農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的障礙與對策

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的障礙與對策

中國的農(nóng)村土地屬于所有國家，除法律規(guī)定的所有國家之外。改革開放以后,農(nóng)村實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,使農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中分離出來,極大地促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。我國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量從改革開放之初1978年的30477萬噸提高到了2008年的52850萬噸,這是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的巨大成功。但從長遠看,農(nóng)業(yè)要持續(xù)增產(chǎn),農(nóng)民要不斷增收,依靠傳統(tǒng)的家庭分散經(jīng)營模式已經(jīng)很難實現(xiàn),單家獨戶分散的經(jīng)營模式已經(jīng)成為了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的阻礙因素。因此,中共十七屆三中全會《決定》提出了“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！苯o過去自發(fā)性土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民吃了顆“定心丸”。但由于過去農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的自發(fā)性流轉(zhuǎn),加上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐的不斷推進,造成了大量耕地被蠶食,耕地面積銳減;在土地流轉(zhuǎn)過程中無法解決失地農(nóng)民后顧之憂,失地農(nóng)民生存困難;這些矛盾和問題近年來愈加突出,極有可能成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。而實現(xiàn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)則是解決這些矛盾和問題的手段之一,也是當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢,是“三農(nóng)”問題中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。妥善解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題將有助于保護耕地,解決失地農(nóng)民后顧之憂,切實維護各利益主體合法權(quán)益。一、現(xiàn)在，它限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)1.征地補償?shù)难a償根據(jù)《土地管理法》第十條規(guī)定:我國集體土地所有權(quán)存在的基本形態(tài),即村集體農(nóng)民集體所有、村民小組農(nóng)民集體所有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。集體土地所有權(quán)的主體是“農(nóng)民集體”。三種形態(tài)的集體所有權(quán)主體享有平等的法律地位。因而,被征用土地的農(nóng)民集體享有由于土地被征所獲取的衍生效益。在一定意義上,土地被征用意味著農(nóng)用地的外部流轉(zhuǎn),如果農(nóng)民的土地被外部流轉(zhuǎn)了,理論上講至少應(yīng)該獲得以下補償:首先是解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題;其二是應(yīng)該對失地農(nóng)民進行合理安置;其三是采取貨幣補償?shù)姆绞綄κУ剞r(nóng)民進行補償。由于全社會的就業(yè)形勢十分嚴峻,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)近年的生存發(fā)展已成問題,不可能有太多的就業(yè)機會解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。因此,采取前兩種安置方式難度太大。目前采用較多的是貨幣補償方式,征地方一次性解決補償問題后不留后遺癥,被征地一方則一次性獲得較滿意的貨幣補償,雙方都能夠接受。依照《土地管理法》所規(guī)定的農(nóng)民征地得到的補償一是土地補償,標準為該耕地征用前3年平均產(chǎn)值的6～10倍;二是安置補助費為該耕地年產(chǎn)值的4～6倍;三是被征用土地上附著物和青苗補償費。但是,在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實際操作中,在征地一方已經(jīng)足額支付了土地賠償金的情況下,這些補償金往往并未足額交到被征用土地的農(nóng)民手中——充當(dāng)中間人角色的鄉(xiāng)村組織或個人分走了其中的一部分利益,而這種過程常常缺乏有效的監(jiān)管。2.土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范近年來,我國各地新農(nóng)村建設(shè)迅猛推進。對于不少村級組織來說,建設(shè)新農(nóng)村無疑是一個“大戰(zhàn)略”,但在新農(nóng)村建設(shè)過程中面臨的巨大挑戰(zhàn),即是如何保護好耕地?現(xiàn)實中,不少農(nóng)村基層組織為了化解歷史原因造成的大量村級債務(wù),以土地流轉(zhuǎn)為噱頭,一談及發(fā)展經(jīng)濟就從土地上做文章,暗箱操作的事件時有發(fā)生,依靠土地做交易,以滿足小集體及一己私欲,造成耕地銳減。