集體土地所有權(quán)主體的虛位與法律規(guī)制

集體土地所有權(quán)主體的虛位與法律規(guī)制

一、農(nóng)村土地承包法的主要類型1.集體所有權(quán)主體不清中國的憲法、民法、行政法和法律法律等法律明確了中國土地的所有權(quán)主體，即國家和集體的土地所有權(quán)。然而，由于土地所有權(quán)的概念“公眾”或“個(gè)人”的概念，“我們不能回避農(nóng)村地區(qū)的土地所有權(quán)。權(quán)利主體虛位,是集體土地所有權(quán)弱化的原因與表現(xiàn)?！?1)對于集體土地所有權(quán)的主體,我國現(xiàn)行立法使用的是“農(nóng)民集體所有”,可以說這是一個(gè)既清楚又模糊的概念,說它清楚是指有關(guān)法律、法規(guī)中,確定“集體所有的土地依照法律屬村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”。即鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民組三級所有。說它模糊是指“農(nóng)民集體”并非個(gè)人,也非法人,農(nóng)民集體所有權(quán)的主體是一定集體組織范圍內(nèi)的全體農(nóng)民,他們直接共同占有生產(chǎn)資料、享有所有權(quán)。而當(dāng)前多數(shù)地方農(nóng)業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織不存在。土地承包到戶,村委會(huì)是發(fā)包方,承包戶的土地實(shí)際上是依據(jù)村民組所占有的耕地的多少?zèng)Q定的。在一個(gè)村委會(huì)中,不同村民組的農(nóng)民平均承包的耕地面積有明顯的區(qū)別,現(xiàn)在的問題是除主要執(zhí)行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府決策并為其服務(wù)的村民委員會(huì)實(shí)際存在外,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村民組農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織都是虛置的,幾乎沒有哪一個(gè)地方能說清楚,土地方面有相當(dāng)多的糾紛都是由于主體不清楚引發(fā)出來的。(2)從集體土地所有權(quán)的實(shí)際運(yùn)行來看,“不僅范圍較窄,其所有權(quán)權(quán)能除占有、使用、收益權(quán)外,農(nóng)村集體對土地之處分權(quán)受到國家所有權(quán)的嚴(yán)格限制,一定程度而言,農(nóng)村集體所有權(quán)僅僅是國家所有權(quán)之補(bǔ)充或附庸,其產(chǎn)生并非是國家平均地權(quán)的結(jié)果,而是國家進(jìn)行社會(huì)控制的一種手段。”(3)于是出現(xiàn)了國家所有權(quán)至上,集體所有權(quán)受限的尷尬局面?，F(xiàn)有立法著重保護(hù)者為土地的所有者———國家利益,而非對土地做出投入并使其產(chǎn)生實(shí)際效益的利用者即用益權(quán)人。因此致使國家隨意以各種行政手段侵害集體土地所有權(quán),農(nóng)村土地所有權(quán)僅具形式而缺乏實(shí)際權(quán)利內(nèi)涵。在這樣的一種背景下,國家與集體土地所有權(quán)權(quán)屬糾紛、不同集體經(jīng)濟(jì)組織間集體土地所有權(quán)權(quán)屬糾紛、“四荒”土地使用權(quán)糾紛以及村集體擅自發(fā)包土地直接侵害村民利益的糾紛比較突出。這一切與我國現(xiàn)行農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體虛化有直接關(guān)系。另外,農(nóng)地所有權(quán)的歸屬,因權(quán)利證書尚未完全發(fā)放,部分土地權(quán)屬不明、產(chǎn)籍不清,所有權(quán)屬處于不確定狀態(tài),甚至原本穩(wěn)定的土地關(guān)系也因尚未確權(quán)引發(fā)權(quán)屬爭議,影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定。(4)2.特殊群體本身的私權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)等在農(nóng)村土地糾紛案件中,爭議比較大、問題比較多,也較難處理的是收益分配權(quán)糾紛。在如何確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格等問題上各地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一,從而導(dǎo)致執(zhí)法不統(tǒng)一。