的主要法律依據(jù)。但從法理上講，《決定》和《補(bǔ)充規(guī)定》只是具有“準(zhǔn)法律”性質(zhì)的行政法規(guī)?！稕Q定》和《補(bǔ)充規(guī)定》無(wú)論從行文結(jié)構(gòu)，還是從文字表述內(nèi)容看，不像是一部單行法，而更像是一份政策性文件。1982年國(guó)務(wù)院又批轉(zhuǎn)了公安部的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》作為現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度運(yùn)行的主要法律依據(jù)，但是從歷史的角度來(lái)看，《試行辦法》是對(duì)《決定》和《補(bǔ)充規(guī)定》的完善和補(bǔ)充，其只能算是“準(zhǔn)行政法規(guī)”性質(zhì)的

部門規(guī)章。以這些法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)的勞動(dòng)教養(yǎng)制度顯然缺乏充分的法律依據(jù)。雖然，在后來(lái)頒布的《治安管理處罰條例》、《關(guān)于禁毒的決定》、《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》等單行法律中都有關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的決定，但都是適用勞動(dòng)教養(yǎng)，而不是對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)具體制度的規(guī)定?！皠趧?dòng)教養(yǎng)只有政策，沒有法律”的觀點(diǎn)雖有偏頗，卻從另一側(cè)面說(shuō)明了勞動(dòng)教養(yǎng)制度缺乏充分的法律依據(jù)。

現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度與我國(guó)其他法律制度存在較大矛盾

現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)法律法規(guī)和我國(guó)以公布生效的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定的有關(guān)內(nèi)容相矛盾和沖突?！缎姓幜P法》第10條第一款規(guī)定:“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰?！钡?4條第二款規(guī)定:“本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的,應(yīng)當(dāng)自本法公布之日起,依照本法規(guī)定予以修訂,在1997年12月31日前修訂完畢?！庇纱丝梢?作為行政法規(guī)的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定“勞動(dòng)教養(yǎng)”這樣一種限制人身自由的行政處罰,不但不符合《行政處罰法》的規(guī)定,與規(guī)定矛盾和沖突，而且已經(jīng)在事實(shí)上處于缺乏法律依據(jù)的狀態(tài)。另外，《行政處罰法》第9條規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律規(guī)定?！薄读⒎ǚā返?條第五款規(guī)定：“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能由法律規(guī)定?！倍鳛橄拗迫松碜杂砷L(zhǎng)達(dá)1-4年的勞動(dòng)教養(yǎng)的法律依據(jù)都是由行政法規(guī)、部門規(guī)章或者其他規(guī)范性文件組成，制定主體不一，效力等級(jí)參差不齊，沒有一部基本法律對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)作出規(guī)定，作為一種剝奪、限制人身自由的法律制度的存在，直接與《行政處罰法》、《立法法》的規(guī)定沖突。

勞動(dòng)教養(yǎng)制度和我國(guó)參加的國(guó)際人權(quán)公約相沖突

我國(guó)已加入聯(lián)合國(guó)主持制定的《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》，我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度與這項(xiàng)公約有很大沖突，特別是在限制人身自由方面。《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》第9條第一項(xiàng)規(guī)定：“人人有權(quán)享有自由和安全，任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”；“任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人，有資格向法庭提起訴訟，以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時(shí)命令予以糾正”。而在目前勞動(dòng)教養(yǎng)制度下，確定一個(gè)公民是否應(yīng)受勞動(dòng)教養(yǎng)的根據(jù)不是國(guó)家制定的法律，而是行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)，根據(jù)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》的有關(guān)要求，這種行政部門制定的規(guī)章，是不能直接用來(lái)作為剝奪或限制公民人身自由的法律依據(jù)的。另外，根據(jù)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》第9條規(guī)定的精神，任何限制公民人身自由的強(qiáng)制性措施都必須始終處于司法機(jī)關(guān)的合法控制下。而在我國(guó)目前勞動(dòng)教養(yǎng)制度中，只要被勞動(dòng)教養(yǎng)人本人對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)決定沒有異議，司法機(jī)關(guān)就無(wú)權(quán)對(duì)決定勞動(dòng)教養(yǎng)對(duì)象的決定過(guò)程進(jìn)行合法的控制。這一現(xiàn)實(shí)，顯然是違背《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》的上述精神的。

勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一性，執(zhí)法存在隨意性

自勞動(dòng)教養(yǎng)制度創(chuàng)立以來(lái)，我國(guó)立法機(jī)關(guān)制定和頒布了不少含有勞動(dòng)教養(yǎng)的法律法規(guī)，行政機(jī)關(guān)也制定、頒布、批轉(zhuǎn)了不少關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的行政法規(guī)和部門規(guī)章，執(zhí)法機(jī)關(guān)也對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)工作制發(fā)了大量的司法解釋和規(guī)范性文件，可謂“法出多門”。然而，從內(nèi)容上看，絕大多數(shù)是實(shí)體規(guī)定，程序規(guī)定幾乎為零。就其實(shí)體而言，有些規(guī)定過(guò)于原則，抽象，不具有可操作性，實(shí)踐中難以把握；有些規(guī)定過(guò)于直接、具體、不具有前瞻性，現(xiàn)在看來(lái)有的已明顯滯后；另外還有些規(guī)定或前后不一、或相互矛盾，有的甚至與基本法律的規(guī)定相抵觸。這些問題的存在使勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一性。

正是由于勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一性，使得公安部門適用勞動(dòng)教養(yǎng)和勞教機(jī)關(guān)執(zhí)行勞動(dòng)教養(yǎng)過(guò)程中存在很大程度上的隨意性。勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)在審批和執(zhí)行勞動(dòng)教養(yǎng)過(guò)程中缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，難以對(duì)案件作出公平、公正的處理。在執(zhí)法過(guò)程中，常常會(huì)出現(xiàn)罪錯(cuò)性質(zhì)、情節(jié)基本相同的行為人，而被決定勞動(dòng)教養(yǎng)的期限卻懸殊一年甚至兩年的情況，這樣的結(jié)果不僅影響了法律尺度的統(tǒng)一，執(zhí)法的公平、公正，而且也影響了勞動(dòng)教養(yǎng)的執(zhí)行。對(duì)處罰過(guò)輕的起不到教育警示的作用，相反還會(huì)縱容犯罪；對(duì)處罰過(guò)重的，會(huì)使被勞動(dòng)教養(yǎng)人產(chǎn)生抵觸情緒，不安心服教，鬧申訴，既給勞動(dòng)教養(yǎng)執(zhí)行機(jī)關(guān)增加了教育轉(zhuǎn)化難度，又給法院增加了訴訟成本。另外由于執(zhí)法上存在隨意性，也為司法腐敗提供了生長(zhǎng)的土壤，在現(xiàn)實(shí)辦案過(guò)程中存在不少由于缺少法律規(guī)定滋生的以罰代教、以教代刑的不正?，F(xiàn)象。

二、勞動(dòng)教養(yǎng)制度立法完善的重要意義勞動(dòng)教養(yǎng)制度立法完善是完善社會(huì)主義法律體系，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的需要

勞動(dòng)教養(yǎng)制度是我國(guó)法律制度組成部分之一，其完善與否直接關(guān)系到我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)能否取得勝利的關(guān)鍵之一。勞動(dòng)教養(yǎng)制度時(shí)是我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的一項(xiàng)創(chuàng)造，也是一項(xiàng)有中國(guó)特色的法治實(shí)踐。幾十年的歷史發(fā)展證明，這一項(xiàng)制度的建立與發(fā)展符合我國(guó)預(yù)防和治理違法犯罪的客觀需要。江澤民同志在十六大報(bào)告中提到到二O一O年要形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。要形成中國(guó)特色的法律體系，必須先完善中國(guó)特色的勞動(dòng)教養(yǎng)制度，這是當(dāng)務(wù)之急。并且隨著我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程的加快，勞動(dòng)教養(yǎng)制度已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，立法工作已滯后于社會(huì)主義法制建設(shè)進(jìn)程和勞動(dòng)教養(yǎng)工作實(shí)踐。我們要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的目標(biāo)，就必須對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度進(jìn)行立法完善。

2、勞動(dòng)教養(yǎng)制度立法完善是維護(hù)勞教人員合法權(quán)益的需要

勞教人員作為國(guó)家公民其合法權(quán)益理應(yīng)受到保護(hù)。雖然我國(guó)在勞教工

作中實(shí)行“教育、感化、挽救”工作方針和“像父母、像老師、像醫(yī)生”的“三像”政策，但是在實(shí)際工作中，由于歷史的原因各種侵犯勞教人員權(quán)益的現(xiàn)象到處可見，如：公安機(jī)關(guān)在辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件時(shí)，行為人沒有知情權(quán)；執(zhí)行勞動(dòng)教養(yǎng)過(guò)程中，勞教人員對(duì)延期以外的處罰沒有訴權(quán)等等。這些都嚴(yán)重侵犯了勞教人員的合法權(quán)益，使勞教人員是欲辯無(wú)據(jù)，欲訴無(wú)門。這就需要一部完整、系統(tǒng)的法典對(duì)之作出詳盡的規(guī)定，對(duì)勞教人員的權(quán)益予以確認(rèn)和保護(hù)。從而在根本上杜絕因法律漏洞而造成的侵犯人權(quán)的現(xiàn)象。