同時,在農(nóng)戶層面,土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的現(xiàn)象普遍存在。按照國家有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定,土地流轉(zhuǎn)超過1年的,有關(guān)雙方必須簽訂合同?？珊芏噢r(nóng)民仍然習(xí)慣于口頭協(xié)定。由于沒有形成書面的合同,引發(fā)了不少糾紛,相關(guān)部門在處理此類事件時也缺乏證據(jù),最終損害的仍然是當(dāng)事雙方的利益。3.土地流轉(zhuǎn)難以實現(xiàn)農(nóng)民的利益。在農(nóng)業(yè)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟組織或村委會管理、經(jīng)營,可由村集體組織承包經(jīng)營?！蓖瑫r《農(nóng)村土地承包法》第十條規(guī)定“國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！蹦壳敖^大多數(shù)農(nóng)民依然把承包地作為自己主要的生產(chǎn)資料和最終的生活保障,他們寧愿粗耕粗放,賠本經(jīng)營,也寸土必爭,不愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán),把土地看成“保命田”、“退路田”。農(nóng)民產(chǎn)生這樣想法的原因在于農(nóng)村土地很大程度上擔(dān)負著農(nóng)民的社會保障功能,在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)民,盡管其主要收入來源不再是農(nóng)業(yè)生產(chǎn),但其絕大部分的工作處于不穩(wěn)定狀態(tài),隨時面臨失業(yè)的風(fēng)險;進城務(wù)工的農(nóng)民在失業(yè)之后又不能享有和城市居民同等的失業(yè)補償和再就業(yè)保障措施,在農(nóng)村社會保障體系缺乏的情況下,農(nóng)民視土地為最后的退路。因此,農(nóng)民一般不愿意完全脫離土地,這客觀上造成土地流轉(zhuǎn)難以順利推行。在一些地方,村委會為增加集體收入或出于自身利益考慮往往將外出務(wù)工村民棄耕的承包田或農(nóng)村死亡五保戶承包田全部或部分收回,或?qū)⒓w未分配土地反租倒包或?qū)ν獍l(fā)包給企業(yè)或種田大戶。在外出務(wù)工農(nóng)民不知情的情況下越位代替他們談判、簽訂合同,將大量待耕農(nóng)田承包給企業(yè)或種田大戶。由于是越俎代庖,除村委會自身外,失地農(nóng)民的意愿沒有得到充分的表達和體現(xiàn),很難保證他們的切身利益。隨著農(nóng)田“含金量”的日益飆升,以往的失地農(nóng)民開始索要土地的增值收益。而企業(yè)和種田大戶則認為自己與村委會在稅改前簽訂的合同是“合法”的,堅持自身利益的最大化,這就使得二者間矛盾加劇。一些地方政府熱衷于從自身的政績或其他利益出發(fā),漠視中央政策、法規(guī),制定各種土地流轉(zhuǎn)方案。甚至采取強迫的方式,擅自改變土地用途,將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地,從而將土地經(jīng)營范圍從城市國有土地擴大到鄉(xiāng)村集體土地,借以獲得更多的土地財政收入。嚴重損害農(nóng)民利益,造成社會不安定因素產(chǎn)生。以上種種原因,引發(fā)土地流轉(zhuǎn)過程中各種糾紛的出現(xiàn),從而影響土地流轉(zhuǎn)順利進行。4.土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心中介效能發(fā)揮難農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的無序除了上述原因之外,中介服務(wù)滯后,市場運作機制尚未形成,也限制了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。前些年各地建立的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心大都有名無實。很多服務(wù)中心只在農(nóng)經(jīng)部門掛個牌子,由農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)個數(shù)據(jù)。真正意義上按照市場經(jīng)濟運作要求,充當(dāng)流轉(zhuǎn)服務(wù)媒介、履行服務(wù)職能,發(fā)揮中介效能的服務(wù)機構(gòu)極少?，F(xiàn)實的情況是,流轉(zhuǎn)信息暢通、發(fā)布功能齊全、中介服務(wù)完善、管理規(guī)范嚴密的土地流轉(zhuǎn)市場運作機制尚未形成。二、“地流轉(zhuǎn)”順利進行,易引發(fā)社會不安定目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的諸多障礙制約著土地流轉(zhuǎn)順利進行,同時容易引發(fā)社會的不安定。在建設(shè)和諧社會的今天,必須將此類障礙消除,真正實現(xiàn)農(nóng)村土地科學(xué)合理流轉(zhuǎn)。1.建立健全與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律體系積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),確保土地流而有序、轉(zhuǎn)而不亂,就要適時完善相關(guān)法律法規(guī)。而最需要緊迫完善的是諸如“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”、“嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地”、“劃定永久基本農(nóng)田”等內(nèi)容,這些內(nèi)容應(yīng)該盡快通過立法的方式加以落實。