農(nóng)村土地糾紛主體與其他民事案件主體相比,其特殊性在于,主體只有取得成員的身份資格后才能享有征地款分配權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)等村民待遇。實(shí)踐中比較普遍的做法是或以當(dāng)事人的居住地為依據(jù),或以其戶籍為依據(jù),以此認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格。但其極有可能“兩頭”否定諸如“外嫁女”、離婚、喪偶女性、大中專在校生、服刑人員等特殊群體的成員資格,以此剝奪他們的收益分配權(quán),造成兩頭權(quán)利都懸空的狀況。上述特殊群體由于身份上的不穩(wěn)定性,致使其收益分配權(quán)極易喪失。以大中專學(xué)生為例,過去只要其一經(jīng)錄取,其身份即發(fā)生變化,畢業(yè)后由國家統(tǒng)一分配工作,與所在鄉(xiāng)、村存在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的可能性不大。而隨著國家取消統(tǒng)分工作和就業(yè)形勢的嚴(yán)峻,許多畢業(yè)生不能保證其在城市工作,相反,有相當(dāng)一部分待業(yè)畢業(yè)生滯留家中,在未正式參加工作前,他們理應(yīng)享有收益分配權(quán)。正是社會(huì)對上述特殊群體權(quán)利的漠視、法律和政策等原因,致使許多人無法享受土地上的諸項(xiàng)權(quán)利。于是,以爭取收益分配等引發(fā)的農(nóng)村土地糾紛自然成為農(nóng)村土地糾紛之一種。(1)3.土地承包合同管理中的糾紛是因果報(bào)告不專業(yè)或因合同糾紛而簽訂的。據(jù)承包合同發(fā)生的糾紛,是由村民委員會(huì)和村民委員會(huì)和村民委員會(huì)和村民委員會(huì)和村民組成土地承包合同糾紛主要是指在承包合同的訂立、履行、管理中引發(fā)的糾紛。(1)土地發(fā)包中的糾紛。一是發(fā)包人的主體資格混亂。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,農(nóng)村土地承包合同的發(fā)包人只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,村民委員會(huì)或村民小組。但在發(fā)包過程中,有的是村發(fā)包,有的是組發(fā)包,還有的村委會(huì)、村民小組將同一塊地分別承包給不同的村民,引發(fā)糾紛。二是發(fā)包程序不規(guī)范。《農(nóng)村土地承包法》對發(fā)包程序有明確規(guī)定,主要是由于承包合同涉及同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的其他村民的利益,是事關(guān)村民利益的重大事項(xiàng),因此在簽訂合同時(shí)必須遵循民主議定原則,堅(jiān)持程序合法,保證土地發(fā)包過程中的公平、公正。但在實(shí)踐中,這些合同大多為村民委員會(huì)或者村民小組與承包戶簽訂,沒有召開全體村民會(huì)議,也未經(jīng)三分之二以上的村民代表同意。有的地方村干部利用手中權(quán)力,不經(jīng)過民主議定原則私自發(fā)包,有的甚至以明顯的低價(jià)發(fā)包。該種情況下村民本來就有意見,一旦出現(xiàn)土地價(jià)格上漲或土地收益提高,就容易引發(fā)群體性矛盾和糾紛。還有的因?qū)訉愚D(zhuǎn)包甚至一地多包,從中漁利而引發(fā)糾紛。三是合同簽訂不規(guī)范。部分村干部和村民的法律意識(shí)薄弱,在簽訂承包合同時(shí)不采用書面形式,只是口頭說說了事,權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致糾紛;有的雖然簽訂了書面合同,但條款不完善,權(quán)利義務(wù)不具體,不能體現(xiàn)平等原則,有些甚至直接違背法律規(guī)定導(dǎo)致無效而引發(fā)糾紛。(2)合同履行中的糾紛。一是因發(fā)包方違約引發(fā)糾紛。