3、勞動(dòng)教養(yǎng)制度立法完善是適應(yīng)國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域斗爭(zhēng)的需要

西方敵對(duì)勢(shì)力一直把勞動(dòng)教養(yǎng)作為攻擊我國(guó)法律制度和人權(quán)狀況的借口，加快立法，完善勞動(dòng)教養(yǎng)制度是對(duì)他們的最好還擊。西方敵對(duì)勢(shì)力攻擊我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的三個(gè)焦點(diǎn)是關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)制度本身的攻擊；關(guān)于勞教人員勞動(dòng)狀況的攻擊；關(guān)于勞教企業(yè)產(chǎn)品參與市場(chǎng)和組織勞教人員出賣勞務(wù)的攻擊。尤其是對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度本身的攻擊尤為強(qiáng)烈，他們認(rèn)為，公民犯了法就要坐牢、蹲監(jiān)獄，相應(yīng)地就可以剝奪其政治權(quán)利和人身自由，而作為行政措施的勞動(dòng)教養(yǎng)制度卻對(duì)那些并不構(gòu)成犯罪的公民同樣限制了人身自由，還強(qiáng)迫他們勞動(dòng)，是一種侵權(quán)行為。我們要適應(yīng)國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域的合作與斗爭(zhēng)形勢(shì)，向國(guó)外展示我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的法制文明，就必須理順勞動(dòng)教養(yǎng)法律體系，完善勞動(dòng)教養(yǎng)制度。

4、勞動(dòng)教養(yǎng)制度立法完善是實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡的需要

當(dāng)前對(duì)一名公民適用勞動(dòng)教養(yǎng)，公安機(jī)關(guān)自己抓，自己批，復(fù)議還是自己看，缺乏必要的權(quán)力監(jiān)督和制約。因此，從當(dāng)前勞教制度的特殊性出發(fā)，迫切需要建立起公安機(jī)關(guān)辦案，人民法院審理判決，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)辦案、人民法院審理、司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)行及提請(qǐng)復(fù)核等制度。通過(guò)這些制度的建立，打破公安機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)決定的集權(quán)制，實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡。但是建立這些法律制度涉及到公、檢、法、司等部門之間的職責(zé)分工，已經(jīng)超出了行政法規(guī)和部門規(guī)章的調(diào)整范圍，逐一由權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)單行決定已不可能實(shí)現(xiàn)，只有依賴于制定一部勞動(dòng)教養(yǎng)法典解決。

三、勞動(dòng)教養(yǎng)制度的立法完善

勞教立法對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度要定性明確，定位準(zhǔn)確

性質(zhì)不明是制約勞動(dòng)教養(yǎng)向前發(fā)展的一個(gè)重要原因，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)進(jìn)行定性是完善勞教法律制度的關(guān)鍵。勞動(dòng)教養(yǎng)制度自從創(chuàng)建以來(lái),迄今還沒有一個(gè)正式的“說(shuō)法”。創(chuàng)建初期,國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》規(guī)定:“勞動(dòng)教養(yǎng),是對(duì)于被勞動(dòng)教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的一種措施,也是對(duì)他們安置就業(yè)的一種辦法?！笨梢妱趧?dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)被看作是一種強(qiáng)制教育措施。但是從目前我國(guó)勞教工作的實(shí)踐看,特別是《行政訴訟法》實(shí)施后,公安部和最高人民法院先后制定了貫徹實(shí)施意見,進(jìn)而明確把勞動(dòng)教養(yǎng)列為一種行政處罰。因此,與創(chuàng)建時(shí)相比,勞動(dòng)教養(yǎng)的法律性質(zhì)已發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化,不再是安置就業(yè)的一種辦法,而成為打擊處理違法行為的一項(xiàng)重要手段。因此,筆者建議在修改和完善勞動(dòng)教養(yǎng)法律制度時(shí),首先要明確勞動(dòng)教養(yǎng)的法律性質(zhì)。為了防止勞動(dòng)教養(yǎng)法律成為“準(zhǔn)刑法”,應(yīng)明確堅(jiān)持勞動(dòng)教養(yǎng)作為一種行政處罰的性質(zhì),將其歸入行政法范疇。目前,有些人認(rèn)為把它歸入行政處罰,會(huì)與《行政處罰法》某些規(guī)定相矛盾。筆者認(rèn)為,雖然《行政處罰法》中列舉的處罰種類沒有勞動(dòng)教養(yǎng),但它有兩條彈性條款。《行政處罰法》第八條第七項(xiàng)規(guī)定:“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”;第九條規(guī)定:“法律可以設(shè)定各種行政處罰”。這就為把勞動(dòng)教養(yǎng)作為一種行政處罰提供了法律依據(jù)。