同時,加快修訂《土地管理法》、《土地承包法》等法律法規(guī),保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利進行。時機恰當(dāng)時可出臺《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》,從根本上解決土地流轉(zhuǎn)的管理機構(gòu)、管理程序、操作規(guī)范、合同簽訂、違約責(zé)任等問題。規(guī)范政府、企業(yè)和農(nóng)民三方行為,依法保護農(nóng)民和涉農(nóng)企業(yè)的利益。有效解決土地流轉(zhuǎn)過程中遇到的各種實際問題,使土地流轉(zhuǎn)工作的各個環(huán)節(jié)有法可依。加強對農(nóng)民進行土地法、合同法及土地流轉(zhuǎn)政策等相關(guān)法律法規(guī)的普及宣傳力度,增強農(nóng)民的法制觀念,引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想,提高認識,履約守法。2.繼續(xù)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，加強監(jiān)督管理(1)土地流轉(zhuǎn)的有償黨的十七屆三中全會提出,要完善農(nóng)地承包權(quán)的權(quán)能,充分保障農(nóng)民承包地的占有、使用、收益等權(quán)利。既然土地承包權(quán)屬于農(nóng)戶,所以,土地進行流轉(zhuǎn)時,只能由承包農(nóng)戶與土地接包者直接簽訂合同,各地方基層組織,包括村委會甚至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府無權(quán)因為土地流轉(zhuǎn)的便利和效率,替代承包農(nóng)戶與接包者簽訂合同。另外,土地流轉(zhuǎn)的地租歸農(nóng)戶。地方政府對轉(zhuǎn)包農(nóng)戶的長期地租收益負有保護責(zé)任。由于土地的承包經(jīng)營權(quán)屬于承包農(nóng)戶,《土地承包法》規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)的有償原則,明確了承包農(nóng)戶有收租的權(quán)利,土地出租的地租只能由農(nóng)戶與承租者協(xié)商決定,租金也只能歸土地出租農(nóng)戶。而且承包農(nóng)戶未來還將享有因地價上升而產(chǎn)生的級差地租的權(quán)利。(2)與國家相關(guān)的政策不符土地流轉(zhuǎn)是事關(guān)全局的重大問題,與廣大農(nóng)民的利益密切相關(guān)。因此,應(yīng)該有專門的機構(gòu)統(tǒng)一負責(zé)本地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和指導(dǎo)工作。監(jiān)督的重點應(yīng)放在土地流轉(zhuǎn)是否反映了轉(zhuǎn)出農(nóng)民的真實意愿、是否出現(xiàn)改變耕地用途、進行商業(yè)開發(fā)等與國家相關(guān)的土地政策相悖的現(xiàn)象,防止村級組織和地方政府因利益驅(qū)動而出現(xiàn)的短視行為和“尋租”現(xiàn)象的產(chǎn)生。一旦發(fā)現(xiàn)有侵害農(nóng)民土地權(quán)益的違法行為,相關(guān)機構(gòu)應(yīng)堅決進行糾正,絕不姑息,以保證土地流轉(zhuǎn)行為的“依法自愿有償”和土地流轉(zhuǎn)價格的“公平合理”,更好地保障農(nóng)民的利益,同時保障土地流轉(zhuǎn)有序進行。(3)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理政府部門應(yīng)對所有土地流轉(zhuǎn)事項進行詳細的備案、登記,以實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理。并且,政府有義務(wù)對土地流轉(zhuǎn)的合同條款進行規(guī)范,最好能夠形成有關(guān)合同的范本,以減少在簽定土地流轉(zhuǎn)協(xié)議時的隨意性和主觀性。3.土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)的作用各地雖然都建立了土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu),但很多時候卻是名存實亡。導(dǎo)致了土地供求雙方無法建立起有效的聯(lián)系,信息的不暢通使出讓方農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)不出去,需要土地的一方也因為了解不到相關(guān)的土地供應(yīng)信息而不能及時獲得想要的土地,市場鏈接出現(xiàn)梗阻,造成土地流轉(zhuǎn)的不暢。因此,需要從土地流轉(zhuǎn)市場上多下功夫,為有條件流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶搭建一個公開、公正的流轉(zhuǎn)平臺。同時,該平臺也可以有效整合各級土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)的資源,使其作用能夠更大程度地發(fā)揮。而此市場平臺應(yīng)具備以下一些特點:(1)土地流轉(zhuǎn)信息的公開、透明。通過此種方式將會降低交易信息成本,使土地供求雙方知己知彼,自愿、高效、公平地進行土地流轉(zhuǎn)的協(xié)商和交易。(2)具有良好、寬松的外部環(huán)境。政府部門應(yīng)積極引導(dǎo)和鼓勵夠條件、有能力的專業(yè)大戶和公司承包、租賃農(nóng)村土地,從事農(nóng)業(yè)開發(fā)。(3)實行業(yè)主準入制度,謹慎對待業(yè)主承租農(nóng)戶土地?；鶎诱娃r(nóng)業(yè)承包合同管理機構(gòu)要嚴格把好業(yè)主的審查關(guān),如生產(chǎn)經(jīng)營能力、資金實力、