突出表現(xiàn)在:違法收回已經(jīng)發(fā)包給農(nóng)戶的承包地;強(qiáng)行收回外出務(wù)工農(nóng)民、進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民及出嫁女等的承包地;在承包期內(nèi)用行政命令的辦法硬性規(guī)定在全村范圍內(nèi)幾年重新調(diào)整一次承包地,借頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書之機(jī)重新承包土地;利用職權(quán)變更、解除土地承包合同;借調(diào)整之機(jī)隨意提高承包費(fèi);強(qiáng)制收回農(nóng)民承包地搞土地流轉(zhuǎn);鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租或發(fā)包;假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)而進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等。(2)二是因承包方違約引發(fā)糾紛。突出表現(xiàn)在:承包方進(jìn)行破壞性、掠奪性經(jīng)營;承包方改變土地的農(nóng)業(yè)用途;承包方?jīng)]有依約定交納承包費(fèi)等。(3)合同管理中的糾紛。農(nóng)村土地承包合同一旦簽訂,即具有行政權(quán)威性和法律的嚴(yán)肅性。但由于管理不規(guī)范,土地承包合同填寫模糊混亂,有的地名甚至面積由村社干部或農(nóng)戶自己填寫和涂改,有的一份承包合同在一年內(nèi)重簽多次,有的保存時(shí)間根本達(dá)不到承包期的要求。4.征地中存在的糾紛。據(jù)法律規(guī)定,征地從理論上講,用益物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)可以對抗集體的發(fā)包權(quán)。但實(shí)踐中比較普遍的做法是:當(dāng)國家對農(nóng)業(yè)土地進(jìn)行征收時(shí),發(fā)包人可以憑借所有權(quán)人的優(yōu)勢干預(yù)承包人之自主經(jīng)營權(quán),而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人不能以平等身份與國家達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議,難以適用物權(quán)效力加以保護(hù)自己的權(quán)利。結(jié)果造成土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利完全由享有所有權(quán)優(yōu)勢的集體替代,后者通過自己在農(nóng)地上的優(yōu)勢和話語權(quán),往往以各種手段壓低,甚至貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)。安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用,保障被征地農(nóng)民的生活,維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益等法律規(guī)定更是難以執(zhí)行。此類糾紛主要表現(xiàn)在:(1)征地理由不充分。鑒于土地征收涉及到農(nóng)民的生存和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定,《憲法修正案》第21條明確規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。但公共利益這一概念不論從其內(nèi)涵還是外延來講都具有極強(qiáng)的不確定性。《物權(quán)法》也未對“公共利益”進(jìn)行明確界定。政府在對農(nóng)村集體所有的土地進(jìn)行征收時(shí),正是利用“公共利益”一詞的模糊性,隨意將征收原因解釋為公共利益,以公共利益為幌子,將征收的土地用于商業(yè)開發(fā),因此,產(chǎn)生沖突的原因是政府假借公共利益的名義,將征用的土地用于商業(yè)開發(fā),從中牟取征收土地與出讓土地之間所產(chǎn)生的巨大差額利益,從而引發(fā)農(nóng)民的極大憤懣。(1)(2)征收程序不公開。征地補(bǔ)償方案確定后,有關(guān)地方政府應(yīng)當(dāng)公告,明確告知被征地的農(nóng)戶,并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。但有些地方對征地的公告程序并未引起足夠重視,村民對征地范圍、征地補(bǔ)償款數(shù)額不清,導(dǎo)致糾紛的發(fā)生。(3)補(bǔ)償款未依法發(fā)放。被征收土地補(bǔ)償款包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)三部分,每部分補(bǔ)償金應(yīng)按照各自的標(biāo)準(zhǔn)分開發(fā)放。目前,有的地區(qū)安置政策并未完全落實(shí),有的三類補(bǔ)償金未按規(guī)定分開發(fā)放,容易引起被征地農(nóng)民的不滿而發(fā)生糾紛。(4)補(bǔ)償款分配不公。