勞動(dòng)教養(yǎng)的法律地位問題是完善勞動(dòng)教養(yǎng)制度，進(jìn)行勞教立法亟需解決的另一個(gè)問題。勞動(dòng)教養(yǎng)的法律地位很重要,而目前我國(guó)法律處罰體系不完備,法律地位不明確。從《刑法》和《治安管理處罰條例》的規(guī)定情況看,二者規(guī)定的處罰期限大體銜接。維護(hù)社會(huì)治安的處罰體系在形式上似乎是完備的,輕的由治安管理處罰制裁,重的由刑罰制裁。但二者所調(diào)整的法律關(guān)系并不協(xié)調(diào)。《刑法》中規(guī)定犯罪行為有近400種,與《條例》規(guī)定的７７種行為有較大的差異?！缎谭ā泛汀稐l例》在違法犯罪行為規(guī)定上存在“空檔”是勞動(dòng)教養(yǎng)得以存在的法律基礎(chǔ)。事實(shí)上,那些“大法”管不到,“小法”管不了,“大法”不犯,“小法”常犯,屢教不改,不夠刑事處罰,給予治安處罰又太輕的大有人在。他們對(duì)社會(huì)治安構(gòu)成了威脅,應(yīng)有相應(yīng)的處罰。勞動(dòng)教養(yǎng)作為一種行政處罰措施,顯然要比治安處罰嚴(yán)厲得多,所以,它只能是介于刑罰和治安處罰之間的一個(gè)處罰層次。這就需要在制定勞動(dòng)教養(yǎng)法時(shí)明確《勞動(dòng)教養(yǎng)法》與《刑法》和《治安處罰條例》之間的關(guān)系?！秳趧?dòng)教養(yǎng)法》應(yīng)作為連接《刑法》和《治安管理處罰條例》之間的一座橋梁。因此,《勞動(dòng)教養(yǎng)法》的立法形式應(yīng)作為全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律,以便與《治安管理處罰條例》銜接。

實(shí)體和程序都要體現(xiàn)公平，合乎正義

法律的最優(yōu)秀的品質(zhì)是公平與正義，江澤民同志在十六大報(bào)告中指出：“社會(huì)主義司法制度必須保障全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義?！弊鳛橄拗苹騽儕Z公民人身自由的勞動(dòng)教養(yǎng)制度是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)防衛(wèi)為目的的，所以勞動(dòng)教養(yǎng)立法應(yīng)遵循國(guó)家優(yōu)位理念，維護(hù)國(guó)家利益。未來(lái)的勞動(dòng)教養(yǎng)立法在實(shí)體和程序上都要充分體出公平與正義。實(shí)體規(guī)定應(yīng)當(dāng)內(nèi)容明確、體例完整

勞動(dòng)教養(yǎng)立法應(yīng)有科學(xué)的態(tài)度，對(duì)現(xiàn)行的勞動(dòng)教養(yǎng)法律制度進(jìn)行全面的梳理，取其精華，去其糟粕，破舊立新。不能純粹為“立法”而立法，要對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的立法原則，法律依據(jù)，勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)、地位，勞動(dòng)教養(yǎng)適用的范圍、對(duì)象，期限，以及勞動(dòng)教養(yǎng)的法律監(jiān)督，勞教人員的權(quán)益保障等實(shí)質(zhì)性問題制定出明確的法律條文，作出明確的規(guī)定。在相關(guān)問題的處理上要考慮周全，注意好與其它法律制度的銜接。在立法體例上，可參照《刑法》，原則性的、概括性的規(guī)定在“總則”部分，違法犯罪的構(gòu)成及適用標(biāo)準(zhǔn)、期限等具體規(guī)定，在“分則”部分詳細(xì)列出。

2、程序設(shè)置應(yīng)當(dāng)司法化

要通過(guò)適當(dāng)?shù)暮?jiǎn)易司法程序,決定是否對(duì)行為人實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)。公安部門的治安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)有輕微違法犯罪行為的治安案件進(jìn)行調(diào)查,認(rèn)為需要收容勞教的,應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)向人民法院起訴。省、自治區(qū)、直轄市和大中城市的人民法院設(shè)立“治安法庭”,受理公安機(jī)關(guān)訴請(qǐng)勞動(dòng)教養(yǎng)的治安案件,開庭審理并作出是否將被告人收容教養(yǎng)的判決。法院開庭審理治安案件應(yīng)通知檢察院,檢察院認(rèn)為必要時(shí),可派員出庭監(jiān)督審理過(guò)程。被告人有權(quán)自行或委托律師辯護(hù);不服一審判決的,有權(quán)上訴。上一級(jí)人民法