因分配款涉及村民的根本利益,村民之間因征地補(bǔ)償款之爭較為激烈,村民因分配方案難以完全形成一致而產(chǎn)生糾紛。(2)5.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同流轉(zhuǎn)爭議產(chǎn)生的原因適當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)戶搞好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),是活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要舉措。但是,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),必須在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上,由承包方自愿進(jìn)行。有一些地方在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中,發(fā)包方以結(jié)構(gòu)調(diào)整為借口,以各種手段強(qiáng)迫承包方將承包地流轉(zhuǎn),集中土地搞所謂“規(guī)模經(jīng)營”和“產(chǎn)業(yè)化”,導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷出現(xiàn)。此類糾紛主要表現(xiàn)在:(1)流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范引發(fā)爭議。我國土地流轉(zhuǎn)中,除代耕不超過1年可以不簽訂書面合同外,當(dāng)事人應(yīng)簽訂書面合同,轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意,其他方式應(yīng)報(bào)發(fā)包方備案。但實(shí)踐中,許多承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行,更未辦理同意或備案手續(xù),處于自發(fā)或無序狀態(tài)。若此類合同產(chǎn)生糾紛,法官采信證據(jù)較為困難,合同關(guān)系難以查清。(3)有的轉(zhuǎn)讓方和受讓方雖有協(xié)議,但由于土地升值,轉(zhuǎn)讓方要求收回土地或提高承包金,受讓方不同意;有的承包戶把土地交給村里,通過口頭協(xié)議代為管理,村里發(fā)包幾年甚至10幾年,合同沒有到期,原承包戶索要承包地引起糾紛。(2)流轉(zhuǎn)內(nèi)容不合法引發(fā)糾紛。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。然而,在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同中,違背法律、法規(guī)和政策規(guī)定的情況比比皆是,有的土地流轉(zhuǎn)合同中,改變耕地的農(nóng)業(yè)用途;有的改變了土地集體所有的性質(zhì),私自買賣土地等等。違法的土地流轉(zhuǎn)合同,是不受法律保護(hù)的,一方對另一方造成了經(jīng)濟(jì)損失,還要承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。(3)流轉(zhuǎn)程序不合法引發(fā)糾紛。我國現(xiàn)行《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》對流轉(zhuǎn)程序有明確規(guī)定。但有的集體經(jīng)濟(jì)組織違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定,未經(jīng)村民大會(huì)三分之二多數(shù)同意任意發(fā)包;甚至有的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))違反集體土地所有權(quán)人意志,越權(quán)發(fā)包土地,引起村民土地承包經(jīng)營權(quán)紛爭。有的發(fā)包方不按法律規(guī)定,隨意變更合同主體;有的因原承包費(fèi)用較低而主張調(diào)整承包金未果,發(fā)包人隨意解除原承包合同發(fā)包給他人經(jīng)營。對于鄉(xiāng)村干部違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行以低租金、長租期流轉(zhuǎn)出的土地,農(nóng)民要求完善流轉(zhuǎn)協(xié)議,縮短流轉(zhuǎn)期限,提高流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),將農(nóng)業(yè)稅減免、糧食直補(bǔ)和糧食價(jià)格上漲帶來的好處大部分返還給他們等引起糾紛。上述隨意流轉(zhuǎn)土地的行為,引發(fā)了諸多原承包戶主張土地經(jīng)營權(quán)侵權(quán)之訴和合同違約之訴。6.土地承包經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)保護(hù)不規(guī)范引發(fā)糾紛土地調(diào)整糾紛主要是在土地頻繁調(diào)整、土地資源配置失衡、機(jī)動(dòng)地管理不規(guī)范等過程中產(chǎn)生的糾紛。主要表現(xiàn)為:(1)土地頻繁調(diào)整引發(fā)糾紛。有的地方以劃分“口糧田”和“責(zé)任田”等為由收回農(nóng)戶承包地搞招標(biāo)承包,有的地方收回農(nóng)戶承包地來抵銷欠款,有的村社違背政策規(guī)定隨意調(diào)整農(nóng)戶承包地,引發(fā)矛盾。(2)土地資源配置失衡引發(fā)糾紛。農(nóng)村人口處在經(jīng)常性變動(dòng)之中,但人口減少的農(nóng)戶,不愿意放棄土地承包權(quán),新娶媳婦、新生兒女及新遷入人口等多年得不到土地,造成許多地方的農(nóng)戶之間實(shí)際占有的土地?cái)?shù)量相差數(shù)倍甚至數(shù)10倍,農(nóng)民要求平衡土地、落實(shí)承包權(quán)的呼聲越來越高。(3)機(jī)動(dòng)地管理不規(guī)范引發(fā)糾紛。機(jī)動(dòng)地是發(fā)包方在發(fā)包土地時(shí),預(yù)留的不作為承包地的少量土地。從各地實(shí)際運(yùn)行的情況來看,因機(jī)動(dòng)地處置不當(dāng)和管理不規(guī)范引發(fā)了大量糾紛。主要包括機(jī)動(dòng)地出租方與承租方的糾紛,發(fā)包方與承包方的糾紛。一些村組干部利用機(jī)動(dòng)地謀取私利而引發(fā)糾紛。二、農(nóng)村土地承包法的發(fā)展趨勢1.農(nóng)民經(jīng)濟(jì)理性和土地權(quán)利意識(shí)增強(qiáng),可能使農(nóng)民特性分化為農(nóng)村稅費(fèi)改革后種地負(fù)擔(dān)明顯減輕,各項(xiàng)惠農(nóng)政策帶來良好政策預(yù)期,許多農(nóng)民開始努力尋求更多土地耕種。農(nóng)民對土地植根于心的樸素感情、新時(shí)期下的經(jīng)濟(jì)理性思考加上日益強(qiáng)化的土地權(quán)利意識(shí)使土地在農(nóng)民心目中的地位進(jìn)一步鞏固。而基層政府及其官員為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的需要也會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)爭奪土地,占地謀利行為必將呈上升趨勢;農(nóng)民經(jīng)濟(jì)理性和土地權(quán)利意識(shí)又使其不會(huì)輕易放棄土地,針對政府的占地必將會(huì)采取各種維權(quán)行動(dòng)?？梢灶A(yù)見,在農(nóng)業(yè)為主的地區(qū),基層政府及其官員和農(nóng)民雙方圍繞土地的爭奪將會(huì)加劇,由占地問題引發(fā)的農(nóng)村土地糾紛將會(huì)越來越嚴(yán)重,也將長期存在。2.利益提供因素我國有9億農(nóng)民,“三農(nóng)”問題事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的大局,也是我國改革開放和社會(huì)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。近年來,在中央鼓勵(lì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策激勵(lì)下,土地的收益顯著提高,經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)一步激發(fā)了農(nóng)民對土地的渴望,而村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益并不總是和個(gè)體成員保持一致,當(dāng)利益沖突時(shí),村委作為土地的所有人和發(fā)包人,在發(fā)包、流轉(zhuǎn)、收回土地時(shí)占主導(dǎo)地位,必然會(huì)以其利益為出發(fā)點(diǎn),或者說以多數(shù)成員的利益為出發(fā)點(diǎn),侵犯個(gè)體成員的利益,從而引發(fā)糾紛和矛盾。(1)2004年以來,在130起農(nóng)村群體性突發(fā)事件中,有87起是由土地問題引發(fā)的,占總數(shù)的67%。據(jù)某媒體觀眾